从广东省深圳市成功构建“大应急”格局
谈我国应急管理体制改革
清华大学、暨南大学兼职教授 纪家琪
暨南大学硕士研究生 李宜倍
完善、高效的应急管理体系是任何一个国家、一个地方做好应急管理工作，提升应急管理水平的关键。其中，应急管理体制显得举足轻重。20xx年“非典”催生了我国构建应急管理体系。20xx年，时任国务委员、国务院秘书长华建敏创新性地提出了具有中国特色的应急管理体系——“一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制、法制），为全国推动应急管理工作指明了方向，带来了春天。国务院、各省（区、市）、各地级以上市纷纷在政府办公厅（室）内设立了政府应急管理办公室，尽管名称、级别、职能不统一，但却是“零的突破”，应急管理工作有了自己的阵地，有了自己的队伍，在全国上下营造了加强应急管理工作的良好氛围，有力推动了应急管理事业的发展。
经过近几年来的应急管理工作实践，从20xx年南方雨雪冰冻灾害、
“5·12”汶川大地震到20xx年“7·23”浙江温州动车事件等一系列重特大突发事件的处置中，不同层面、不同层次暴露了我国现行应急管理体制存在的严重缺陷。全国“应急人”虽然享受着“时间支离破碎，睡眠半睡半醒，身体堪受疲惫”的特殊待遇，但因种种原因，依然无法达到“不辱使命，不负众望”的目标。
应急管理是社会管理的重要组成部分，加强应急管理，体制改革先行已显而易见。体制的核心是组织体系（组织架构），全国应急管理专家、学者、应急工作者均进行了热烈的研讨，广东省深圳市在国家有关部门的大力支持和指导下，在广东省委、省政府的正确领导和高度重视下，借鉴美国等先进发达国家成功经验和做法，率先在全国进行“大应急”的体制改革，一年多来，已初见成效。
一、美国应急管理体制的沿变
19xx年，美国联邦政府成立了“国家应急管理委员会”（National
Emergency Council），主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。19xx年，美国经济开始复苏，“国家应急管理委员会”更名为“应急管理办公室”（Office of Emergency Management），与新成立的民防办公室（Office of Civil Defense）联合办公，二战后，应急管理办公室被解散，19xx年又作为民防办公室的一部分重新建立。随着二战的结束，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了有效的应急管理模式，但它们之间没有形成协调性的规划。随着冷战加
深，美国更倾向于关注民防问题，新出现的整合式应急管理理念逐渐淡化；xx年代、xx年代爆发的几场严重的飓风和巨大地震中，所有层级的政府都没能有效应对这些灾害，且除核防御和自然灾害外，政府还需要应对技术灾害（如恐怖袭击）。为了扩大政府应对灾害的种类，19xx年，成立了“国防民事整备署”（Defense Civil Prepared—ness Agency）用以取代“民防局”。19xx年，美国对分散的应急管理部门和项目进行重组，成立联邦事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），FEMA的成立，标志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。然而FEMA也有一些局限：组织结构决定了它需要向20个不同的议会委员进行汇报，面临多头管理的问题；里根总统的上台和民防系统的复苏，导致FEMA会更加倾向于民防或国防事务。19xx年通过的《斯塔福德减灾和紧急救助法》（T.Robert Statford Relief and Emergency Assistcence Act）赋予了FEMA在更多领域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等，并对灾害准备、恢复、减灾等问题有了新的诠释。尽管FEMA有了更多权限，但在处理后继的一些巨灾仍存在诸多困难，以至FEMA在应对巨灾时反应缓慢。FEMA无法积极防范恐怖袭击。19xx年，国防部和司法部共同成立了“国内准备办公室”。20xx年，布什总统当选，成立了“国家准备办公室”。与“国内准备办公室”共同工作。然而这些措施受到了“9·11”事件强烈冲击，事后不久，完善应急管理与响应原则并开发国家响应计划成为紧急工作。20xx年，为加强组织协调，提高针对各类灾害的快速响应能力，布什在白宫签署成立国土安全部的法案，正式启动了美国xx年来最大规模的政府改组计划，在FEMA基础上成立了国土安全部（United States Department of Homenland Security，DHS），形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。国土安全部是美国政府统一领导应急管理工作的核心部门，由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成，工作人员20.8万人。国土安全部设有10个地方代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制订救援计划，协同地方组织实施应急救助。20xx年，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜”飓风袭击，造成1000多名美国公民丧生，暴露了联邦、州和地方政府在应急管理准备和响应中的一些突出问题。20xx年，布什签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》，赋予FEMA以新的职能，增加国土安全部对于各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力。FEMA在紧急状态下，可以提升为内阁级部门，行政负责人直接对总统负责。
