关于技术创新与改革的思考

关键词：技术创新、改革、未来、新常态

一、 发展现状及问题

以我国制造业为例说明：

我国的制造业经过多年的长足发展，到现在已经初具规模，取得了一系列骄人的成绩，例如：

（一） 产业规模快速增加。

（二） 装备制造业一些主要产品的总量已位居全球前茅。

（三） 自主创新能力明显提高。

（四） 集聚及集群效应初步显现。

目前，中国装备制造产业已初步形成五大产业集聚区，其中环渤海和长三角地区是装备制造产业发展的核心圈，东北和珠三角地区为两翼支撑，中部和西部地区为重要补充的大装备发展格局。

成绩我们有目共睹，但我们不能忽视装备制造业发展中存在的各种现实和问题。在现实发展过程中，与国外装备制造业强国比较，我国在技术创新、人才管理、科研投入等方面差距甚远。

下面是我国装备制造业存在的主要问题：

我国装备制造业总体上呈现量大质弱，就目前而言，是制造大国不是制造强国。中低挡产品和一般加工能力大量富余。企业开工不足，约一半能力闲置，国有大企业经济效益低下，大批职工下岗，对社会稳定造成不容忽视的影响。

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（1）装备制造业的产业结构不合理

中低挡产品和一般加工能力大量富余；而重大成套设备和高技术装备过度依赖进口。

以20xx年为例，我国装备进口总额1800亿美元，包括：90%的高档数控机床和95%的高档数控系统；80%的集成电路芯片制造装备；

集成电路芯片是信息产业的核心，我国芯片主要依赖进口，生产技术和装备均来自国外。“芯”脏完全受制于人，对一个谋求自主发展的主权国家的安全是十分危险的。例如，我国70%的汽车制造关键设备必须依赖进口。

（2） 我国的装备制造产品以中低端为主，附加值不高

我国的装备制造全行业增加值率只有24.5%（20xx年），而工业发达国家在37～48%之间。

（3）自主开发能力薄弱，产业技术空心化现象 严重

全行业57%的主要机械产品核心技术依靠进口；国内有效专利中发明专利仅为13.8%，如果再加上发明专利转化为产品生产则效果令人难以想象。

（4）能源和材料消耗过大

我国的火电发电设备供电煤耗比国际先进水平高出19.1% 。

（5）产业基础薄弱

基础技术、基础材料、基础元器件、基础制造装备、功能部件、自动化控制系统、标准体系等发展滞后（高档数控机床高级功能部件70%进口、30MPa以上液压件全部进口、核电泵阀主要依赖进口）。

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战略上的失误而引发的中国装备制造业发展的滞后，已成为制约国民经济运行效益提高、制约高技术及其产业发展、制约国防安全的瓶颈，并且对社会稳定带来的负面影响日趋严重。

二、 技术创新与改革势在必行

科学技术是生产力，而且是第一生产力。——邓小平

海尔集团首席执行官张瑞敏曾讲：创新是企业的灵魂，是企业持续发展的保证！

我们看一组研究人员粗略统计的数据，一个企业的生命和技术创新与改革的相关性：

数据整体说明了情况，总体来讲，我国企业确实缺乏技术创新与改革，这是毋庸置疑的。因此，为了企业的长足发展，必须依靠科技研发、技术创新与改革。

那么接下来我们看看各国科技投入占国家GDP比重的相关数据：（%）

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从上表中看出，技术创新活动是企业实现技术进步的重要手段，从表中看出所有国家中日本的科技投入占GDP比例最高，这与日本发达的高科技产业及长期重视教育的传统相符合。接下来分别是美国

2.68﹪、韩国2.64﹪、德国2.49﹪，比值低于1的均为亚洲和南美洲国家：马来西亚、泰国、阿根廷和巴西，为此可以发现科技投入与国家的发展呈正相关趋势。

我国科技投入经费增长较快，占GDP从19xx年的0.5﹪，到20xx年的1.44﹪，符合我国基本国情，但由于我国制造业人口较多，人均投入较其他国家有较大差距。20xx年国家财政科学技术支出

6184.9亿元，比上年增加584.8亿元，增长10.4%，财政科学技术支出占国家财政支出的比重为4.41%。

从中我们能够看出，一个国家或者企业的科技投入与它的产品效益呈现正相关性，加大科技投入，努力提高科技转化率，使更多的科技研发转化为产品，提高效益。

因此，为了一个企业的生存，为了一个企业的效益水平，加大科

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技投入，提高技术水平，促进科技转化，与之相关的技术创新与改革势在必行，一定要注重科技投入与革新，让企业有生命力，有活力，有能力，有效益。

三、 技术创新与改革实例分析

乔布斯说过：领袖和跟风者的区别就在于创新，创新无极限，只要敢想，没有什么不可能！

苹果公司在技术创新和改革方面令人欣赏，苹果公司不断推陈出新，推出新的苹果产品，近乎每年推出一款新手机，不断改变人们的体验快感，以乔布斯为代表的苹果人注重科技研发与投入，形成了一系列与技术创新相关的企业文化和机制。

苹果公司企业文化的核心就是鼓励创新，勇于冒险，因此更多的员工致力于技术创新，不断改革产品；另外，苹果公司进行自己的发明创造，不在乎别人的看法；在IT界，也许没有谁比苹果更有创新力；基于以上理念，苹果公司不断推出更时尚更具有魅力的新产品； 甚至说苹果已经超越了产品的概念，上升为一种标新立异的象征； 所以苹果总是能让消费者狂热地追求自己的产品。苹果创造了各种不可能，值得各个企业学习。

我们再看日本，二战后，日本的经济大大落后于欧美国家，在这种情况下， 日本采取“吸收战略”，对技术的依赖和创新缔造了日本的发展奇迹，尤其是早期的日本企业对技术的引进、吸收以及再创造使得其众多电子技术品牌排名名列世界前列。

为什么呢？我们看看日本在技术创新与改革方面的做法：走“借

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鉴—创造—起飞”的道路，不是为了引进而引进； 坚持“一号机进口，二号机国产，三号机出口”的原则； 循序渐进、由简入繁、分批引进，一步步消化成自己的东西。正因为如此做法，通过拿来、改革、技术创新一系列步骤促使日本在制造业方面不断突破。

接下来，我们看看我国中兴手机在技术创新与改革方面所做的努力。中兴以自主创新为主要发展道路，在实践中坚持以市场驱动研发，通过对全球化技术资源的获取和企业的技术自主创新，培育企业的核心竞争力，形成了具有鲜明特色的自主创新模式。

中兴的自主创新模式值得我们推广：以人才为技术创新的根本动力和主体；广泛建立战略合作伙伴关系，以提高科技创新能力；以市场驱动技术自主创新和产品研发；重视技术专利。

我国部分企业在科技创新与改革方面还是有所努力与收获的，也算是取得了一些成绩：例如，70万千瓦水电机组完成了5套，三峡工程自己创新的空冷机组，是世界上最大容量的空冷水电机组；哈尔滨、东方、上海三大发电设备制造集团生产8183.14万千瓦，占全国发电设备的70％；首座自主品牌CPR1000核电机组并网，东方电气是核岛设备联合体的领导方，常规岛设备则为主承包商，国产化率达到70％。

以上实例说明我国部分企业公司不断进行技术创新与改革，注重技术与人才培养，也因此取得了一定的成绩，理应继续深化改革，更加注重人才培养，活跃技术创新，促进产品改革，使企业不断向前发展。

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四、我国技术创新与改革发展未来

之前，温总理在视察企业时，指出：“要大力发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业”。

工业和信息化部部长苗圩指出：加快产业结构调整优化，改造提升传统产业、发展壮大战略性新兴产业和高端装备制造业；深入实施创新驱动发展战略，在重点行业加快突破一批关键核心技术、装备和产品，提升工业基础发展能力。要更加注重推进信息化和工业化深度融合，把智能制造作为主攻方向和重点内容，推进信息技术综合集成应用和融合创新，促进制造业数字化、智能化、网络化发展，全面加快工业转型升级，推动中国工业由大变强。

因此，我国制造业未来向着高新技术化、制造绿色化、需求个性化、发展集群化、制造服务一体化发展，科技创新与改革服务于企业发展，技术也要实现高精尖、绿色、个性的目标。这也是我国未来技术创新与改革发展的方向。

五、总结

美国著名企业家艾柯卡说过：“不创新，就死亡。”因此，企业为了生存必须注重技术创新与改革，形成有自己的东西，产生更大的经济效益，时刻走在行业的前列，形成技术创新与改革新常态，适应此新常态，不断促进产业发展。

领导改革者胜，适应改革者存，被迫改革者亡。企业时刻紧绷一根弦，不要等到面临灭亡时才想到技术创新与改革，要时刻保持警惕，注重技术创新与改革，产生更多的技术专利，同时提高技术专利的转

