行政允诺行为

　　摘 要 实践中，行政机关常允诺在未来某一时间内完成某些特定的行政行为。

　　目前在我国行政法学界，对行政允诺法律问题的研究还比较少，特别是行政允诺是否有法律效力及效力大小。

　　行政允诺具有一定的法律效力，行政相对人可以寻求法律途径对不履行允诺的行政行为进行法律救济。

　　关键词 行政允诺 行政行为 法律效力

　　一、行政允诺的概念

　　行政允诺，又称行政承诺，是指行政机关在行政管理过程中，在其职权范围内作出答应行政相对人或者公众在一定期限内作为或者不作为某一特定行政行为的意思表示。

　　有些学者将其界定为行政机关的允诺制，体现行政机关的服务功能和态度。

　　行政允诺是一种新型的的行政管理行为，它具有以下特征：(1)行政允诺的主体是行政机关，即行政机关或法律、法规授权享有行政职权的组织。

　　(2)行政允诺基于行政管理目的，并且在法律、法规和行政机关的职权范围内。

　　如果行政允诺不在行政机关的职权范围内，就不具有做出该行政允诺的资格。

　　(3)行政允诺是单方的行政行为。

　　它是基于行政相对人请求行政机关或行政机关基于行政管理职能而做出进行某一项行政管理的单方意思表示，不必征得行政相对人同意。

　　(4)行政允诺的形式有决定、命令、通知、通告等书面或口头方式。

　　(5)行政允诺具有确定力、拘束力、公定力和公信力，行政相对人依照信赖保护原则信赖该允诺而行事。

　　(6)行政机关作出的行政行为必须与允诺相一致，不能反悔，否则将承担相应的责任。

　　二、行政允诺的性质考察

　　对行政允诺性质的争议主要在于能否确定其行政行为属性。

　　关于这一点，在对行政行为有比较深入研究的德国也有不同的认识。

　　一种观点以设立义务的特性为出发点，认为允诺具有处理性，属于行政行为;另一种观点认为，允诺没有包含处理行为，而只是答应实施处理行为，因而不是行政行为。

　　笔者认为，行政允诺具有以下法律性质：

　　行政允诺是一种独立的行政管理行为。

　　行政允诺发生在行政领域，其作出是为了更好的履行宪法赋予的经济和社会管理职能，属行政执法的具体体现，从法律效果要素来讲，允诺行为对相对人的权利义务造成了实质影响，能够直接产生法律效果而并非没有处理性，因而性质上属行政行为当无疑问。

　　但属于何种类型的行政行为，对此学界所持断点迥异。

　　最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》将行政合同、行政奖励、行政允诺、行政给付等并列作为行政行为的种类，笔者认为这明确表示了两层意思：其一，明确肯定了行政允诺属行政行为，从而排除认定其作为民事行为的的可能性;其二，明确其是独立于行政合同、行政奖励、行政给付等类型的行政行为。

　　行政允诺对的管理表现在为社会公益而设定允诺方面，也表现在确认相对人是否完成指定行为方面。

　　行政允诺是一种公法上的义务而非私法之债。

　　行政昨天通过意思表示为自身设定一定的负担义务，既可能是公法上的义务，也可能是私法之债。

　　但很显然，行政允诺中的行政主体并不符合私法上的经济人假设前提，允诺的作出并非以实现自身利益最大化为目的，而旨在为社会公共利益履行行政职责。

　　当行政主体不履行或不适当履行负担义务时，法院若以民事案件受理，则相当于承认相对人请求权基础为私法之债。

　　而私法上的债，一类为基于法律行为而发生的意定之债，另一类为基于法律规定而发生的法定之债。

　　显然，行政主体的允诺义务不是法律直接规定，因而不属于法定之债。

　　但是，行政主体的允诺义务无需当事人的意思配合，况且行政主体没有包含订立合同的意思表示。

　　行政允诺具有双重性。

　　行政允诺的双重性是由行政允诺的自身特性决定的。

　　一个行政允诺行为实质上包含两个行为，即作出允诺行为本身以及是否履行允诺义务的行为。

　　前者主要指行政主体发布带有允诺内容的规范性文件或通告行为，而后者在行政允诺纠纷案件中通常表现为行政主体的不履行或不适当履行允诺义务的行为。

　　因此，法院在审理案件时，应对同一允诺行为中的两个行政行为作出适当区分，并就其合理性、合法性问题作出判断。

　　三、行政允诺的法律效力

　　行政允诺有其独特的特点，那么行政允诺是否具有法律效力呢?有人认为，行政允诺的这种单方意思表示决定了行政允诺仅对允诺者产生拘束力，因而缺失法律关系的相对方，故仅仅是一种自我约束，不能演变为行政法上的强制力。

