关于加强和改进对党政一把手监督的思考
毛成平
加强对党政一把手的监督，是党内监督的重要组成部分，也是加强党风廉政建设和反腐败工作的重要环节。党政一把手在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，手中握有很大的权力，负有全面责任，这就决定了加强对其监督的重要性和必要性。近几年来随着干部人事制度的不断完善，对各级党政一把手的监督，虽然取得了一定进展，但还没有从根本上解决监督乏力的局面。随着地方党委减少副职机制的推行，用人权、财物权和重大工程项目决策权更加集中，对党政一把手的监督，仍然是干部监督管理工作中的一个十分薄弱的环节，深层次的、有效的监督依然是当前监督工作的难点。应该肯定的说，绝大多数党政一把手是自觉接受监督、能够监督的，少数单位的党政一把手由于缺乏系统的、有效的监督措施，重使用、轻监督，不愿接受监督，不敢监督的问题较为突出，为此笔者就加强对党政一把手监督中存在的问题、产生的原因及措施作如下思考：
一、存在的主要问题
1、权力过于集中，难以形成有效的监督。一是重大决策权相对集中。改革开放以来，随着某些权力的下放，客观上使一把手在人权、事权、财权等方面拥有高度集中的权力，必然造成一把手专权的局面，进而导致一把手的畸形行为和腐败行为。近年来查处的一把手利用职权卖官鬻爵、利用财物管理权侵吞国家资财、利用重大工程项目审批权谋取私利的例子不胜枚举；二是民主集中制形同虚设。民主集中制作为党和国家的根本组织制度和领导制度，就是要求一把手既要勇于广言纳谏，又要善于集思广益，既有集中指导下的民主，又有民主基础上的集中,然而，在一些地方和部门民主不足、集中有余，某些一把手民主集中制意识明显淡化，搞家长制、一言堂，手中的权力在运作过程中往往超越组织所赋予
的权限，班子成员慑于一把手的独断专行，往往委屈求全，甚至无原则地迎合一把手的需要;在领导班子民主生活会上，一把手也往往“只听不讲，最后拍板”，相互之间难以实施有效的批评与自我批评;有的一把手在实际生活中往往为所欲为，颐指气使，而置党纪国法于不顾；三是权力的行使与承担的责任相脱节。我国政府及政府内部的组织管理实行的是行政首长负责制，党委系统实行的是集体领导和个人分工负责相结合的委员会集体领导制度,不论责任制以个人形式还是以集体的形式存在，作为班子一把手的领导干部都应对其权力行为负有责任，但在现实生活中，却只强调了一把手权力的行使，而忽视了其应承担的责任，如重大决策失误、失职渎职、用人不当等，就难以追究有关人员的责任,权力与责任的脱节，就为一把手腐败行为的滋生创造了条件。
2、机制不健全、不规范，监督缺乏可操作性。从现行的干部监督机制的运行情况看，我国现有的干部管理监督机制，是建立在依靠教育手段提高干部素质和依靠组织手段对干部进行管理监督这两个基点上,但现有的管理监督机制还不太适应市场经济发展的要求:一是监督制度不健全。表现为：综合性的监督法规还不配套，遏制党政一把手腐败的专门性的法律法规比较缺乏;现行的监督制度，一般性要求多，对“不准”和“禁止”从事的文件规定多,而对违反这些规定，采取的具体处理措施不力、可操作性较差，可执行，可不执行的随意性较大，“软”约束有余，钢性约束不足。二是监督运行结构不合理，部门配合协调不够。对党政一把手的监督，由于受力量所限和复杂的人性关系制约，存在预防性监督滞后，监督不到位的问题。三是制度不够规范。监督一把手行使权力，必须以一定的客观依据为准绳，并通过一定的方式和程序来实现。十一届三中全会以来，随着民主政治建设的不断加强，为了加强对党政一把手的监督，我们党有针对性地制定了一系列加强党内监督的方针政策以及相应的规章制度，但从总体来看，这些监督制度不仅存在着落实不到位的问题，而且存在着相对滞后和不配套的问题，部
分法规制度原则性规范多，可操作性细则少，规范对象泛指多、针对一把手少。如：一把手的权限如何设置、权力运作的程序如何规范等，对一把手的监督很难操作。