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化率。

就企业来说，具有较强的创新能力，就能在日趋激烈的市场竞争中有条不紊处于不败之地，改革创新正是企业发展的关键，深化改革和技术创新成为中国制造业发展的必然，积极探索大胆实验建立全新的创新机制，提高科学技术的应用领域，使更多的技术创新转化为产品生产。

改革是前进的道路， 技术创新是前进的动力源泉。 创新就是创富，在企业里，形成创新的企业文化，大力推进技术创新，让技术创新与改革成为新常态，使更多的技术创新转化为产品生产，使企业更持久、更有活力和生命力。

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《现代企业管理制度》学习心得： 随着知识经济和科学技术的迅猛发展以及社会主义市场经济体制的建立，在企业管理方面的人才需求量，给企业的发展带来前所未有的挑战。现代企业管理在社会经济发展中的地位日益重要。企业发展急需大批既拥有一定的专业技术知识基础、又懂得管理学基本原理和必要的管理技能、了解企业实情、具有决策能力、创新意识和开拓精神的复合型企业管理人才。而学校提供的这门课，给我们提供了系统学习现代企业管理知识的平台，优化管理知识结构，更新管理理论，开拓视野，自我超越，全面提升管理能力和管理素质。目的是让我们了解和掌握企业管理的一般原理、理论和方法，培养我们专业性的企业管理意识和企业管理思维，为我们从事具体企业管理工作奠定理论基础。

现代企业管理是一门应用性很强的学科，它直接指导企业管理的具体实践，促进企业管理水平的提高，在我国社会主义市场经济下，努力提高管理，增强企业的竞争能力和发展能力，已成为当务之急。因此学习现代企业管理具有十分重要的理论意义和现实意义。通过学习，我们应该掌握现代企业管理基本原理和基本知识，熟悉企业管理的主要职能和一般过程，掌握现代管理的科学方法和技能，为今后工作奠定一定的理论基础。

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第二篇：技术创新与地方治理改革对三个案例的分析

技术创新与地方治理改革：对三个案例的分析

利用技术提高治理水平，推动人类发展正在成为全球潮流。 联合国发展署把“利用新技术用于人类发展”作为20xx年人类发展报告的主题。在中国的地方治理改革中也出现了一大批富有效果的技术创新。新的技术方法和手段的使用在一定程度改进了制度的微观运行，并对整体制度结构的变革和绩效的提高产生了积极的影响。地方治理改革中的技术创新包含两个内容：直接利用物质技术达到治理改革目的的创新和利用物质技术调整制度程序的某些环节，间接提高治理绩效的创新。必须强调的是，这里讨论的技术创新是以治理为背景的，而不是一般经济学意义上的技术。从某种程度上说，这里所说的技术创新也许称为“技术性创新”更合适。

笔者在这里选取了三个地方治理改革中采用的技术创新案例，希望通过对它们的分析来进一步理解技术创新与治理改革的一般关系，其在中国地方层面上表现以及中国地方治理改革面临的基本问题。 三个案例分别是：村民选举中设立的秘密划票间；地方政府为减少受贿案件设立的“廉政帐户”；以及地方政府的“政府上网”工程。其中，设立秘密划票间已经被写入19xx年正式颁布的《村民委员会组织法》中，成为全国性法律规定。“政府上网”工程正在全国范围内展开，各级地方政府都在积极建设自己的网站，把它作为办理一些公务的平台。比较而言，“廉政帐户”并不是一个全国性的现象，只在一些地方被采纳了，其合法性和效果也引起了很大的争议。三个案例分别体现了不同类型的技术创新，对地方治理产生了不同的影响。 秘密划票间是在国外专家的建议下设立的，属于学习型创新；“廉政帐户”是利用银行系统的功能建立的，属于应用型创新；“政府上网”工程是伴随着网络在社会经济生活中的推广兴起的，属于适应型创新。

本文首先从理论层面上梳理技术与治理的关系，技术创新的理想类型和技术创新对治理效果的影响；然后具体研究三个案例，分析这些技术创新被采纳的原因，过程及已经产生的影响；最后总结中国地方治理创新的基本特点和潜在问题。

一、治理中的技术

从19xx年代以来，研究“治理”的文献不断涌现，但是对于治理的理解带有明显的结构—功能主义的色彩。学术界和实践领域的许多人都把治理看作可以有效地达致某种目的的网络结构，1这种网络带有很大的包容性，能够把所有的相关利益者(stakeholder)协调进来，达成有利于各方的共同目标。从这个意义上讲，治理不仅存在于各种性质的社会组织（公共组织、私人组织和正在兴起的非政府组织），而且存在于各种层次和不同管辖范围的组织中（从社区到地方政府，国家和国际组织，乃至全球性组织）。由于把治理理解为某种网络，所以许多定义实际上是描述性的，通过列举治理过程涉及到的因素，形成的关系来勾画这种解决共同问题的新结构和过程。2结构主义的理解和描述性的界定虽然有利于人们更生动地把握这个新概念所反映的新的社会政治现实，但也可能产生误导，使人们只重视治理的结构框架，忽视了治理的实际运行机制和依靠的技术手段；并且产生某种盲目的乐观，认为只要建立一套合理的结构，就能达成意想的结果，这有可能遮盖了治理变革的根本目的，即提高治理的绩效，改善相关利益者的福利。实际上，治理不仅力图描述一种更加网络化的政治形态，也指各种治理系统 Thomas G. Weiss, “Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges,” Third World Quarterly,Vol.21, No.5(2000), pp.795-814.

2 Thomas G. Weiss （2000）在其文章中列举的世界银行、联合国发展署、经合发组织、智力研究所（渥太华）、全球治理委员会、国际行政管理科学研究所、东京技术研究所等的定义都反映了这种倾向。 1

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在复杂的环境下协调政策和解决问题的能力。1进一步说，治理不过是一个中性的概念，其能够有利于共同目标的达成，推动人类的发展，依赖于治理的质量。2

而就公共事务来说，由于涉及到公共品的提供和集体行动的有效达成，所以提高治理水平更加重要。 3 按照传统观念，政府作为公共权力的代表垄断着公共事务的管理权，独立承担着公共品的提供，并且依靠其最终的暴力垄断地位，能够有效地达成集体行动。但是90年代以来，从地方到全球的各治理层面出现了诸多的变化，政府作为管理公共事务的单一主体逐渐无法承担新出现的各种问题和任务，必须依靠私人部门、公民社会以及国际组织等来分担日益增强的压力。以治理的最积极实践者欧洲为例，现在已经形成了以欧盟为整体框架的治理格局，地方治理也成为各国关注的重点。彼得·约翰依据现有的地方治理实践和其他学者的研究建议，归纳了四项内容：制度改革；建立新的网络；提出新的政策；解决协调和责任困境。4 现有的治理研究在范围和深度上都达成了相当的水平，但由于结构主义的思维方式和描述性的研究取向，在一定程度上忽视了达成治理绩效所依靠的微观手段和措施。易言之，技术在治理变革中的地位和作用没有得到充分的考虑。这里所说的技术是以治理为背景的，不仅包括通常意义上帮助人们利用资源，改善生存环境的物质手段，还包括在治理结构和过程中采取的借助某些物质工具的程序性设计以及某些程序问题的技术性处理，即技术性程序处理。它并不是直接改变程序，而是在维持现有程序的基础上改善程序的效果。因此，在治理改革过程中，既需要采取新的物质技术，也需要采纳新的技术性程序处理。

在治理背景下，可以把技术创新与制度创新明确地区分开来。对于治理来说，技术创新能否提高治理的绩效存在着成功和失败两种可能；而制度创新作为一种能带来规则发生根本性变化的创新，则必然提高治理的绩效。

关于技术在经济发展中的作用，现有的经济学文献已经对其有了充分的讨论。最有代表性的研究来自罗伯特·索罗。5他在19xx年提出的经济增长模型中证明：只有储蓄但没有技术进步的经济不可能实现永久增长，增长率存在上限，也许在某个较高的收入水平上经济出现停滞。在索罗模型中，实现持续经济增长的唯一途径是加入技术升级。这个著名的新古典经济增长理论提出一年以后，他又利用统计研究证明了，美国经济增长有大约80%源于技术创新，仅20%左右源于资本积累。联合国20xx年的人类发展报告则详细分析了技术对人类发展的影响。从19xx年到19xx年，技术进步为出生率下降作出了40-50%的贡献。6

而在社会学和管理学领域，也有足够的文献分析了技术与组织创新的关系。莱克(Liker)等人在一篇文章中归纳了四种关于技术和工业组织关系的的看法。7第一种看法包括功能主义和技术决定论，认为技术决定了组织形态。不论组织环境如何，只要选择了合适的技术就能够达到预期的结果。8 第二种看法认为虽然技术能够决定组织的结构和功能，但是其采用的过程更 J. Pierre, “Introduction: Understanding governance”. in J. Pierre(ed), Debating Governance ( Oxford: Oxford University Press,2000). 2 G. Shabbir Cheema, Linda Maguire, “Governance for human development: The role of external partners,”.Public Administration and Development, No.21(2001),pp.201-209.

