浅述资源环境审计在国家治理中的作用

高保勇

摘要：资源环境日益恶化越来越引起人们的重视，环境问题不仅是经济问题、发展问题，而且是政治问题、民生问题。作为国家审计，应该发挥什么样的作用，本文通过介绍资源环境与资源环境审计的概况，着重阐述资源环境审计在国家治理中的作用，指出制约资源环境审计的因素，并提出了资源环境审计在国家治理中发挥作用的建议和措施。

关键词：审计 资源环境 国家治理

引言

20xx年全国“两会”上，PM2.5首次写入政府工作报告，要求今年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展细颗粒物（PM2.5）等项目监测。全社会对PM2.5的关注和重视，折射出当前我国环境污染的严峻性。在推进节能减排和生态环境治理方面，作为国家审计机关如何在“小”颗粒中发挥国家治理免疫系统功能的“大”作用，成为摆在国家审计机关面前的一个重要课题。

一、资源环境状况与我国资源环境审计概况

（一）当前全球和我国的资源环境状况[BBC]中文网在《今天的地球》一文中报告了20xx年全球环境整体状况，去年美国的工程人员仍在努力制止墨西哥湾最大的石油泄漏事故。一年之后，日本福岛核电站核事故发生，工程人员们试图阻止另外一种不同的海洋泄漏——辐射泄漏。但关键的挑战仍然是气候变化，据国际能源署报告称，去年的碳排放量达到历史最高水平。最近，慈善机构牛津饥荒救济委员会的一份报告强调了全球变暖对粮食安全带来的影响。未来二十年，粮食价格会翻倍，而主要原因就是气候变化。

同样，我国环境状况也不容乐观！

20xx年5月25日环保部部长周生贤发布了《20xx年中国环境状况公报》，公报称：全国地表水水质总体为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出。我国管辖的海域海水水质状况总体较好，但近岸海域水质总体一般，渤海湾、长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。根据统计，20xx年我国废水排放量为652.1亿吨；废气中二氧化硫的排放量约为2218万吨。空气质量方面，20xx年监测结果表明，多数城市细颗粒物超标，均值是58微克/立方米。酸雨分布区域主要集中在长江沿线及以南-青藏高原以东地区，酸雨区面积约占国土面积的12.9%.另外，检测结果表明，农村地表水轻度污染，土壤样品超标率达到21.5%，垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤的污染都比较严重。

（二）我国资源环境审计情况资源环境日益恶化越来越引起人们的重视，环境问题不仅是经济问题、发展问题，而且是政治问题、民生问题。

实际上，国家审计机关长期以来，已着手开展资源环境审计工作的实践和探索。从20xx年以来，每年的《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》都有对资源环境的审计情况。特别是从20xx年起，每年的审计工作报告对资源环境审计情况做了专门报告。十多年来，国家审计署对土地管理及土地出让收入、环境保护领域利用国外贷款项目绩效状况、黄河流域水污染防治和水资源保护、“三河三湖”和环渤海地区水污染防治、天然林资源保护工程资金、青藏铁路环境保护等项目开展了审计和审计调查工作。各级地方审计机关也在不断开展和探索资源环境审计工作。

据不完全统计，审计署自20xx年以来，共发布了《青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查结果》（20xx年第2号）、《20个省有关企业节能减排情况审计调查结果》（20xx年第11号）等15个关于资源环境审计和审计调查项目的结果公告，占期间所有审计公告152个的10%.

二、资源环境审计在国家治理中的作用

资源环境审计工作，既是践行科学发展观的具体行动和措施，也是义不容辞的历史责任和义务。通过审计，为进一步贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，促进转变经济发展方式和调整经济结构，推动节能减排事业发展，积极应对全球气候变化起到了极大的促进作用，极大地服务了国家治理。

（一）大力推进资源环境绩效审计，促进经济增长方式转变，在提高政府治理效率方面发挥建设性作用审计署2008至20xx年工作发展规划中明确指出：资源环境审计以落实节约资源和保护环境基本国策为目标。维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。这一论述表明资源环境审计与传统财务收支审计、经济责任审计等在目的上有着明显区别，它已经超脱了审计原有的与“财务”紧密相关的特征。通过资源环境审计，一是对政府资源环境政策绩效进行评价；二是对资源开发和环境保护资金绩效进行评价；三是对资源开发和环境保护项目效益状况进行评价；四是对资源环境管理的信息系统进行评价。通过以上评价，有效促进政府机关降低行政运行成本，建立有利于科学发展的体制、机制、制度，推动政府绩效管理制度的建立，进一步提升国家治理的绩效。通过开展资源环境审计，促使国务院和相关部门制定了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《渤海环境保护总体规划（2008-20xx年）》、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等规章制度。仅20xx年至20xx年，促使各级相关部门制定和完善了117项制度。