3、党政一把手主动、自觉接受监督的意识匮乏。如何解决好监督党政一把手的自律问题，是对其进行有效监督的前提条件。一些党政一把手党的宗旨观念淡薄，没有从思想深处解决“为谁掌权”的问题，他们视自己为不受监督、不被监督的“特殊干部”，不愿接受监督。一些党政一把手把上级的监督认为是对自己的不信任、不放心；把同级的监督视为跟自己过不去、找别扭；把下级的监督视为让自己丢面子、失威信，甚至拒绝监督、反对监督、拖延阻挠监督。
二、产生以上问题的主要原因及措施
1、少数党政一把手党性不强，人生观、价值观纽曲。一是少数党政一把手双重组织生活制度坚持不够，很少对自己进行严格的反思和自省，触及灵魂、严格的党性锻炼不多，平时只批评别人，很少作自我批评，在取得成绩后，骄傲自满，居功自傲，不能正确对待成绩，不能正确对待组织，不能正确对待自己，甚至把成绩作为向党和人民要这要那的资本。二是由于我国机制正处于转轨期，社会约束机构不健全，致使个别党政一把手官本位思想、特权思想、宗派主义等封建残余思想死灰复燃，没有牢固树立正确的权力观，淡化了手中的权力来源于人民，必须对人民负责、受人民的监督的意识。把人民赋予的权力作为俘获人心、争取拥戴的手段，把服务人民的职责作为谋取家庭和小集团利益的资本，把组织要求和群众意愿置之度外。三是不能正确对待权利，不能正确处理个人与组织与群众的关系，特别是在一些涉及个人名利问题上，不能从人民利益和大局出发，难以跳出自身利益的小圈子，拒绝监督。
2、监督体制不顺，监督者难以履职。现行的监督体制是遵奉执行权力大于监督权力而设置的，监督机构在执行机关的领导下开展工作。一是无权的监督有权的，权小的监督权大的，下级监督上级，被领导者监督领导者，既要受制于人又要监督于人，监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期的效果；二是监督上级怕打击报复，影响前途；监督同级怕伤感情，影响团结；监督下级怕得罪人，丢选票，致使相当一部分监督者患得患失，顾虑重重，缺乏实施监督的信心和积极性；三是不愿、不敢正当行使监督权力，于是明哲保身，但求无过，明知不对，少说为佳，“多栽花”、“少栽刺”的好人主义思想彼彼皆是，必然导致监督难，监督不力的局面出现。四是现行的干部人事制度，没有从根本上解决党政一把手“能上能下的问题”，尤其是在“下”的问题上力度不够，出口不畅，一把手出了问题往往是“换位子”的多，“搬位子”的少，致使部分党政一把手无所顾虑，不怕监督。
除此之外，对“一把手”的监督存还在严重缺位的问题，主要表现在上级疏于监督，班子成员不愿监督，下级不敢监督，群众无法监督，纪检部门难于监督。针对这些问题，采取以下措施，强化对“一把手”的监督，非常重要、非常必要。
1、加强党的思想建设，使党政一把手自觉接受监督。新时期我们党之所以仍然要把思想建设摆在党的建设的首位，这是因为党内仍然存在思想不纯的问题，还存在着各种非无产阶级思想，包括资产阶级思想，封建残余思想、小资产阶级思想。以美国为首的西方国际敌对势力对我实行西化、分化的“和平演变”战略没有改变。改革开放以来，我国取得了举世公认的伟大成就，我国的经济正在逐步融入世界经济的大潮中。但是，我们也必须看到，在改革开放的过程中，西方资产阶级的各种思想、文化观念和形形色色腐朽没落的人生观，以各种面目和渠道进入我国，侵蚀着社会主义的肌体。国内外的反华势力互相勾结，大造舆论，鼓吹资产阶级自由化，否定社会主义制度；宣扬个人主义和自由主义，否定
集体主义和社会主义；把我们党的指导思想----马克思列宁主义、毛泽东思想被攻击为“过时”的教条，妄图取消其指导地位；成千上万先烈用鲜血和生命换来的共 产 党的执政地位，被攻击为“专制独裁”，并企图用西方的政治多元化、多党制来取代；党的全心全意为人民服务的宗旨被否定，被批判。“一切向前钱看”被信奉为人的价值准则，甚至把商品交换原则引入党内政治生活；无产阶级政党必须具有铁的纪律被认为是束缚个性发展，实现自我价值的桎梏；这些谬论造成了极大的思想混乱，毒害了不少党的一把手干部。与此同时，社会主义市场经济的发展，一方面对社会生产力的发展起了促进的作用，另一方面市场经济具有的盲目性和自发性对人们的思想也有一定的消极作用，容易诱发金钱拜物教或权力拜物教的滋生和蔓延。反映到党内，可能使一些意志薄弱的党政一把手成为“金钱至上”或“权力至上”思想的俘虏，促使某些消极腐败现象在党内滋长和蔓延。为此，加强党政一把手的思想政治建设，树立正确的人生观、价值观和权力观，用“三个代表”重要思想和科学发展观来武装头脑，是新时期党政一把手监督工作的首要要任务。