3 包括联合国发展署、世界银行、国际货币基金组织、非洲发展银行集团以及亚洲发展银行在内的许多国际组织在它们的各种关于“治理”的报告中，都特别强调要有效地使用公共权威或控制来管理一个国家的资源和事务，以改善居民的福利。

4 Peter John, Local Governance in Western Europe, (London: Sage Publications,2001). 5 Robert M. Solow, “A contribution to the theory of economic growth,” Quarterly Journal of Economics, Vol.70(February 1956) pp.65-94.

1UNDP, Human Development Report 2001: Making New Technologies Work for Human

Development(New York: Oxford University Press , 2001). 7 Jeffrey K. Liker, Carol J. Haddad and Jennifer Karlin, “Perspectives on technology and work organization,” American Review of Sociology,No.25(1999), pp.575-596. 8 R.E. Walton, GI. Susman, “People policies for the new machines,”Harvard Business Review, No.2 (March-April 1987), pp.98-106.

S. Zuboff: In the Age of the Smart Machine: The future of work and power( New York: Basic Books,1988). 1 2

重要。一项合理技术的采用还要依靠合理的实行过程。1第三种看法认为技术的采用是由组织结构决定的；第四种认为技术能否影响组织是由社会经济环境决定的。从这些研究中我们可以发现，即便在主要是以利用技术实现目的的工业组织中，技术与组织之间的关系也不是单向影响的，而是双向互动的。从技术的角度来看，它对组织有两个基本影响：一是新技术的采用通常会要求传统的组织结构和程序进行必要的调整，有的时候甚至做大幅度改变以充分发挥新技术的作用；二是一项长期使用的技术也会通过塑造组织内部人员的工作方式，形成行为习惯，从而固化组织的某些运行方式。因此，放弃使用该项技术同时也意味着要改变组织习惯，有时候会造成组织内部的抵制和震荡。

政府作为使用公共权力的组织，虽然在性质和运行方式上与工业组织有着重要区别，但是同样面临着如何更有效地利用技术的问题，只是利用技术的目的更加多重。不是简单地提高效率，实现利润的最大化，而是更有效地使用公共权力，协调国家与社会经济诸领域的关系，在维持社会正常运行的基本秩序的同时，改善公众的福利，扩展公众的参与，并制约公共权力的滥用。从政府发展的历史过程来看，技术在提高政府管理能力和扩展管理范围方面发挥了重要作用。正如诺斯所说，国家的局限性是由技术存量的局限性决定的。2在现代国家的产生和发展过程中，有三种技术的作用最为突出：军事技术、工业技术和管理技术。技术的利用对于政府的地位和作用发挥来说是一把“双刃剑”。一方面，技术为国家影响的普及和深入提供了基础和手段（在这方面最突出的是运输和通信工具的发展）；另一方面技术也推动了社会、市场的发展，增强了其相对独立性，复杂化了它们与国家的多重互动关系，从而也挑战着国家的传统管理方式。3

近年来，随着信息技术的迅速发展，一些政治学者研究了其对政府和国家的影响。约翰·斯特里特(John Street)分析了信息技术在过去50年中对英国国家管理能力、方式以及与社会的关系的影响，使国家变得更具有可塑性（the altered state）。4如果没有计算机技术的支持，英国现有的社会保障系统是无法建立的。鲍林斯（Stanford F. Borins）通过对加拿大和美国的地方政府创新的研究归纳了五种类型的创新，而信息技术的利用就是其中之一。它可以被用于多种目的，例如改进服务质量、提高惩罚效果、向公民团体授权。而技术的受益者既包括普通公众，也包括特定的目标团体（如儿童、无家可归者等）。5

二、技术创新的类型和决定因素

对于创新的系统研究似乎是从约瑟夫·熊彼特开始的。他在19xx年出版的《商业循环》一书中通过区分“创新”（Innovation)与“创造”(Invention)，明确了“创新”在经济领域中的含义。他认为“创造”是观念或者概念，而“创新”是能够使“生产手段进行新的组合”的观念。因此，创新包括：引入新的产品，达到新的质量，使用新的生产手段，打开新市场，建立新的供应渠道以及建立新的生产组织等。6采用新的技术或者改进现有的技术显然属于熊彼特所说的创新。研究技术史的学者墨克尔(Joel Mokyr)按照熊彼特的思路进一步强调创造与创新 B.P. Bloomfiled, R. Coombs , “Information technology, control and power: the centralization and decentralization debate revisited,” Journal of Management Studies,Vol.29 (1992),pp.459-84.

2 道格拉斯·诺斯 . 经济史中的结构与变迁 . 陈郁等译 . 上海：三联书店，1994。

3 关于技术对于统治方式的影响，布罗代尔在《15至18世纪的物质文明、经济和资本主义》（顾良等译，三联书店，19xx年版）、吉登斯在《民族-国家与暴力》（胡宗泽等译，三联书店，19xx年版）以及其他学者的著作中都有较为详细的论述。而历史学家杰弗里·巴勒克拉夫在《当代史导论》（张广勇等译，上海社会科学院出版社，19xx年版）中有专门的一章分析了技术在现代政治发展中的影响。

4 John Street,“The technological ‘revolution’ in government”, in Lynton Robins, Bill Jones. Eds,Half a Century of British Politics( Manchester: Manchester University Press,1998). 5 Stanford F. Borins, “Public sector innovation: the implications of new forms of organization and work”, in Guy Peters, Donald J. Savoie(eds. ),Governance in a Changing Environment(Montreal: MaGill-Queen’s University Press, 1995). 6 Joseph A. Schumpeter: Business Cycles ( NY: McGraw-Hill, 1939). 1

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是互补关系。没有创造，创新最终会速度减慢，甚至停滞；没有创新，创造者就失去了关注的目标，并且缺乏追求新理念的经济动力。1

在美国，政治学者对于创新的研究是从19xx年代末开始的，以墨尔(Lawrence B. Mohr)、格雷(Virginia Gray)、沃克(Jack L. Walker)为代表的一批政治学者着重研究了在美国州和地方政府层次上政治创新的产生过程、条件以及扩散的模式。219xx年， 波斯比(Polsby)出版了《美国的政治创新》一书，通过案例分析了创新在联邦层次上实现的条件和过程。319xx年，在福特基金会的支持下，哈佛大学肯尼迪学院成立了美国政府创新项目，开始对美国的州和地方政府的创新进行评估和奖励。此后，加拿大、巴西、智利、菲律宾等国都开始了类似的项目。尽管对于政府创新的能力和意愿存在着各种怀疑的看法，但是通过改革来改善政府的运行绩效已经成为普遍的共识。4

政治学者在研究政治领域中的创新时也基本上继承了熊彼特的逻辑。墨尔把创新界定为“成功地引入一种新的可利用的手段或者可实现的目的”。如果说创造意味着产生新的东西的话，那创新就是利用新的东西。阿舒勒等人提出，创新就是“崭新的行为”，是有两个要素组成的：新观念及其实践表现。5波斯比提出创新有三个要素组成：大规模和可见性；摆脱了以前的习惯以及持续的影响。这些定义虽然着眼点不同，但是在两点上是共同的：一是创新必须要体现出“新”。对于一个组织来说，创新就是采用非传统的东西，不管它是否是该组织创造的。对于政府来说，技术创新既可以是利用自己开发的技术，也可以是借用外部的技术。二是创新必须是一种实践，要产生影响。

对于技术创新来说，实践性更加重要。没有用途的技术是无法被利用的。因此，政府管理中的技术创新可以根据用途分为两类：一类是直接用来解决社会经济生活中的具体问题的新技术，另一类是在不改变现有制度结构的基本程序的前提下，对现有制度结构中的环节进行技术性调整，包括增加物质手段或改变实现工具等。这里采用的不一定是新技术，但起到了提高制度绩效，有效地解决社会经济问题的作用。尽管我们可以从理论上对这两类技术创新进行区分，但是在政府的实际管理中，由于政府行为的连续性和公共性，所以在很多情况下无法把二者清楚地区分开来，尤其是第一类技术的长期使用，可能造成具体对象的改变，从而引发制度本身的变化。

现有文献基本上是从被创新采纳的时间和过程角度来划分创新类型的。例如，墨尔划分了两种创新：采纳型的，即一项创新能马上被政府采用；渐进积累型的，即经过一段时间的积累，一项创新才被彻底采用。6 波斯比根据对美国联邦政府政策创新的八个案例的分析，借用医学术语区分了两种类型的创新：急性(acute type)和慢性(incubate type)。另一位美国学者沃克 Joel Mokyr:The Lever of Riches: Technological creativity and economic progress( NY: Oxford University Press, 1990). 2 Lawrence B. Mohr, “Determinants of innovation in organization,” The American Political Science Review, vol.63,No.1 ( Mar. 1969), pp.111-126.