（二）加强对现行资源环境政策的跟踪和监督检查，促使国家现行政策落实到位，在建设资源节约型及环境友好型社会等方面发挥建设性作用近年来，国家出台了《国家环境保护“十二五”规划》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》等各项环境保护政策，但是在实际实施过程上，仍存在政策执行不到位，甚至扭曲变形的问题，导致资源无序开采、环境污染加剧等。资源环境审计就是要加强对现行资源环境政策的跟踪和监督检查，确保土地资源、节能减排、能源利用、水污染防治等政策落到实处，促进土地集约利用、水资源的合理开发利用、推动低碳经济发展。审计署开展对青藏铁路环境保护资金情况、黄河流域水污染防治和水资源保护、城镇污水处理垃圾处理和节能减排情况等的审计，促使相关部门和地方进一步高度重视环境保护和减排工作，认真执行国家现行各项环境保护政策，并不断加大环保建设投入力度。20xx年的资源环境审计中追缴、拨付和归还专项资金209.19亿元，收回土地和补办用地审批手续4.31万亩。20xx年审计纠正违规征地问题涉及土地17.59万亩。这些问题的纠正和整改，在建设资源节约型和环境友好型社会等方面着实发挥了建设性作用。

（三）查处资源环境领域的重大违法问题和案件线索，规范权力运行，促进党风廉政建设，在推动廉洁政府方面发挥建设性作用国家审计在资源环境审计中，仍然始终把查处重大违法违纪案件作为重要职责，切实突出对水污染防治资金的征收、管理、分配和使用，节能减排、污染防治等环保项目工程建设中的招投标和物资采购、征地补偿，国有资源、矿产资源开采和受让，土地使用权出让管理和土地出让金征收、退耕还林专项资金管理、资产处置和执行“三重一大”制度等方面的审计监督，规范资源环境主管和审批部门的权力运行，使发现的重大违法违规问题得到及时处理。20xx年至20xx年，有188名责任人员在资源环境领域审计中受到处理，主要表现在违法违规用地、少征挤占挪用节能减排和污染防治等专项资金等方面。这些案件的查处和公开曝光，为国家挽回了大量经济损失，有力地促进了党风廉政建设，在推动廉洁政府方面发挥建设性作用。

三、制约资源环境审计发展的因素

（一）资源环境审计的评价体系不健全

我国目前已颁布了近20部环境保护和资源保护方面的法律法规，基本形成了我国资源环境保护的法律监督体系，但目前还尚未制定统一的环境审计准则、环境审计操作指南，在针对不同的审计类型和不同的审计目标，没有建立水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标体系，在对被审单位的环境业绩进行评价时，审计难度大，风险高。

（二）审计信息化建设程度不高，无法确保资源环境审计的基期数据准确性

资源环境各项指标及数据中，基期数据是非常重要的。由于信息技术已在资源环境领域普遍使用，有关部门的业务数据库都能提供资金结算、能源消费、环保统计、在线监测等数据，但由于企业出于自身经济利益的追逐，对相关基期数据作人为篡改，加之相关数据专业性又太强，审计目前还没有有效的手段去核准其真实性，难以对基期数据的真实性进行审计认定，而必然影响当期目标责任完成情况的审计评价。

（三）资源环境审计资源整合不够，尚未形成资源环境审计的整体工作格局

目前我国的资源环境审计主要是国家审计机关在开展和探索，内部审计部门和社会审计组织的参与程度较低。资源环境审计主体单一化既不能保证资源环境审计质量，也很难使资源环境审计发挥防范作用。同时，国家审计内部也尚未形成资源环境审计一盘棋的格局，财政审计、经济责任审计、专项资金审计各自为政，未有效整合，对外部专家和行业主管部门专门人才的专业知识和技能利用不够，各种审计资源未能形成合力，为服务国家治理的能力不高。