从美国应急管理体制改革特别是机构设置的演变可以看出，每次重特大突发事件发生后，美国集中力量进行总结、评估，并针对存在的问题制订相应的改进措施。其中，首要任务就是加强应急管理机构的设置，强化其权威性和协调性。
由此可见，应急管理机构设置必须与时俱进，以“务实、高效、管用”为原则，不断调整、充实、完善，增强权威性和协调性，才能适应日益复杂的应急管理形势。
二、深圳“大应急”格局的构建
20xx年，深圳市成立了市应急指挥中心，主要负责全市重特大突发事件的组织指挥和综合协调。单独设置了市安全生产监管局、民防办（地震局）、三防办、森林防火办等部门，专门负责开展安全生产、防震减灾、防汛抗旱、森林防火等工作，积极预防和妥善处置突发事件。
20xx年x月，按照国家、省有关大部制改革的要求，深圳市政府突出“市场、效率、服务”3大导向，探索建立职能有机统一的大部门体制，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进行了政府机构改革。为了完善安全生产监督管理体制，强化安全生产职责，提高政府处置突发事件能力，深圳市政府充分借鉴美国等先进发达国家成功做法，决定整合原深圳市应急指挥中心、深圳市安全生产监管局、深圳市民防办（地震局），组建了深圳市应急管理办公室（以下简称深圳市应急办），由深圳市政府副秘书长兼任应急办主任，构建了“大应急”管理格局。
机构改革后的深圳市应急办主要承担全市应急管理综合协调职能，组织指挥处置较大以上突发事件。办内现有行政编制61名，雇员15名，内设9个处室，分别是市政府总值班室、秘书处、预案综合处、应急指挥处、安全监察处、监测预警处（地震处）、资源保障处、人防工程处、宣传培训处。下设民防工程管理站和101工程管理所两个事业单位。主要职能：一是制订突发事件应对、防震减灾和安全生产方面的地方性法规、政策和规划。组织开展应急预案体系建设，拟订突发事件总体应急预案及相关专项预案。二是拟订全市应急专用物资保障方案和应急装备配置方案，统筹掌握全市各类应急资源分布。三是组织规划并参与建设应急避难场所。四是协调有关部门和单位组建综合应急救援队伍、专业队伍和志愿者队伍，开展应急演练。五是负责较大级别以上突发事件应急处置与救援的综合协调和指挥；组织协调突发事件的事后评估、善后处理以及突发事件信息的综合报送和信息发布等工作。六是组织检查、监控重大危险源、危险区域和重大事故隐患。组织指导地震监测预测工作。七是负责安全生产综合协调，协调或参与较大以上伤亡事故调查处理工作。八是定期分析和预测安全生产形势，协调解决重大问题。九是组织开展公众应急常识宣传和法制教育，提高公众安全意识和应对突发事件能力。
深圳市机构改革后应急管理工作呈现4大特点：一是职能更加全面。机构改革后，深圳市应急办同时承担应急管理、安全生产、防震减灾等职能，原来3
家单位的资源得到有效整合，实现了优势互补、取长补短，职责更加全面。可以从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各个环节对各类突发事件进行全过程的综合管理，改变了原来应急管理各项工作分而治之的状态，基本弥补了过去应急管理环节中“缺位”的现象。二是力量得到加强。3家单位合并后，虽然总体人员编制有所减少，但现有的76名人员同时从事应急管理、安全生产、防震减灾等工作，工作中的重叠和交叉减少了，原来分散的人员力量得到有效集中和加强。三是协调更加顺畅。深圳市应急办主要协助市长办理应急管理方面的专门事项，工作中协调力度更大。此外，机构改革中全市精减政府工作部门15个，应急管理涉及的部门和事项相对集中，日常协调事项，特别是应急救援工作中的协调事项大大减少，工作更加顺畅。四是效果比较明显。经过20xx年、20xx年两次机构改革，市应急管理取得较为明显的成效。
据深圳市统计，近两年全市各类突发事件数量与往年相比明显减少，安全生产事故中人员伤亡和财产损失等指标大幅下降。各类突发事件处置更加快速、有效，有力地确保了人民群众生命财产安全和社会稳定。
三、几点建议
综合美国应急管理体制演变及借鉴美国等先进发达国家成功做法构建的深圳市“大应急”格局可以看出，强化应急管理机构的协调性和权威性是应急管理体制改革的着眼点、关键点和落脚点。为了深化应急管理工作，更好发挥应急管理机构“统筹、协调、补不足”的作用，提出如下几点建议：
一是应急管理机构必须依托在各级政府办公厅（室）。我国的行政管理体制表明，各级政府办公厅（室）的协调能力最强，应急管理机构设置的初衷就是增强科学防范和有效应对突发事件的协调性和权威性。显而易见，各级应急管理机构必须依托在各级政府办公厅（室）这一“百年老店”，如单独成为各级政府的一个部门，与初衷相违背，不适应目前的应急管理工作需要。
二是应急管理机构要密切与各级政府办公厅（室）的关系。我国目前的行政管理体制表明，只有各级党委常委、政府分管政府办公厅（室）的领导同志分管应急管理工作，才能更好地协调各方，调用办公厅（室）的所有资源。与此同时，应急管理机构的主要负责同志应该是政府秘书长兼任或由政府副秘书长兼任，才能加强协调，及时调用资源，确保应急处置及时、高效。
三是应急管理机构必须与政府有关部门级别相当。我国目前的行政体制表明，行政级别是决定协调能力、协调效率的决定性因素。应急管理机构要协调各方，除依托各级政府办公厅（室）外，必须与政府部门的级别相当。