Virginia Gray, “Innovation in the states: A diffusion study,” The American Political Science Review, Vol.67 ,No.4 (Dec. 1973), pp.1174-1185.

Jack L. Walker, “The diffusion of innovation among the American states,” The American Political Science Review, Vol.63.No.3 (Sep.1969), pp.880-899.

Jack L. Walker, “Comment: Problems in research on the diffusion of policy innovations,” The American Political Science Review, Vol.67 ,No.4 (Dec. 1973), pp.1186-1191. 3 Nelson W. Polsby, Political innovation in America: The politics of policy initiation (New Haven: Yale University Press, 1984). 4 Alan A. Altshuler. “Public innovation and political incentives,” Papers of American Government Program at John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Fall 1997. 5 Alan A. Altshuler, Marc D. Zegans, “Innovation and public management: Notes from the state house and city hall”, In Alan A. Altshuler, Robert D. Behn (eds.), Innovation in American Government: Challenges, opportunities, and dilemmas (Washington, D.C.: Brookings Institution Press,1997),pp.68-82. 6 Lawrence B. Mohr, “Determinants of innovation in organization,” The American Political Science Review, Vol.63 ,No.1, (March. 1969), pp.111-126. 1

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在对美国州政府在1870－19xx年间 88项创新的研究中虽然没有明确对这些创新进行分类，但实际上按照采纳的现有顺序把他们划分为两类：一类是创造型创新，即自己独立实行的创新；另一类是借鉴型创新，即通过对其他州学习而采纳的新措施。

创新是一种能动行为，因此不能忽视能动者在一项创新采纳过程中的行为方式。上述对政府创新的类型划分虽然都不同程度上考虑了政府的能动者地位，但似乎有两个不足：一是没有把其能动性突出出来；二是没有更细致地划分不同类型的政府行为。就政府采用的技术创新而言，笔者根据政府对待创新的行为方式以及技术作用一种应用手段和工具的特点提出一个三分法的创新类型：（1）适应型，指的是随着社会经济的发展，一些技术被其他社会组织采用，政府部门也必须采用，以适应周围的环境；（2）应用型，指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题，而外部又有成熟的技术条件，从而得以利用；（3）学习型，指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验，并利用到自己运行中。

政治运行需要创新，但是政治的常态又是以保守为基调的。这就决定了并不是任何一项创新都可以被政府采纳。创新能否被采纳并具有可持续性是由多种因素决定的。墨尔提出了一个简单的公式：创新=动机+资源。在通常情况下，创新与创新动机、克服创新障碍所需要的资源 成正相关关系。1 波斯比在分析美国的政策创新时提出，创新来自三种力量的互动。它们分别是：社会集团的利益追求；专家和决策者的知识信念以及有关领导者具有的知识特长，即以前解决问题的方法。当然，从根本上来说，文化和政治制度决定了政策创新的实现。2曾经担任哈佛大学“州与地方政府中心”主任的阿兰·阿舒勒（Alan A. Altshuler）在分析美国政府创新的时候指出，成功的创新有三个共同特点：解决了公众迫切关心的问题；适用于很大的范围；价值中立可以被各政治派别使用。3 墨克尔在分析经济发展中的技术创新时，归纳了三个创新条件：首先，要有一群具有独创性而且机智的创新者，他们不仅愿意而且能够为了实现创新挑战环境；其次，经济和社会制度必须为潜在的创新者提供合理的激励结构；第三，创新需要多样性和宽容的环境。4

相对于其他组织进行的技术创新以及政府的其他形式创新（如政策创新、组织创新），政府进行的技术创新在具有与之相通的共性的同时，也有自己的独特性。其成功进行不仅要考虑技术本身的特点，还要考虑政府本身的特点。就技术而言，它是非常具体的物质手段，同时其使用又需要一定的物质、资金投入和相应的知识训练。虽然技术是价值中立的，但是某些技术由于需要大量的人力、物力和财力的投入，占用政府预算的相当比例，所以在采纳的过程也会引起政治争论，甚至在强大的反对中被放弃。就政府而言，其作为公共权力的代理者，任何行为都会对全体社会公众产生影响，因此在行动之前要慎重考虑。但是政府并不是一维的整体，具有不同层次，每个层次上又由不同的部门组成，部门内部还有不同特点的人员。这些层次、部门和人员都有自己的利益诉求。这样一来，政府实质上是一个多维的利益综合体。其任何一个行动在考虑社会本身接受程度的同时，也要考虑内部的协调关系。如果从成本角度来分析。政府的创新必须要考虑四个方面的成本：创新者自己承担的私人成本（地位的稳定性和升迁的机会）；创新者所在部门和相关部门的成本（部门的预算开支和部门存在的合理性）；所属政府层次的政府成本（公众和上级政府的支持程度）；以及社会承担的成本（不同阶层从中获益的程度以及不同阶层之间关系的变化）。 Lawrence B. Mohr, “Determinants of innovation in organization”, The American Political Science Review, Vol.63,No.1, (March. 1969), pp.111-126. 2 Nelson W. Polsby: Political innovation in America: The politics of policy initiation (New Haven: Yale University Press,1984). 3 Alan A. Altshuler, “Public innovation and political incentives”. Papers of American Government Program at John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Fall 1997. 4 Joel Mokyr: The Lever of Riches: Technological creativity and economic progress (NY: Oxford University Press,1990). 1

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基于对技术和政府本身特点的分析，笔者认为下列因素直接影响着政府管理中的技术创新的命运：（1）主要负责官员的创新意愿和能力。一般来说，他们的创新意愿越强烈，处理创新过程中的问题的能力越强，创新成功的可能性也越大；（2）问题的紧迫性。许多创新都是在危机中出现的。由于面临问题的紧迫性和既有解决手段的失灵，政府通常都要借助新的手段和措施；（3）政府支持技术使用的财政能力。许多现代技术尤其需要大量的财力投入。而发达国家在管理技术的利用上往往要领先于发展中国家；（4）更高层次政府以及其他部门的支持程度。如果能够得到更高层次政府的支持尤其是财政支持，其他政府部门的协助，那么技术被利用的可能性就更高；（5）技术被掌握和利用的难易程度。当然，技术越容易被掌握，其效果就越能快地体现出来，从而为创新是否持续提供根据；（6）创新的社会效果和社会的支持。取得合理的社会效果应该是任何一项政府创新的根本目的。而社会的支持不仅可以为创新提供合法性，而且可以吸收外部的知识，来弥补政府自身的不足。然而效果具有短期、中期和长期的区别。有的创新具有长期效果，但也可能因为短期效果不明显而被放弃。对一项具体的创新来说，这些因素作用的发挥可能会有不同的组合形式，有的甚至是决定性的。

衡量一项创新成功与否有多种标准，这依赖于创新的具体内容和目标。近些年来，随着越来越大多的机构关注政府的运行绩效，有大量的标准被制定出来评价政府的行为结果。1虽然有的一度很流行，但很快就失去了吸引力，因为政府的行为有不同的目标，很难用统一的标准衡量。 尽管如此，我们依然能够找到一个标准来把各种创新联系在一起，那就是创新的可持续性和制度化程度。对一项创新来说，这实际上是最关键的。如果无法持续并被制度化，那么创新只能停留在观念层面或者成为流产的措施。反之，如果能够持续并被制度化，那说明该创新基本上实现了创新者的目标并被社会所接受。

三、技术创新的实施：中国地方治理改革的三个案例

从某种意义上说，中国地方治理改革是和改革开放同步的。从19xx年代末期开始，中央逐渐授予地方政府更大的自主性，地方政府的自我利益被制度化了，地方为了取得本地的经济增长，提高财政收入，从各个方面力图调整与社会的关系，推动着市场的发展。当然，这种改革与治理的理想类型有着很大的距离。19xx年代以后，随着市场的完善，社会的分化以及中国的国际化步伐加快，大量新问题出现了，改革地方治理结构，提高治理效果的要求更加迫切。与此同时，一些新的观念和新的手段也通过各种方式出现了，为改革地方治理提供了依据。一些技术创新就是在这个过程中被地方政府采纳的。

1.电子政务：适应型技术创新

19xx年代中期以来，随着电子网络的日益普及，建立电子政务或者电子政府成为各国政府改革的重点。在各国倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，电子政务被列为第一位。“电子政务”指的是政府利用电子网络来提供公共服务，处理公共事务的一系列活动。2实际上，这些活动可以分为三个类别：一是政府机构及其工作人员从网络上获得信息，包括机构内部的工作流信息和从机构外获得的业务信息；二是把政府机构的信息放到网络上，供社会了解和使用，即公开政务；三是在网络上与社会公众互动处理公共事务。

电子网络是19xx年代后期在美国产生的，最初应用于科学领域的信息交换，19xx年以后被应用于军事领域。直到19xx年“互联网”（Internet）才真正出现。19xx年代初，随着图解界面技术的广泛利用和商业利益的参与推动，网络迅速发展起来，成为一种新兴的信息集中和 Alan A. Altshuler, “Bureaucratic innovation, democratic accountability, and political incentive”, In Alan

A. Altshuler, Robert D. Behn (eds.), Innovation in American Government: Challenges, opportunities, and dilemmas (Washington, D.C.: Brookings Institution Press,1997),pp.38-67.