（四）开展资源环境审计的复合型人才不足

由于资源环境审计面广，涉及经济学、法学、管理学、社会学、统计学、工程学等多方面知识，审计手段不仅仅局限于传统的账目审计，比常规审计具有更高的科学技术含量。要求资源环境审计的人员不仅要具备财务、审计知识，还要具备一定的资源、环境、统计、工程等方面的知识，而目前审计机关工作人员大多仅具有财会相关知识，而资源环境审计中机会成本法、资产价值法、在线监测法、人力资本法等各种方法的运用，使资源环境审计对专业胜任能力的要求比常规审计更高、更严格。

四、改进和完善资源环境审计的措施和建议

加强资源环境审计，促进资源节约型、环境友好型社会建设，维护生态环境安全是资源环境审计的重要职责。为了更好地完成资源环境审计服务国家治理，需要抓好以下几方面工作。

（一）立足宏观性和全面性，积极开展跟踪审计

要服务科学发展，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，促进各项决策部署落实到位；加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设，更好的为国家治理服务。资源环境审计涉及的资金量大、部门多，点多面广这一特点要求在审计中需要把重点放在宏观政策贯彻落实上。抓住重点进行跟踪审计，从源头杜绝问题的发生。

（二）建立完善资源环境审计评价体系

审计机关要在总结资源环境审计实践经验、借鉴国际环境审计经验的基础上，积极创新资源环境审计的技术与方法，尽快研究和制定的环境审计准则、环境审计指南和环境效益审计指标体系等，为资源环境审计建立基础，促进资源环境审计工作的深入发展；制定可操作的环境审计工作实施细则，使环境审计工作更加规范；明确环境审计的具体绩效评价标准体系，为更好地开展环境审计、服务国家治理提供有力保障。

（三）加快资源环境审计信息化建设

一是积极探索使用行业主管部门已有的监测、测量技术方法（如全球卫星定位系统〔GPS〕和环境质量监测技术等），以及其他监督检查手段与方法（如排污费核定和污染物减排的核算办法等），审计人员将审计复核得出数据与主管部门数据进行比较，对比较结果进行判断分析，为资源环境审计提供线索和数据；二是积极开展资源环境信息系统审计，检查有关部门和单位资源环境信息系统（如环境统计信息系统、排污费征收管理系统和污水处理信息系统等）的安全性、稳定性、合理性和效率性，对数据的真实有效性进行核查，以推动被审计单位切实加强内部控制和改进管理。

（四）整合审计资源，构建资源环境审计整体工作格局

资源环境审计点多面广，客观形势的发展要求我们有效整合现有审计资源，形成资源环境审计全局一盘棋，把资源环境审计同财政审计、金融审计、经济责任审计、专项审计调查等专业审计有机结合起来。同时根据业务需要，聘请第三方环保部门专家、法律专家直接参与环境审计，充分利用外部专家的专业知识和技能进行工作，形成合力，提高环保监督的成效，更好地为国家治理服务。

（五）加强资源环境审计队伍建设，建立复合型审计人才队伍

审计机关要充实具有环境科学、环境工程、环境经济学等专业人员到审计队伍；同时加强资源环境审计业务培训，不断优化结构、提高素质。与高等院校和科研机构的合作，聘请在资源环保领域具有丰富理论的专家，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平，为更好的开展资源环保审计，服务国家治理的提供重要保障。 参考文献：

1、《今天的地球》[BBC]中文网站 20xx年6月2日

2、《20xx年中国环境状况公报》 中华人民共和国环境保护部网站 20xx年6月7日

3、《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》 中华人民共和国审计署网站 20xx年9月15日

4、《资源环境审计要为经济增长方式转变发挥作用》 《中国审计》总第402期 吴兆军

5、《国家审计在国家治理中的作用》 《中国审计》总第452期 肖劲舟、张蒲香

6、《加强资源环境审计

年5月30日

推动完善国家治理》 中华人民共和国审计网站 任洁 2012

第二篇：充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用要把握好

充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用要把握好?三性?

