摘要：行政发展的历史研究及主流行政学理论体系建构和实践方案设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。

　　关键词：政治与行政 二分法古德诺

　　一、政治与行政二分法的提出

　　在威尔逊之前,对政府行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视,而作为行政学研究对象的行政概念,一直是包含在政治概念之中的,没有形成一门独立的行政学。

　　直到由威尔逊提出了政治――行政二分法,并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来,行政学才具有了独立的地位。

　　这种状况不是偶然的,而是与当时的社会发展形势相适应的。

　　17世纪到18世纪,欧洲的主要国家都已实现了资本主义革命,社会生活中存在着无数个相对独立的领域。

　　同时,19世纪末资本主义自由竞争向垄断时期过渡,社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越重,社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题,就像威尔逊所说的那样:“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来,政府曾经仅仅由少数人主宰,而现在它却由大批大批的人主宰。”

　　因此政府开始转变过去所奉行的消极主义和放任主义的政策,进而积极主动地干预社会生活,行政管理活动使得政府的行政管理职能日益扩大,由此而来,以在法制基础上行政机关规模的扩大、公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志的“行政国家”便出现了,迫切需要一门科学理论来指导国家行政管理活动,以使政府更好地履行其职能和完成使命,“政治与行政二分法”便是在这种大背景下应运而生的。

　　二、政治与行政的关系

　　威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。

　　他认为:“行政管理是政府工作中极为显著的一部分,政府的操作,就是政府工作中最显眼的部分。”

　　他主张将政治与行政相分离。

　　威尔逊认为,行政就是政府的执行操作,是具体的思想活动,行政管理置身在政治之外。

　　古德诺认为,在所有的政府体制中,都存在两种基本的政府功能,即国家意志的表达与国家意志的执行。

　　他将这两种功能称之为“政治”与“行政”。

　　古德诺更关注于“政治”与“行政”的协调,并指出协调的两种途径:(1)政治对行政的适度控制(2)行政的适度集权化。

　　同时指出政党作为法外调节途径所起的具大作用。

　　我们所有对于理论的探索如果只停留于理论的层面是远远不够的,对于政府改革的实践者来说,关键的问题是必须清楚地知道本国行政体制所面临的实际问题,把握这些理论模式的精神和适用范围,以此作为依据来设计、推行政府改革方案,才能避免走弯路,实现行政绩效。

　　中国的多党合作政治与多党制是完全不同的,它是一党领导下的多党合作制。

　　三、美国协调政治与行政关系的政治体制对于中国的借鉴意义

　　回到中国现实,我们发现古德诺的学术成就,历经一百年之久,在今天也有重要的启迪意义。

　　自中华人民共和国建国后,共进行了四次大的行政改革,但均未达到每次改革初的预期目标,陷入“膨胀―精简―再膨胀”的怪圈。

　　到了新的世纪,在市场经济发挥威效,国家综合实力大幅增强的同时,政府在行使职能的效率、公平、廉洁等诸方面均逐渐显示出不足,也促使我们对公共行政与民主政治的关系作出进一步的反思。

　　一个国家的政府运行目标,无外乎两个:效率与公平。

　　一个效率高、反应快的政府,一方面能在国际激烈的竞争中立于不败之地,另一方面也能使国内人民安稳富足。

　　威尔逊、古德诺的“政治与行政二分法”也是在美国政党分赃,行政的腐朽、非专业化、效率低下的时代背景下提出的。

　　在中国,历次改革的未能奏效,固然与政府在由计划经济向市场经济转轨过程中没有把握好其政府职能的相应转换有关,但未能及时理顺“政治”与“行政”的关系也是重要原因之一。

　　(一)中国共产党在协调政治与行政之间关系中的作用

　　古德诺认为美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥,即政党起着协调国家意志的表达和执行的功能。