2有人把电子政务的内容具体归纳为以下几种：（1）电子商务；（2）电子采购和招标；（3）电子福利支付；（4）电子邮递；（5）电子资料库；（6）电子化公文；（7）电子税务；（8）电子身份认证。 1

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传播手段。1在美国，上网人数从19xx年的2500万增加20xx年中期的5500万。网站数量从19xx年的不足两万个增加到20xx年的1000多万个。而且网页的数量以每天200万的速度增加。2

中国的互联网发展是从19xx年开始起步的。19xx年在获得美国国家基金会的同意后连入Internet。虽然起步晚于西方发达国家，但是发展迅速。据中国互联网络信息中心的统计显示，19xx年10月，中国共有上网计算机29.9万台，上网用户62万人，“CN”下域名4066个。到20xx年7月，中国上网用户人数达到了3370万（指平均每周使用网络1小时及以上的人），上网计算机有1254万台，而在“CN”下注册的域名数量有127319个，网站数量277100。3

与国外的发展情况类似，中国的网络也是从科技教育领域起步，然后允许商业组织加入， 在技术成熟的条件下，应用到政府管理活动中的。19xx年，中国公用计算机互联网（CHINANET）实现了与中国其它三个互联网络即中国科技网（CSTNET）、中国教育和科研计算机网（CERNET）、中国金桥信息网（CHINAGBN）的互连互通。在完成了“三金”工程（金税工程、金关工程、金卡工程）的基础上，为了推动各级政府的网络建设，国务院把19xx年确定为“政府上网年”。到20xx年1月，以gov.cn注册的域名达到5864个。420xx年的一个调查显示，在各级政府部门申请的域名中，部委级网站占10%， 省级占26%，市级占30%，县和县

5以下的占34%。 国家经贸委和信息产业部的调查显示，到20xx年底，全国有70%以上的地市

6级政府在网上设立了办事窗口。而省级政府都有了自己的网站，在最低行政层级的乡镇中有

的也有了网站。如广东省南海市桂城区办事处的网址是www.guichengz. ， 北京市大兴县金星乡政府的网址是。

对于地方政府来说，电子政务的建立是通过三种方式进行的：第一种是在职能部门内部从上而下纵向推动的。上级部门尤其是中央部门为了加强系统内部的信息收集和管理，要求省以及省以下的各级部门来建立网络，并成为该部门全国网络的组成部分。采用这个方式的部门基本上都属于“上级主管”部门，即上级部门在业务和人员上对下级有很强的控制权力，比如税收、公安、工商管理等行政系统。最早的电子政务系统——“金税工程”就是在全国税收系统内部建立起来的。通常来说，国家为了保证控制能力，特别重要这些负责资源汲取、秩序维护的部门的技术设备建设，因此，即使在地方层次上，这些部门也比其他部门在电子网络建设上起步更早。这种方式的特点是网络的专业化程度高，但是由于设计之初没有考虑与整个政府系统联网，所以造成了在技术标准等诸多方面无法兼容，影响了电子政务的整合。第二种方式是由一级政府在本地区范围内横向推动的。如“数字北京”、“数字福建”等计划都是由当地政府推动的。与第一种方式相比，这种以地方政府为中心的网络建设涉及到更多的部门，因此也更容易形成一个地区性的兼容互动的政府网络。但是，这种方式受到了部门和政府层级财力和管理能力不平衡的限制。在现有的财政状况下，相当数量的政府部门、地方政府无法承担网络设备的购置费用，有的即使建立起来也无法维护。因此，即使在同一个行政区域中，各部门之间的网络也无法有效地整合起来。第三种方式是某一级地方政府自发建立起本地政府网络。一些具有超前意识的地方领导人或者为了推进政府运行的效率，或者为了扩大本地的知名度，在上级政府以及同级其他政府还没有开展政府上网的时候，率先行动。比如广为宣传的广东南海

7市就是在市委书记邓耀华的推动下大力建设政府信息网络系统的。现在网络已经把市、镇区 Castells M.: Internet Galaxy: Reflections on the Internet, Business and Society (New York: Oxford University Press, 2001).

2 Paul DiMaggio, Eszter Hargittai1, W. Russell Neuman, and John P. Robinson,“Social implications of the internet,” Annual Review of Sociology,Vol.27(2001), pp.307-336. 3 .cn/develst/2002-1/ 45 蒋荣蓉 .“电子政府离我们有多远”年7月2日。

6 “统计显示全国有七成地市级政府上网”. 北京晚报，20xx年3月7日。

7张旭东 .“数字接管城市——广东南海的信息化路径”. .cn , 20xx年4月29日。 1

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和行政村的行政事务联系起来，公文、请示和会议通知可以通过网络发布。一些政府事务可以

1通过网络办理，比如网上采购，网上土地招标等。这种自发建设的方式的最大优点是，主动

性使地方政府更愿意通过网络来公布政府信息，办理政府事务，因此在扩大政府活动的公开

2性、透明度方面能够取得相当的进展。而明显的不足是，广泛的的宣传可能使真实的效果被

3扩大，无法满足公众的期望。

从总体上说，地方政府的电子政务建设还处于起步阶段，因此其对地方治理效果的潜在影响还没有显示出来。但是从目前的运行情况来看，的确产生了一些积极的效果。这具体体现

4为：（1）加强了公众了解政府运行的能力。网络在公众和政府之间建立了互动的关系。网络

的相互联系性在提高政府的整体形象的同时，也为公众便捷地获得多个相关政府部门的信息提供了可能：（2）提高了政府的透明度。在网络上公布各种政府文件实际上也是对政府的宣传；（3）在一定程度上提高了政府工作的效率。通过网络可以办理一些事务，节省了公众和政府的信息交换时间，也减少了一些程序。应该说，无论对于过去必须到政府部门办理各种事物的公众，还是习惯于在办公室里办公的官员来说，网络都有助于改变原来的行为方式以及思维方式。

虽然电子政务具有巨大的潜力，但目前还存在许多明显的不足。这体现为：(1)绝大部分的地方政府在电子政务建设中还远远没有发挥出电子网络的巨大功能，只是停留在信息发布、资料查询等单向活动方面，没有充分利用网络与公众形成双向互动；（2）由于相当数量的地方政府网络是上级政府动员或者追求“政绩”的产物，所以在建立之后缺乏持续的管理。网站

5的域名不规范，内容滞后，更新速度缓慢，有的根本无法打开；（3）网络管理技术，尤其是

安全设备不完善。大部门政府网站目前没有设置放火墙，很容易被“黑客”侵入。更严重的是，这些网络的内部安全系统很不完善，一旦有熟悉网络或者掌握网络密码的内部人士为了报复或销毁某些记录而实行破坏，就会造成政府网络的混乱，甚至瘫痪；（4）网络建设存在着严重的地区不平衡。这是中国经济现有经济发展结构的另一种表现形式。与西部地区、东北地区相比，东部发达地区（包括华北、华东、华南地区）的政府网络建设不仅起步早，技术先进，网站管理较为完善，而且网站数量更多。