　　笔者认为，行政允诺是行使行政管理职权的表现，具有国家权力性质，一旦作出允诺，即与行政相对人形成行政法律关系。

　　行政允诺的对象是行政相对人或公众，行政机关作出的允诺行为将直接影响行政相对人的权利、义务或者公众的相关活动。

　　行政允诺的内容必须在法律、法规规定和行政管理的范围之内。

　　行政机关应当言行一致，不能为实现其允诺的内容将承担行政法律责任。

　　行政允诺是代表国家作出的公权力行为，国家对行政机关没有实现其允诺的行为承担责任。

　　因此，给付性允诺、时效性允诺、奖励悬赏性、服务性允诺等行政允诺行为都具有相应的法律效力。

　　行政允诺的目的是为了实现治理社会、促进经济发展、促进行政机关依法行政、提高管理效率、规范社会秩序等社会公共利益，具有宏观性和行政调解的性质。

　　这样不仅对行政相对人合法权利的保护具有重要的意义，更重要的是公众对政府的信赖，如果失去了公众的信赖，那么政府的威信将大打折扣。

　　没有法律效力的行政允诺无论对行政机关还是行政相对人来说，都是毫无意义的，行政允诺包含的价值就在于承诺、信赖和公平。

　　四、结语

　　行政允诺在实践中的发展趋势已凸显出走在立法和理论之前的状况，为防止各种随意性允诺行为的可能发生，未来立法应尽快将其纳入规范，意义不仅规范行政主体依法行政，建立政府诚信和树立政府权威，而且有助于此类纠纷的妥善解决，避免国家利益受损。

　　参考文献：

　　[1]樊玉成.信赖保护原则[M].浙江大学出版社，2005.

　　[2]马怀德.行政法学[M].中国政法大学出版社，2007.

　　[3]郑传坤.行政法学[M].法律出版社，2007.

　　毕业论文是需要我们认真对待的一件事，小编为大家整理了法学毕业论文范文，欢迎阅读与参考!

　　内容摘要： 目前，抽象行政行为在政府进行行政管理中的作用日益突出，而我国在对抽象行政行为的认识上却长期存在分歧，未能建立起有效的审查制度。为更好的实现行政法治目标，应建立和完善对抽象行政行为的监督制约机制，建立司法审查制度、违宪审查制度，扩大行政复议的受案范围，以利于其在行政管理中更好的发挥作用。

　　关键关键词：抽象行政行为审查制度完善途径

　　正文：

　　抽象行政行为不是法律概念，只是学术上对行政行为的分类。抽象行政行为是指行政主体针对特定的事项而不特定的相对人实施的行政行为，包括行政主体制定行政法规和行政规章的行为，也包括行政主体制定行政措施，发布行政命令、通知、通告、决议、决定的行为。抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的，它与具体行政行为的主要区别是适用的相对人是否具有特定性。抽象行政行为所针对的相对人是不特定的，而具体行政行为所针对的相对人是特定的[1]。行政权的行使无非是通过抽象和具体行政行为来得以实现，抽象行政行为在政府进行行政管理中的作用日益突出，各级政府的指挥、监督、协调、管理等职能的发挥更多依赖于行政规范性文件的制定和发布。具体行政行为和抽象行政行为尽管在表现形式、制作程序和效力范围等方面存在很大差别，但两者内容都将对行政相对人的权利产生影响。根据“有权利就有救济”的行政法原则，无论具体行政行为还是抽象行政行为，法律都理当为之设置监督审查制度，但我国目前抽象行政行为的审查制度并不完善，行政诉讼仍将抽象行政行为的司法审查排除在外，通过行政复议程序的审查也远远不能将抽象行政行为有效地控制在合法、合理的范围内[2]。在此，笔者试就建立和完善抽象行政行为审查制度阐明一管之见。

　　一、抽象行政行为审查制度的现状和弊端。

　　我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式实行的。一般有以下几种情况：一是司法监督和复议监督，这两种监督一般是通过对具体行政行为的审查来实现的;二是行政机关内部的审查监督通常是上级对下级进行监督;三是权利机关通过备案审查等方式监督抽象行政行为。如全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法法律相抵触的行政法规、命令和决定;国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要严格按照国务院制定的《法规规章备案规定》所规定的制度进行备案。规章以下的规范性文件也要通过向上级行政机关备案的方式进行监督。但这些监督看似途径广泛，但监督力度较低，实则缺乏根本的合理性和现实可操作性，难以对抽象行政行为形成有效的制约。