程度平（湖北省竹溪县审计局）

8月15日，刘家义审计长在审计署机关20xx年度集中培训开幕式上所作的报告中强调，要充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治。笔者以为充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，审计工作要把握好?整体性、前詹性、针对性?。

一、整体性

审计工作要把握好?整体性?。 其理由有如下几点：

（一）中国是一个世界大国，陆地国土面积960多万平方千米，居世界第三位，拥有领海及专属经济区400多万平方公里，总面积1400多万平方公里。中国56个民族人口13.3亿，占据世界人口数目的第一位。中国下辖23个省，5个自治区，4个直辖市和2个特别行政区；4个国家级新区；6个经济特区；15个副省级城市；五大城市计划单列市。中国是世界上经济增长最快的国家，20xx年上半年中国GDP已超过日本，居世界第

二。中国是全世界第三个拥有可以生产载人太空飞船技术以及航天员出舱技术的国家。中国的综合军事力量排名位于世界第三位。中国的综合国力排名居世界第四位。中国是世界公认拥有核武器的五个国家之一。中国电话用户总数达10亿多万户，其中移动电话用户6亿多万户，居世界首位。互联网用户约为3.3亿多万户，居世界首位。中国的世情、国情发生了根本变化。

（二）在中国的国家审计体系中，审计署有14个内设机构、7个直属单位、25个派出审计局、18个审计特派员办事处；各级地方审计机关有省级审计机关，副省级城市审计机关，地（市）级审计机关，县级审计机 1

关。并且，各级地方审计机关实行双重领导，双轨制运行。

（三）?十二五?审计工作的主要任务，除要求继续坚持以真实性、合法性审计为基础，加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督与制约；加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进政令畅通，保障各项政策措施落实到位；加大对国家信息化建设情况的审计力度，建立和完善电子审计体系；全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制；注重从体制、机制、制度层面发现和分析研究问题，提出审计意见和建议，促进政策、法律、制度的落实和完善。关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家利益和国家安全外。还对经济责任审计、财政审计、企业审计、涉外审计提出了新的要求。对资源环境审计要求加强土地、矿产、淡水、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计；加强对水、大气、土壤、重金属、固体废弃物、核能利用等污染防治情况的审计；加强对森林、湿地、草原、生物等重点生态系统保护和防沙治沙、水土保持、防治石漠化等生态治理工程建设实施情况的审计。加强对节能减排资金的分配、管理、使用和相关政策法规执行情况的审计。审计对象由资金项目发展到土地、矿产、淡水、海洋等重要资源，森林、湿地、草原、生物等重点生态系统；审计范围涵盖陆海空域；审计要求发生重大变化。

当前，经济社会发展深度变革，民主法制建设快速推进，我国正处于改革开放的攻坚期、经济发展的战略期和社会矛盾凸显期，经济全球化和信息化已成发展的大趋势。世情、国情的根本变化，审计对象、范围、要 2

求的变化，要求双重领导，双轨制运行的审计体系适应这种变化。因此，要求各级审计机关的领导，在审计工作中要把握好?整体性?，审计工作要努力促进和保障中央宏观调控重大经济方针政策的贯彻落实，全力维护国家安全，大力促进改善民生和社会主义和谐社会建设，积极促进民主法制和反腐倡廉建设，不断促进深化改革，完善各项制度，强化问责，提高绩效。把?整体性?摆上审计工作的重要议事日程，围绕全国审计一盘棋，全省审计一盘棋，全市审计一盘棋，全县审计一盘棋，来谋划、安排、部署、推动审计工作，处理好局部与整体的关系，像全国地方政府债务审计那样把握好?整体性?。

二、前詹性

审计工作要把握好?前詹性?。也就是说审计工作必须展望和预测未来。例如，教育的?普九?建设，在当时，为了完成达标任务，有些地方提出了?再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育?的口号，发动群众，广聚财力，村村建小学，无论走到哪个村，看到最好的房屋，不用问，那一定是学校。审计先后对?普九?项目和?普九?债务进行了审计。后来，由于生源减少，学生向中心小学集中，导致部分村级小学校舍闲置。分析原因，一是教育部门只顾眼前完成达标任务，没有调查、预测未来生源可能减少的情况，缺乏前詹性。二是审计部门在审计中把握了真实性、合法性、合规性，也缺乏前詹性。

国家审计是国家治理系统的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的重要方式，是国家治理这个大系统中的具有预防、揭示和抵御功能的?免疫?系统，其核心是促进实现国家良治。审计工作要把握好?前詹性?，应做到以下四点。