作为一种技术，网络肯定有利于提高政府的管理能力，尤其能为公众与政府间的互动提供新的途径，甚至更有创造性的潜在空间。但是电子政务作为一种新的治理方式无法摆脱现有制度的影响和制约，并且在微观层面上受到地方独特性的影响。现有制度在管理上存在着诸多弊端，尤其在向公众授权、透明性、公开性以及与公众互动方面深受官僚主义的侵害，因此即使有网络这种新技术的出现，一些政府机构或者官员也不愿意通过网络为公众提供更多更优质的信息和服务。而政府网络的落后减少了公众的访问次数，从而使公众失去了对这种新技术的兴趣，也失去了在网络上向政府提出自己诉求的主动性。由于不依靠访问量来获得投资，维持运行，因此政府网络陷入了与政府一样的垄断者心态，被人称为“电子衙门”化。6这样在政府网络建设中就形成了一种恶性循环：政府不愿意——公众没兴趣——网络被搁置。而在微观层面上，地方政府的网络建设则明显受制于地方领导人的意愿、财政状况、网络取得的社会效 有兴趣的朋友可以访问南海市政府网站 20xx年6月， 南海市的的利用网络减少腐败的经验还在中央纪律检查委员会进行了展示，受到了好评。 “广东南海‘网络反腐’高手进中纪委传经， 反响热烈”. 羊城晚报，20xx年6月24日。 3 以南海为例，就有人对政府大力宣传网络建设提出了质疑：“现场会频频召开，参观团络绎不绝，南海正在做一场高科技秀。” 张旭东 .“数字接管城市——广东南海的信息化路径”. , 20xx年4月29日。

4 比如在新疆乌鲁木齐市就出现过市长和副市长与市民在网络上讨论市政建设的事例。“市长市民‘网议’市政”. . ,20xx年1月5日。

5 即使像北京这样具有独特优势的城市，政府网站的及格率（通过对网站建设综合评价、网站浏览功能和服务功能等14项指标的评估）在20xx年也才有20%，到20xx年提高到76%。“北京政府网站及格率76%”. 北京青年报，20xx年12月8日。

6 《人民日报海外版》20xx年10月16日第9版。 21

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果。这也是我们即使在经济发达地区也能看到网络技术先进、管理落后的政府网站，在经济不发达地区也能发现运行有效，深深影响公众日常生活的政府网站。

2.廉政帐户：应用型技术创新

19xx年代以来，腐败成为中国政治生活中一个严重的问题。腐败案件的数量和造成了影响不断攀生。据统计，从19xx年到19xx年3月，有2万余名县处级以上的领导干部、1600名地厅级以上领导干部被立案查处，19xx年一年则有5357名县处级、410名地厅级、12名省级（不含军队）干部被查处。从19xx年到19xx年18年间腐败案件以每年22%的速度增长。1为了防止和减少腐败案件的发生，从中央到各级地方政府制定了各种措施来防范腐败案件的出现，其中也包括一些技术手段。比如河北省邱县检察院设计的“反腐败”#9@k，52张拍分别画上了52种法律规定的职务犯罪。据说已经出售了3万多套。2湖北省拍了电视专题片，让6位被判刑的官员承认错误，来警示他人。3此外，还有所谓的反腐败台历等新的手段。当然，其中最有影响并被各地广泛采纳的一种措施可能就是“廉政帐户”。这是本文分析的第二个技术创新案例。

“廉政帐户” 是由浙江省宁波市纪律检查委员会（简称宁波市纪委）在20xx年年初发明的。它是指纪律检查委员会在银行开设的，用于官员存入接收到的、有行贿目的的货币以及各种有价证券存的专用帐户。20xx年1月20日，宁波市纪委下发了《关于设立党员干部廉洁自律专用帐户的通知》，提出在工商银行设立帐号为“581”的专用帐户，各级党政机关、社会团体和企事业单位的党员干部可以把受到的无法退回的各种礼金，在规定时间存入该帐户。接收者在填写“现金存款单”的时候可以不署本人的姓名和工作单位。该帐户的“缴款回执”可以作为主动拒收贿赂的证明。上缴的资金由市党风廉政建设办公室管理，然后上缴市财政。之所以用“581”作为帐户名称是取其“我不要”的谐音。

就宁波市来说，设立该帐户与该市此前发生的“许运鸿”案和其他几起重大受贿案件有着直接而且密切的联系。许运鸿在1999被查处之前任中央委员会候补委员、浙江省委常委、宁波市委书记等职。由于其案件涉及到宁波市多个领导，不仅造成了宁波市委政府机构领导人员的重组，政府运行的放慢，而且宁波市19xx年代在全国树立起来的良好形象也被遮上了阴影。“廉政帐户”的创立在某种程度上体现了宁波市恢复自我形象的努力。

宁波市有关部门在设立该帐户上考虑的更加实际。他们认为，“廉政帐户”的建设为那些碍于情面或者其他原因无法拒绝接收贿赂的党员干部提供了自我纠正的条件。 用宁波市纪委常委、市监察局副局长徐一闻的话说：“前几年，宁波连续发生了几起干部受贿案件，在社会上造成了很大的负面影响。在查案过程中，我们发现有些干部在接受钱物的时候，是想退掉的，但苦于没有渠道。确实现实当中有这么一些干部，他们在接受别人的钱物时，也拒绝过，但碍于平时双方太熟悉放不下面子，拿了钱后想上交给单位或者纪委，但又怕招来各方面的压力，在重重矛盾中滑向犯罪深渊。这类干部中的一部分，是完全有可能得到挽救的。从这样的客观实际出发，市纪委在坚持提倡当场、当面拒绝的前提下，建立一个压力小、环节少、又能解决问题的‘581’廉政专户，为领导干部拒礼拒贿提供一条便捷的途径。”4

“廉政帐户”设立后的3天内就收到了1万元存款。由于当时正是送礼高峰的春节期间，“581”在一个月内吸纳了37笔款项，共计15万元。到20xx年，该帐户共收到242.8万多元款额。随着全国反腐败行动的深入，“廉政帐户”的创意也开始被浙江省其他地方以及全国其他省市所接受。浙江省的11个市、绝大部分的县(市、区)都陆续开设了这种廉政帐户。20xx年1月至4月15日，缴入各地廉政帐户的礼金、礼卡等折合人民币347.7万余元。非常有意思的是，其他地方设立的“廉政帐户”并没有都采用“581”这个名称。比如，江苏省的廉政帐户 转引自何增科.“中国转型期的腐败与反腐败问题研究：一种制度分析”. 马克思主义与现实，2001。

2齐文信 .“#9@k反腐败‘前腐后继’”. /96/ChinaAffairs/7702.html。 3 电视片名为《痛悔———湖北省现身说纪说法警示教育》。

4“‘581’：引人关注的廉政新举”，见Http://www.. 1

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是“ 510”（意思是“我要廉”）、湖北武汉的是“ 5981”（意思是“我就不要”）、福建厦门的是“ 870”（意思是“我清廉”）、辽宁鞍山是“安连”（意思是“俺廉”，即我廉

洁）、新疆的是“ 539”（意思是“我上缴”）。1各地之所以有不同的名称，有两个原因。一是各地要突出本地的特点；二是为了记忆方便，各地使用的是各自的方言或发音。

各地“廉政帐户”设立后，在吸纳存款方面都取得了很大的进展。比如厦门、武汉等城市每日收到款项都超过一万元。更值得注意的是，在政府严打腐败其间，存款增加的更快。以南昌的“廉政帐户”为例，在20xx年“胡长清案件”发生后，存款大幅度上升。20xx年2月份一个多月就入款６万余元，廉政办还经常有人接到询问专用帐户帐号的电话。2这种情况在辽宁省沈阳市发生“慕马”（市长慕綏新，副市长马向东）案件后也同样出现过。3当然，也有一些例外。有的地方的“廉政帐户”在设立之后，一直无人问津。比如浙江省长新县设立的“581”帐户在设立后就没有接收过一笔款项。4

“廉政帐户”出现后很快成为社会各界广泛的现象。其作用、合法性、合理性等成为争论的热点。争论中出现了三种意见。第一种是正面肯定，主要来自地方纪检检查部门，尤其是作为首创者的宁波市纪检检查部门。他们认为从宁波市的情况来看，“廉政帐户”取得了良好的效果。理由有三个：（1）帐户上款项的不断增加实际上就是为国家挽回了经济损失；（2）有效地解决了收受礼金礼品这种消极腐败现象。浙江省纪委廉政建设室主任万晓捷认为，浙江省纪委最近两年开展的党风廉政建设问卷调查结果表明，收受礼金礼品行为在最严重的消极腐败现象中均居第二位。“581”的设立，正是为这些干部主动上交礼金提供了一条比较便捷又可以接受的途径，它有利于这部分干部卸掉思想包袱，也有利逐步形成一种主动拒礼的良好氛围，而且也为党员干部提供了一种较为宽松的廉洁自律渠道；（3）廉政帐户的推广表明这种防止腐败的方式方式已经被制度化了，并且非常具有操作性。