　　在立法机关与行政机关之间以及各级行政机关之间,各级党委无疑发挥着沟通协调的重要作用。

　　但在现代化的行政管理过程中,政党和作为国家机构组成部分的行政机关是有区别的,更不能相互替代。

　　国家行政机关必须根据宪法和组织法确定的原则来运行。

　　古德诺认为,须把政党由法外引入法内,把它置于民主化、法制化的管理之下。

　　(二)中国行政改革中行政机构框架设计

　　古德诺认为,政治与行政的二分仅仅是功能性的区分,而难有结构性的分离。

　　这就提出了行政机构框架设计与行政人员使用的问题。

　　众所周知,现代社会的行政事务是非常复杂的,而只有复杂的行政组织框架,才能应付纷繁复杂的行政事务。

　　相应的行政组织也可以设计成不同的结构模式,根据具体的行政事务管理,既可以采用大部制,也可以采用更有利于执行的执行局模式。

　　且中国地域广阔,人口众多,地域差别明显,在行政机构的设置上,也须注重因地制宜。

　　而行政人员的选用,除坚持《国家公务员法》确定的低层职位公务员考任准入原则外,也可以对某些行政组织的高层行政官员实行常任。

　　如司法、准司法、统计和半科学性质的行政组织。

　　而不能根据行政组织的级别和公务员的职级来决定高层行政人员的选用,这样才能保证行政的效率与稳定。

　　(三)中国对于行政组织的重新划分应适应于适度集权化原则

　　古德诺认为,政治与行政的协调,需要行政的适度集权化,这和美国的“三权分立”的政治制度背景是分不开的。

　　而在中国,情况则恰恰相反。

　　相对于立法机关,行政权力无疑过于庞大与集中。

　　政府腐朽行为的滋生,应该和过度的集权不无关系。

　　“政治”的功能就是民意的表达,只有民意在立法机关得到充分的表达,才能促进整个社会的公平与正义。

　　现阶段,要使议行合一的政权组织形式落到实处,立法机关与行政机关实现更好的协调,必须细化有关立法机关的职权、组织、运行的一系列法规,把与国家意志表达有关的政府功能,由行政机关转移到立法机关。

　　而作为表达反应民意的各级人民代表大会的组成,一方面必须完善现行的选举法规定,使人民代表的组成更能代表社会各阶层的利益,特别是弱势群体在立法机构中的话语权。

　　另一方面必须加强人大自己的组织建设,特别是加强各专门委员会的专业力量,更多的负起不同专业领域的立法职责。

　　中国古代政治制度复习

　　【摘 要】高中历史教材必修一第一单元《古代中国的政治制度》一直以来是历史高考的重点之一，在长期的教学实践中，笔者就这一单元的复习谈一谈个人的教学心得。本文将从“一个核心、两对矛盾、六大体系、七大皇帝。”几个方面来谈谈自己的见解。

　　【关键词】中国古代政治;专制主义中央集权;两大矛盾;六大体系;七大皇帝

　　高中历史教材必修一第一单元《古代中国的政治制度》一直以来是历史高考的重点之一，在长期的教学实践中，笔者就这一单元的复习谈一谈个人的教学心得。 古代中国这只制度的复习中要抓住“一个核心、两对矛盾、六大体系、七大皇帝。”

　　“一个核心”是专制主义中央集权的制度。“两大矛盾”为专制主义中央集权下的“中央皇权与相权的矛盾”和“中央与地方割据势力的矛盾”。“六大体系”为：

　　①最高统治者制度;②中央官制;③地方管理制度;④选官制度;⑤官员监察制度;⑥权位财产继承制度 。“七大皇帝”为上述制度实施过程中起关键作用的秦始皇、汉武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖、康熙帝以及雍正帝。 以下将以古代政治制度的“六大体系”为线索谈一谈笔者的复习思路。

　　一、最高统治者制度

　　这一体系很简单，只要指出发展的三个阶段(原始社会后期的民主禅让制，夏启开创的王位世袭制和秦始皇开创的皇帝制)和皇帝制的基本特征(皇权至上，凸显人治、神化和专制色彩)就可。

　　二、专制主义不断强化的中央官制

　　中国古代中央官制的实质为中央皇权与相权的矛盾，其发展趋势为皇权不断加强，相权不断削弱直至取消，中央与地方权力全归皇帝。 复习中重点分析清楚古代中央官制的“四大阶段”：

　　(1)先秦时代：夏商周时代已初步建立起相、卿士制度，古代中央官制初步形成，按照宗法制的基本原则，实行世袭，相卿士权力较大。

　　(2)秦汉时代：秦始皇在先秦官制的基础上，建立了一套以皇权为中心的中央政权组织——三公九卿制。在中央，设置丞相、御史大夫和太尉三个最高官职，分管政事、奏章诏令和军务，丞相之下还有诸卿，分别掌管国家的各项具体事务，是中央政府的职能部门，他们在地位、职责和权力方向相互配合，彼此牵制，军政大权操纵在皇帝手中。

　　(3)唐宋时期：为了进一步强化皇权，推出“多相制”来削弱相权，保证皇权的独尊。以魏晋南北朝到唐代，逐步形成相对完善的三省六部制，三省分别负责决策、审议和执行，三省的长官都是宰相，相权分散，三省互相牵制和监督，尚书省下设六部，分别掌管各项具体事务。

　　宋初，设立中书门下两省作为最高行政机构，行驶丞相职权，为了制约相权，宋太祖增设参知政事、枢密使和三司使作为副丞相，分割丞相的行政权、军权和财权。这样就极大程度地削弱了丞相的职权，皇帝得以总揽大权。

　　(4)明清时代：在经历了短暂的丞相制度后，推出“无相制”，自秦以来一直实行的宰相制度宣告废除。

　　明初，明太祖以谋反罪诛杀丞相胡惟庸，裁撤中书省和丞相，以六部分理全国政务，直接对皇帝负责，全国政务大事都由皇帝决断。但皇帝经常力不从心，于是增设“内阁”作为辅臣。但是到了明朝后期，内阁的地位提高，主持阁务的首辅权压众臣，俨然成了“无相制”时代的新相。

　　清初，仿效明代制度，但军政要务被满洲贵族组成的议政王大臣会议定夺，皇权受到很大限制，为此，康熙亲政后，为了扩大皇权，增设南书房、内阁，议政王大臣会议与南书房相互制约，最后集权于皇帝。