一是健全并完善中国特色审计法律法规和规章体系。着力构建国家审计指南体系。积极参与国家法律法规制定工作，提高立法协调水平，进一 3

步发挥审计机关在立法工作中的作用，促进完善中国特色社会主义法律体系。严格执行审计法、审计法实施条例和国家审计准则，完善审计机关层级监督机制，依法纠正下级审计机关违反国家规定作出的审计决定，推动依法审计和文明审计。大力推行审计项目审理制度，逐步规范审理工作流程，明确审理工作标准，提高审理工作质量。明确审计质量岗位责任，严格责任追究，开展审计项目全过程质量控制，进一步规范审计行为，防范审计风险。

二是加强审计成果的综合分析和开发利用，拓宽审计成果利用渠道，实现信息资源共享，开发提炼审计成果?精品?和?高端产品?，不断提高审计信息的质量和水平。

三是加强审计队伍建设。以加强?一把手?队伍建设为重点，科学配置领导班子，不断调整和优化领导班子结构，实现优势互补、合理搭配，发挥整体功能；不断优化人才结构，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例，合理配置人才资源。建设学习型党组织，抓好中国特色社会主义理论体系和核心价值理念教育，以?立足本职建功立业，争当‘四手’奋发有为?活动为抓手，积极开展创先争优活动，培育?实、高、新、严、细?的良好作风。认真执行党风廉政建设责任制，加快构建惩治和预防腐败体系，严格执行领导干部个人事项报告制度和审计纪律?八不准?规定，强化审计权力运行的监督制约。

四是大力推进电子审计体系建设，努力提高审计工作的信息化水平。积极探索统一组织项目、联网跟踪等审计组织方式，加强综合数据分析队伍建设。完善并推广审计管理系统，基本形成以审计项目计划实施、审计质量控制、审计成果利用、审计资源调配、机关事务处理为主线的审计管理数字化，创新信息化环境下的审计管理方式。完善对宏观经济政策执行情况的跟踪审计，深化对政府预算执行的审计评价，探索对国家经济运行 4

安全的审计评价。建设模拟审计实验室，为审计业务、审计管理和领导决策提供仿真预测等有效支持。

三、针对性

审计工作要把握好?针对性?。要深刻认识创新的紧迫性和长期性，要有针对性地加强审计理论、制度、技术方法、组织模式、内部管理、能力创新，使审计人员不断吸收新知识、掌握新技术、具备新能力，以更好地适应新的形势，还要在培训和学习方式上创新，进一步提高审计人员的思维能力。要把握好?针对性?，应做到以下三点。

一是探索创新审计方式和方法。整体谋划、系统安排审计项目，按照清晰统一的审计目标，对审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用进行统筹管理，提高审计质量，提升审计工作报告和审计结果报告的层次和水平。坚持预算执行审计与决算审签相结合，财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合，经济责任审计与财政、金融、企业、投资审计等相结合，审计与专项审计调查相结合。坚持揭露问题与促进整改相结合，审计监督与其他部门监督、舆论监督相结合。加强跟踪审计。对关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计。构建和完善绩效审计评价及方法体系。努力创新审计组织方式。创新审计方法的信息化实现方式。

二是夯实审计事业可持续发展的根基。坚持以人为本，改革创新，以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，着力打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍。更加注重依法审计、文明审计，更加注重加强整改、完善制度，更加注重提高素质、严格管理，加强审计规章制度建设，构建审计指南体系，强化审计质量控制，深入开展普法宣传， 5

进一步规范审计行为，提高审计工作的法治化、规范化水平。以数字化为基础，创新计算机审计的形式和内容，总结推广数字化审计模式，探索形成适应信息化环境的审计方式。进一步强化审计基础理论、应用理论和技术方法研究，努力构建中国特色社会主义审计理论体系，为审计事业科学发展提供理论支撑和智力支持。加强审计文化建设，弘扬审计精神，树立?责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献?的审计价值理念和文明形象，增强审计事业的凝聚力。

三是牢固树立科学审计理念。审计工作只有掌握了整体情况，展望和预测了未来，提出的意见、建议、措施具有针对性。才能紧紧围绕促进实现国家的良治开展工作，把发挥?免疫?系统功能作为审计工作的着眼点，把维护人民群众根本利益作为审计的最终目标，把维护国家安全作为审计的首要任务，在大力查处重大违法违规问题的同时，深刻分析产生体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞的原因，提出改革的建设性建议，充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治。

总之，整体性打基础，前詹性定方向、针对性加措施，各级审计机关在审计工作中，只有把握了整体性才能做到基础牢，把握了前詹性才能做到方向明，把握针对性才能做到措施硬。才能充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进实现国家良治。

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