第二种是建设性批评意见，主要侧重于考虑“廉政帐户”规定中存在的漏洞及其存在的合法性问题。有三个问题非常突出：（1）从款项的上交时间上来很难确定接收贿赂的时间，所以会产生上交时间的滞后现象。有的犯罪嫌疑人并不是在接收钱物后很短的时间内上交“廉政帐户“，而是在即将或担心东窗事发的时候上交，实际的时间跨度足以构成犯罪。5（2）由于很难确定受贿者接受款项的额度，助长了一些人的侥幸心理，他们会利用“廉政帐户”的有关规定作为逃避法律制裁的借口。比如某人接受了10笔款项，但只上交了2笔，而检查机关正好掌握的是这2笔，那么就很容易让该嫌疑人逃脱制裁；（3）一些重大犯罪线索可能被迫放弃。按照“廉政帐户”的规定，凡在案发前退出的贿赂都属于主动上交，不予追究。但是有的金额已经超过了法律规定的额度，构成了犯罪，并且很有可能是查获更大犯罪的线索。这样就使执法执纪机构陷入是否行动的尴尬。宁波市政府法制巨副局长陈德良就认为，“581”从某种程度上使纪委处于一种尴尬境地。因为在宁波市20xx年一年的廉政帐户入帐款项中，有24笔超过了1万元，刑法规定受贿金额1万元以上者均要以受贿罪论处，这本来是受贿线索，但又不能去查。6

第三种意见完全持批评态度，认为“廉政帐户”不仅不能减少腐败，而且会助长腐败。这种意见有三个理由：（1）“廉政帐户”助长了某些领导干部的侥幸心理。他们认为，接受贿有兴趣的读者可以访问下列链结： .cn/GB/channel286/692/2308/。 从这里可以看到辽宁省的主要城市设立廉政帐户的情况。http://www./topic.asp?TopicID=13。 是宁波市政府网上关于全国各地廉政帐户的情况。

2 《检察日报》20xx年3月28日。

3在两个月内，辽宁省廉政账户存款及各级领导干部上交礼品和有价证券折算骤然增加400余万元，其中仅沈阳一市的领导干部主动上交的难以拒收和退回的各种现金及其他不合法收入就达200多万元。程刚 .“慕马大案敲山震虎 辽宁廉政账户两月骤增400余万” . 中国青年报，20xx年10月13日。

4 《报刊文摘》，20xx年4月24日。

5 朱荣成 . “警惕！‘廉政帐户’成了腐败的‘挡箭牌’”. 人民日报，20xx年9月26日。 6 “浙江省纪委：廉政帐户决非反腐主渠道”. 文汇报，20xx年6月19日。 1

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赂后只将部分非法存入帐户，不仅可以维持与贿赂人的良好关系，起码不驳他们的面子，而且在“出事”后也有了“挡箭牌”，甚至能蒙混过关：（2）降低了对党员干部的律己标准。部分领导干部认为可以把违规收入存入廉政帐户，不用当“黑脸”，这实际上降低了对自身廉洁自律要求的标准；（3）容易败坏社会风气。部分为谋取不当利益的人在向领导干部送礼后，即使礼金存入廉政帐户，但因没有被当面拒绝，而认为投资“到位”，不仅不会制止可能违法行为，反倒还会从某种程度上助长了这种风气。

尽管争议纷纷，但是“廉政帐户”并没有被取消，相反还吸收了一些批评意见进行了改进。对于纪检检查工作者来说，在当前贿赂行为泛滥的情况下，这还是一种可以利用并且能够取得效果（在他们看来，起码能帮助国家挽回一定的经济损失）的手段。宁波市在20xx年1月发出了《关于进一步规范“581”廉政专用帐户管理的通知》，提出四项改进措施：（1）扩大了受理范围，可直接接受各种外币、各种购物消费卡、银行储蓄卡、信用证和有价证券的缴交；（2）增加了受理的银行网点。由于在实践中发现缴款人往往喜欢到比较偏僻、不显眼的网点办理，于是受理范围扩大到个宁波市的201个工商行网点；（3）规定了上交的时限。在接收后一个月内上交的，视同上交组织；一个月后的根据性质而定；（4）提倡上交人使用真实姓名并及时上报组织。而浙江省纪委、省监察厅在2001开设“581”廉洁自律专用帐户时也强调了两个提倡，即提倡党员干部将礼金和有价证券上交所在单位，通过“581”专用帐户上交的，提倡签属本人真实姓名。并且特别强调，“廉政帐户”只是反腐败的一个尝试，决不是反腐败的主渠道，也不应该是拒礼拒贿的主渠道。1

显然，对于目前带有明显制度化特征的腐败问题，简单地利用一种技术是无法解决根本性问题的。而且在实际操作过程中，“廉政帐户”的合法性还需要进一步确认。在目前的法律框架下，纪律检查委员会是否有权设立这样一个帐户值得商榷。而且最高法院和最高检察院对于受贿者在案发前上交给“廉政帐户”的款项是否被认定为贿金还没有出台司法解释。而在司法实践中，贿金的去路是否影响定罪量刑，最高检察院和法院也没有达成一致的意见。“廉政帐户”的出现，在一定程度上增加了打击贿赂犯罪的艰巨性和复杂性。由于这种问题的存在，20xx年5月，福建省纪委发出通知，要求全省各地、各单位全部撤消才设立一年多的廉政账户，并在月底前将该账户内的款项全额移交同级财政。2

3.秘密划票间：学习型的技术创新

选举是现代政治运行的重要程序。选举各环节的设计虽然是技术意义的，但是能对实质结果产生重要的、甚至根本性影响。村民选举中采用的“秘密划票间”虽然看起来是一个细微的技术设计，但提高了选举的公正性，为“农民撑起了表达自己真实意愿的保护屏障”。3而“秘密划票间”的设立则是对国外选举经验学习的结果。

中国人对于现代选举，尤其是选举的各个技术性环节并不熟悉。这在某种程度上反映了中国的民主政治建设还没有实现从理念层次向实践和生活层次的有效转变。早在20世纪初，孙中山先生在护国运动失败后，反思自己提倡的“民权”运动就痛感中国人缺乏民主生活习惯的弊端。他认为中国政治现代化运动中所缺少的不是建国的方略或大纲，而是孔子所说的“亦有可观”的小道。他认为要搞“民权”，第一步就要知道如何开会，如何表决，决议后如何执行。他在《民权初步》的序言中写到：“中国人受集会之厉禁，数百年于兹，合群之天性殆失，是以集会之原则，集会之条理，集会之习惯，集会之经验，皆阕然无有，以一盘散沙之民 同上。

廉政账户制度在福建省推广以来，全省各地部分干部群众对此提出异议，主要认为廉政账户容易被少数公职人员当作“挡箭牌”，助长他们蒙混过关的侥幸心理；同时，也降低了党员干部的自律标准。针对这些意见，福建省纪委对廉政账户一年来的执行情况进行调研后认为，廉政账户对促进领导干部廉洁自律工作起到了一定的作用。但是，从目前情况看，这种做法法纪依据不足，且确实存在一定的负面影响。“ 福建省纪委：全省全部撤消已经设立的廉政帐户”. 人民日报· 华东新闻，20xx年05月28日第一版。

3 詹成付 .“秘密划票间：真实意愿的可靠屏障”. 乡镇论坛，1998，8。 21

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众，忽而登彼于民国主人之位，宜乎其手足无措，不知所从。所谓集会则乌合而已。是中国之国民，今日实未能行民权之第一步也。”1

在改革之前的集体化时期，中国的农村中就存在着选举这种形式。当时的生产大队和小队的干部基本上都是通过选举产生的。当然，这个时期的选举过程是相当的简单的。最典型的方法是“黄豆”投票法，即用用黄豆代表选票，几个碗来代表不同的候选人，投票者依次把手中的黄豆放在不同的碗里，以表示对该候选人的支持。然后根据每个碗中黄豆的多少决定谁当选。应该说，在当时的条件下，这种简单的方法是能够运行起来的。有两个主要理由：一是在集体化时代，农村内部基本上是一个整体。财产的集体所有，分配的集体控制，没有利益分化。由于制度和交通通讯发展程度的限制，村民生活在一个“熟人社会”中，相互非常了解，能够对很多问题达成共识，在投票中几乎不存在无法选择的情况；二是当时的物质生活水平必然要求采用简单经济的方法。黄豆这种农村日常生产生活中的东西很容易得到，几乎没有成本。公开投票更容易达成一致意见，减少投票的环节，因为在众人注视之下，个人更愿意服从多数的选择。