　　(一)、行政机关内部基于层级监督而对抽象行政行为的审查。行政机关内部上级对下级的抽象行政行为监督不外乎两种模式，一是行政复议监督;二是规范性文件备案审查制度。行政复议法第七条规定：“公民、法人、或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”行政复议法的此规定，只将规章以下的规范性文件纳入审查范围，并规定对规范性文件的审查只能在提起具体行政行为复议申请时一并提出，有一定的局限性。另外，由于行政复议机构一般情况下从属于规范性文件的制定机构，下级对上级进行监督无论是监督力度，还是公正性都无法得到保证[3]。行政复议法规定规章以下的规范性文件可以附带审查，这是我国首次在行政法中确立了规范性文件复议审查制度，一定意义上讲这是我国行政法制的一大发展[4]。但是复议法对抽象行政行为的审查还是有一定的局限性的。首先，在审查范围上只能对规章以下的规范性文件进行审查。其次，对规范性文件不能直接提起复议申请，提出对规范性文件的复议申请必须是作为具体行政行为的依据而附带提起的[5]。行政复议实际上是一种不告不理的被动监督程序，该程序的启动必须是行政相对人的复议申请。在现实行政管理中，由于人们法律意识的欠缺以及对行政权力的畏惧，行政相对人很难积极地通过行政复议维护自己的权益。从近年来复议案件受理的情况来看，行政相对人申请行政复议的具体行政行为只是违法行政行为的少部分。因此，通过复议程序而得以纠正的违法或不当行政行为数量有限;《行政复议法》的上述规定，进一步缩小了违法抽象行政行为受到审查的可能性。第三、针对具体行政行为，复议机关既可以审查其合法性，也可以审查其适当性。抽象行政行为同样也存在不适当的问题，但《行政复议法》仅规定对规范性文件的合法性审查，没有确立抽象行政行为的全面审查原则;另外，复议审查与司法审查是有一定的联系的，行政诉讼排除了对抽象行政行为的审查，复议审查作为行政系统内部的审查制度，也显得较为孤立[6]。

　　行政机关的内部监督的另一种途径是规范性文件的备案审查制度。由于行政机关上下级之间是领导和被领导、监督与被监督的关系，上级行政机关享有对下级行政机关的监督权。在对抽象行政行为的监督方面，国务院有权改变或撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定;县级以上地方各级人民政府有权改变或撤销下级人民政府及所属各部门的不适当的决定、命令。这种监督效果事实上并不理想，上级政府对下级政府的监督，往往在力度上显得较为薄弱，从实际情况看，很少有上级政府真正撤销或改变下级政府所制定的规范性文件。规范性文件通过备案进行监督，由于备案是在规范性文件制定后的事后审查，且无有效的程序规定，缺乏可操作性。因此，该监督模式往往流于形式，无法达到预想的监督效果。

　　(二)、对抽象行政行为司法审查的排除。《行政诉讼法》第12条2款规定：对于因行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。由此可以看出行政诉讼法将部份抽象行政行为排除在受案范围之外，法院只能对依据该抽象行政行为作出的具体行政行为进行审查。如某县为加快旧城改造进程，对一居民小区进行拆迁，并发布了拆迁公告，公告的主要内容是限定该小区居民在规定的时间内搬迁，如违反公告规定的内容，将实行行政强拆。居民王某没有按时搬迁，房屋被拆迁管理部门强拆。王某认为拆迁管理部门依据拆迁公告对其房屋进行强拆是不合法的，遂将拆迁管理部门告上了法院。本案的焦点问题是公告的内容是否是合法的，如果该公告本身缺乏法律、法规的依据，或因制定程序不合法而丧失相应的法律效力，那么依据该公告进行的行政强拆肯定是违法的。原告起诉时针对实行的抽象行政行为提出了审查要求，但按照现行的行政诉讼法规定，法院却不能审查抽象行政行为的合法性，只能对依据该公告作出的具体行政行为进行合法性审查。其结果是只有一人因起诉而得到救济，而受到该公告影响的其他居民则得不到救济。从行政诉讼法的制定和实施过程来看，我国司法权对行政权的干预是十分谨慎的，行政诉讼仅将部分具体行政行为纳入受案范围，而对抽象行政行为的态度表现的更为无奈。抽象行政行为的违法势必导致比具体行政行为更为严重的后果，这是一个不争的事实。只所以行政诉讼排除对抽象行政行为的审查以及理论上对此存在争议，根本上是因为考虑到我国的宪政体制下的司法和行政权的关系以及行政权运作的特殊性。与三权分立的国家相比，我国司法对行政权监督和牵制的功能并不突出，审判权对行政权的监督缺乏充分、明确的宪法支持。另外，由于强调行政高效，担心司法对行政权的过多干预会影响行政职能的效率。上述原因成为阻却抽象行政行为司法审查的根本所在。由于行政诉讼根本上排除了对抽象行政行为的审查，破坏了法律的公正和正义。对于行政机关根据违法的抽象行政行为作出的具体行政行为，即使法院根据行政诉讼的法律适用原则，严格依据法律、法规，参照规章对具体行政行为进行审查，撤消了某一个具体行政行为，但并没有根本上解决违法抽象行政行为所造成的广泛的社会危害。行政诉讼法的立法目的之一即是监督行政机关依法行政，排除对抽象行政行为的审查，该目的不能真正实现。