2、完善党内监督制度，使党政一把手主动接受监督。一是在认真抓好已有的各项制度的落实的同时，可采取制定一些科学有效的预防制度：如坚持领导干部廉政承诺制度，从而增强领导干部的自律意识，强化树立勤政为民、廉洁从政的公仆意识；坚持党政一把手任前到纪检委进行廉政锻炼制度，提高拒腐防变的能力，抵制腐朽思想侵蚀；完善一把手执行党风廉政建设责任制和自身廉洁情况向上级党委、纪委报告制度，增强领导干部的宗旨意识；坚持领导干部重大事项报告、收入申报、礼品登记、经济责任离任审计等制度，把干部管理、监督工作关口前移。二是加大监督的执行力度。围绕《党内监督条例》要制定监督细则，使监督有较强的操作性和现实的针对性。不仅要规定应该怎么办，而且要规定不这么办又该怎么办。三是要建立和完善以权力制约权力的“硬约束”机制。以往
对于已制定的种种制度的执行，主要依靠执行者的素质和觉悟来实现，实践证明，这种约束难以保证各种制度落到实处，因此必须加强“硬约束”机制的建设，主要是加强专门监督机关——党的各级纪检机关的建设，切实保证这一机关能够对党政的执行情况进行铁面无私的监督。四是把党内监督同舆论监督、群众监督、民主党派监督结合起来，把自上而下的监督和自下而上的监督结合起来，拓展更多的渠道，逐步形成强有力的监督体系。改变只有上级对下级的约束，使监督制约形成一个有机联系的完整的体系，使党政一把手处在有力的监督制约之下。群众的眼睛是雪亮的，也是最直接和客观的，要积极拓宽群众监督的渠道，采取多种有效形式，方便群众参与监督，使群众参与到干部监督中来，调动群众参与监督的积极性。五是疏通党政一把手干部出口，在党政一把手的出口上要寻求新的突破，实行党政一把手末位调整制，通过完善对领导干部上与下、进与出的配套措施，使干部监督呈现出滚动管理态势。激发干部队伍的活力，实现干部人才资源的最佳配置。
3、从体制上改变一把手权力高度集中的局面。一把手既是决策者又是执行者，权力过分集中，难于监督，因此，必须从体制上解决权力过分集中于一把手的状况。一是要推行“党政廉”一把手制，纪委书记由上级指派或由同级副书记兼任（实际上也解决了地方党委单设副书记分工难的问题）并与党政一把手平级，实行纪委层层直管，改变“既要受制于人又要监督于人”的局面，使纪委书记敢于监督、大胆监督；二是要赋权适度，合理配置权力，改变上级一把手只找下级一把手了解情况，下级一把手只向上级一把手汇报情况的“单线联系”的做法，以保证上级党委对下级党委的领导是真正的组织领导，而非个人行为；三是要规范一把手权力的运用，健全和完善民主集中制，要健全和完善党委会议事规则和运行机制，凡属重大事项、干部任免、大额度资金使用等，必须由党委会集体讨论决定，不能由一把手个人说了算；四是要增加一把手权力运用的透明度，领导
班子制定的工作计划、决策程序、办事规则等凡适宜公开的内容，都应以适当方式公开，接受广大群众的监督。
总之，党风正则干群和，干群和则社会稳，监督好党政一把手，事关党风廉政建设和反腐败工作的大事，是加强对领导班子建设的迫切需要，是推进领导干部工作科学化、民主化和法制化的重要保证，是从严治党的客观要求；监督好党政一把手，对于抓好班子、带好队伍，对于兴一方经济、富一方百姓、建一方文明、保一方平安具有十分重要的意义。只有依靠人民群众的支持和参与，完善监督制约机制，把监督的关口前移，把“事前监督、事中监督、事后监督”有机结合起来，才能促使党政一把手正确行使权力，为建设社会主义新农村提供坚强的组织保证和政治保证。
作者单位 四川省珙县玉和苗族乡党委