19xx年代末“家庭联产承包责任制”的实行对农村治理结构产生的一个重要影响就是农村中生产生活主体从集体转化成农户个体，收入差异的产生造成了内部利益的分化，而利用集体化时期形成的治理结构把不断增多的利益整合起来，达成有效的集体行动变得日益困难。因此在19xx年代初期，以广西宜山、罗城为代表的一些农村开始尝试建立村民委员会，来替代已经瓦解的生产队 体制。这种强调村民自我管理的制度很快在全国范围内发展起来。村民可以通过选举自己信任的人员组成村民委员会来管理村内部的各种事务。当然，最初的当选者中多数是曾经在集体化时代担任村干部的人。虽然采用选举，但是各地的方法存在着很大的差别，而且在整个19xx年代也没有一个专门的法律来规范选举。“黄豆”投票法在许多地方依然实行。

19xx年，全国人大通过了由民政部负责起草的《村民委员会组织法》（试行）。但是在整部21条的法律中，只有一条涉及到选举问题（第九条），但也是一带而过，只提出“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。由此可见，即使当时的中央官员也对于如何选举、选举必备的要件等细节性要素缺乏了解。正是在这个时期，主管农村选举的民政部开始与国外有关机构有了更广泛的联系。19xx年7月，民政部成立了基层政权研究会，很快获得了福特基金会的资助。亚洲基金会， 国际共和党研究所，卡特中心，联合国开发署和欧盟都现有对村民自治提供了支持。民政部的一些官员以及地方官员开始陆续到国外，尤其是西方访问或者学习2，亲身体验了西方发达的选举过程，包括“秘密投票箱”在内的一些选举技术也引起了他们的注意。3同时，西方学者和选举观察团也参加进来。他们带来了西方的许多经验，丰富了中国官员对选举的认识。

在19xx年中央下发了“19号”文件后，各地开始积极推动农村选举。在选举的过程中，一些问题开始出现并且直接妨碍了选举的自由、公正地进行。其中的一个突出问题是选民在投票的过程中缺乏必要的保护措施，很容易被外在的意志所左右。这些外在力量主要有以下几种：（1）上级政府党委。长期以来乡镇党委政府决定着村干部的任命。即使在实行选举后，一些地方的党委政府或者出于保留自己的权力，或者出于维持对村的控制等不同原因不愿意把权力交给村民。它们会通过工作组监督选举或者私下做村民思想工作等方法影响村民的独立投票；（2）家族、宗族势力。19xx年代以来，虽然国家对社会控制的放松，家族和宗族势力开始重现。在有的村庄，这些势力为了控制村庄的管理权，会在选举时通过各种方式强迫本族的 孙中山 .“建国方略”. 见：孙中山全集 ，6：413。

Kevin J. O’Brien, Lianjiang Li, “Accommodating ‘democracy’ in a one-party state: Introducing village elections in China,” The China Quarterly, No.162 ( June 2000), pp.465-489.

3 笔者曾同长期负责村民选举的民政部官员王振耀谈起农村选举的情况。他认为中国的民主建设缺乏必要的技术设计，尤其是一些细节问题往往被忽视。但有的时候正是这种细节决定了结果。他承认，“秘密投票间”就来自西方的经验。 21

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成员投家族或宗族代表的票；（3）具有经济实力或者其他社会影响力的村内“能人”。这些人希望通过掌握村庄的管理权来增加自己的自由力量。他们通常使用的方法是“贿选”和“暴力威胁”。除了这些力量外，农村中家庭成员、邻里关系等因素也在某些情况可以成为左右投票的因素。这些力量的出现反映了村庄内部利益的多样化。

与之相对应的是个体村民自我表现利益意识的加强。他们希望能够通过选举来表达自己的诉求，实现自己的利益。经济生活的提高、各种现代媒体的进入、“普法教育”的开展使许多村民有了现代意识、法律意识。他们更愿意自由独立地行使自己的选择权，。“秘密划票间”的引入正适应了村民的这种要求，并在很大程度上保护了他们的政治权利。

关于“秘密划票间”是在何时何地被采用的并没有确切的说法。但肯定是从国外借鉴来的。据民政部负责村民选举的官员张明亮介绍，“秘密划票间”是卡特中心建议设立的。1 在1995-19xx年的村民委员会换届选举中，甘肃、四川、湖南、江苏、江西、安徽、宁夏、河南等省的许多县在选举大会的中心会场和分会场、投票站都设立了秘密划票室或搭建了秘密划票间。当然，由于没有统一的法律规定，各地的做法不同，有的地方甚至不设秘密划票间。 为了进一步规范村民选举，在19xx年全国人大常委会第三次会议修订《村民委员会组织法》的时候，国务院在提交的报告中，特别提出要设立秘密划票处。因此新的《村民委员会组织法》第14条明确规定：“选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处”。此外，新的法律还对村民选举进行了详细的规定，涉及选举的条款有6条之多（从第11条到16条），对选举前的准备，如何选举，如何罢免都进行了明确规定，从而形成了一个较为严密的选举“过程圈”。“秘密划票间”的制度化为正在发展中的农村民主建设提供了必要的技术保障。一些民政部的官员甚至认为，它是检验一个村的选举是否自由公正的重要标准。2 密尔认为，关于投票方法的最重要问题就是秘密或公开的问题。而在选举人还处于社会少数支配多数的强权时期，秘密的无记名投票是最具有说服力的。而在现代民主政治中，投票就是一种公民教育方式，是政治社会化的必要因素。而“秘密划票间”的出现不仅可以在技术上保护村民的选举权，而且也有助于使尊重他人的选举权成为习惯。

三、结论：地方治理改革与技术创新的制度化

这里分析的三项创新虽然都是技术性的，但也有一定的区别。电子政务和廉政帐户并没有成为程序性改革的一部分，而秘密划票间则已经是村民选举程序中重要一环。它的设立，为选民的自由投票提供了必要的物质保障。而从技术被采用的角度看，电子政务属于适应型创新，廉政帐户属于应用型创新，秘密划票间属于学习型创新。由于类型的不同，决定三者成功的基本因素组合也不同。

从这里分析的案例来看，作为适应型创新的电子政务成功需要的因素是：政府对外部技术环境和社会经济要求的回应能力，这集中体现为主要官员的创新意愿和能力；把私人部门技术转化为公共部门技术的能力，集中体现为政府的财政能力；以及掌握技术的难易程度。作为应用型创新的廉政帐户需要的因素是：问题的紧迫性；技术本身难易程度和合理性；技术应用的合法性，集中体现为上级政府的支持；作为学习型创新的秘密划票间则需要：成熟的外部经验；问题的紧迫性以及创新产生的良好社会效果。当然，对三类创新来说，另外两个共同因素也是关键的，即政府对技术使用的资源支持能力和上级权威的认同。这里分析的电子政务和秘密划票间虽然是地方治理改革的一部分，但其实行在很大程度上来自上级权威的推动。而各地财政能力的不同也对电子政务的技术水平产生了重要影响。即便是由地方倡议的廉政帐户，在实行之后，宁波市也在积极寻求浙江省和中央有关机构的支持。

对于任何一项创新来说，其效果能否充分实现有赖于能否被维持下来并推广开来。这里分析的三个案例都在这方面取得了一定的结果。电子政务正在陆续被各级地方政府采用；廉政帐1 “村民自治与村级直选·张明亮与网友交流录”.人民日报强国论坛，20xx年4月20日。

2 同王振耀的讨论，20xx年。

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户从宁波推广到江西、江苏、黑龙江等地；秘密划票间被写入了《村民委员会组织法》，成为全国性的制度。对于一项创新来说，能够在产生后被维持下来并制度化是相当关键的。这样创新的效果才有可能被充分发挥出来，并对制度结构产生影响。

就中国的地方治理改革而言，“全能主义”的政治结构依然存在着深刻的影响和制约，地方倡议的创新通常都必须得到上级或中央权威的认可（默认或者公开），只有这样才能为地方创新者提供心理上的安全感和继续创新的动力。然而，我们的研究也发现来自当地社会的要求和压力正在成为一种越来越强大的力量，迫使地方政府改革自己，甚至在某些情况下为了解决面对的问题而寻求变通的方法，来回避上级设置的某些过时的制度障碍。当然这增加了地方创新的成本。而且各地为了解决问题也在主动进行相互交流，借鉴学习，廉政帐户的案例就生动说明了这点。从这个意义上说，中国地方还需要得到更多的自主空间、行动自由以及更广的信息渠道。而这涉及到整个治理结构的改革，需要中央与地方、地方之间以及政府与社会之间形成更有效的支持性互动。

应该认识到，在地方治理改革中，技术始终是一个手段，建立良好的制度才是地方治理改革的根本目的。只有实现治理改革的制度化， 才能最有效地发挥技术的作用。否则我们依然会看到政府网站的“衙门化”、廉政帐户成为腐败分子推卸罪行的“借口”，或者选举中有意不设秘密划票间等现象的出现。而治理本身又是以参与和加强社会、个人的能力为最终目标的。如果脱离这些目标，治理就很容易陷入传统统治调整的恶性循环。

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作者：杨雪冬

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