　　之后，雍正帝设置军机处，军机大臣上传下达，军国之事由皇帝一人裁决，君主专制加强，中央集权进一步巩固。

　　总之，在皇权与相权的矛盾斗争中，经历着“一相制——多相制——无相制”的转变，丞相臣子的地位也经历着“坐着——站着——跪着”的变化，皇权不断强化。

　　三、中央集权不断强化的地方行政制度

　　中国古代地方行政制度的实质为中央与地方割据势力的矛盾斗争，其斗争趋势为中央集权不断加强，地方权力日益收归中央。这一制度，组织系统庞大，结构严密，他们在你征发徭役、兵役、征收天赋和租税，以及管理地方的治安秩序方向发挥了良好的作用，加强了中央集权，巩固了国家统治，也有利于社会稳定和经济的发展。复习中重点复习古代地方行政制度的沿革。

　　(1)夏商时代，地方封侯伯，侯伯作为臣服中央的方国，定期向中央纳贡，并奉命征伐。

　　(2)周代，推行分封制。为了进行有效的统治，周王分封王族、功臣和古代帝王的后代，建立诸侯国，拱卫王室。按照宗法制的原则，层层分封，形成了等级森严的贵族统治阶层内部的地方管理制度，分封诸侯享有较大的权利，但也必须为周王镇守疆土，随从作战，纳贡等义务，到西周后期，王权衰弱，分封制遭到破坏。

　　(3)春秋战国和秦代，一些诸侯国在新兼并的地区设郡县，郡县制开始，秦统一后，废除分封制，全面推行郡县制，成为中国古代唯一没有分封制的王朝。

　　(4)秦之后，基本采用郡县和封国制并存的地方管理政策，但中央集权与地方分权之间的矛盾，时隐时现。在汉初、晋初、明初曾出现严重的地方豪强，藩镇割据的局面，针对上述状况，汉武帝、宋太祖、元明清等王朝分别采取了加强中央集权的举措，加强了中央集权，巩固了多民族国家的统一。

　　汉武帝在汉景帝平定“七国之乱”的基础上，颁布推恩令，使王国越分越小，无力对抗中央。

　　北宋初年，宋太祖将主要将领的兵权收归中央，派文臣担任地方长官，设通判负责监督，转运使掌控财政，改变了藩镇割据的局面。

　　元朝实行行省制度，边远民族地区设宣慰司管理，地方长官行使权力时受中央节制。

　　明太祖在地方实行三司分权，布政司、都指挥司和按察司分管地方的行政、军政和监察，进一步强化中央集权。

　　中国古代地方制度的不断完善，作用巨大。今天不但被我国甚至被世界各国引用和借鉴。

　　四、选官制度

　　中国古代的选官制度经历了由血缘政治——官僚政治——血缘政治——官僚政治的反复，选官制度的发展与完善，体现了中国古代政治制度的特点及管理水平。

　　复习中重点复习选官制度的沿革和特征。

　　(1)先秦时代，各级官员严格按照宗法制原则实行世袭制，即“世卿世禄制”，体现了那个时代血缘政治的特征。

　　(2)秦汉时代，这是古代中国选官制度的第一个官僚政治时代。秦代废除贵族特权，奖励军功和耕织，以军功大小等作为任免官员的标准，汉代为了进一步搜罗、管理人才，实行察举制，按照儒学标准，以才能和孝廉作为选官的标准，孝廉成为士大夫做官的主要途径。

　　(3)魏晋南北朝时期，推行九品中正制，进入中国又一个血缘政治时代，世家大族子弟依靠门第即可进入仕途。

　　(4)隋朝以后，推行科举制，中国官僚政治进一步完善，是封建选官制度的一次极大的进步。它把读书、考试与做官结合起来，有利于打破特权垄断，扩大官吏人才来源，提高官员文化素质。

　　五、官员监察制度

　　中国古代，统治者为了进一步加强专制主义集权，形成了一套极其严密的监察制度，较好地稳定了政权、端正了官员。

　　秦汉时代御史大夫监察百官，汉代增设刺史，加强对地方官的监督。

　　隋唐以后，吏部成为监察百官的主要机构，宋代设通判、明代设按察司等加强对地方官的监督。

　　六、权位财产继承制度的宗法制

　　为了加强统治秩序，解决贵族之间在权力、财产和土地继承上的矛盾，西周开始实行宗法制。

　　西周宗法制非常严格，以父系血缘为纽带，以嫡长子继承，小宗服从大宗等为原则，来维系统治集团内部的稳定和团结，保证了各级贵族在政治上的垄断和特权。

　　春秋之后，虽然统治者也极力维系宗法制，但随着王室的衰弱，血缘关系的疏远，统治集团内部的利益冲突，宗法制在整个封建时代不断受到极大的破坏。但在一定程度上对后世，甚至对今天都产生了极大影响。

　　以上心得，与各位同仁共勉，有其不妥，望批判指正。