日前,中国社会科学院顾问刘国光在“1999年中国经济形势分析与预测春季座谈会”上,就继续实行积极的财政政策问题发表了看法。

　　一、为什么政府投资的乘数效应减弱

　　刘国光说,去年我国面对国际金融形势动荡、国内经济形势走势变化和市场化所引起的消费需求不足,采取了扩大内需的方针,在适当的货币政策配合下,着力实施了积极的财政政策,这对于去年下半年经济增长回落的扭转和推动今年上半年经济持续快速增长起到了积极作用。乞今,国家实行的积极的财政政策所启动的主要是政府的公共投资和一些相关的投资品产业,而对真正的非政府社会民间投资和居民消费需求的拉动则不很明显。内需不足对经济增长的制约作用仍然存在。主要表现在:商品零售价格和居民消费价格指数负增长的趋势还未根本扭转,失业下岗情况仍在发展。刘国光指出,过去我国中央政府在经济低谷时采取财政投资来启动经济是很灵验的,很快就能把地方和部门企业的投资及居民消费需求带动起来。那么,为什么这一次增加政府投资对于启动社会总需求的效应不如过去那样明显呢?

　　刘国光认为,从投资需求看,经过20年的体制改革,我国投资主体趋于多元化,投资行为趋于市场化,投资风险机制逐渐强化,企业、银行的财务约束逐渐硬化。所有的这一切,使中央政府的投资决策不能够象过去计划经济时代那样容易启动地方部门和企业的投资行为,再加上当前供大于求,最终需求拉动不足以及逐渐走低的市场形势,影响了投资者的投资收入预期和投资意愿,导致社会投资启动缓慢。

　　从消费需求看,经过20年的改革,我国居民从过去被动的配给对象转变为自主的消费者,居民消费行为逐渐理性化。在传统的低收入、低消费的观念仍然主导着经济决策的条件下,随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革,原有的实物性、集团性、福利性消费逐渐减少,原有体制内居民自主性支出逐渐增加,而货币性收入却没有随着经济的发展相应同步提高,减收增支的预期、下岗失业的上升、收入差距的拉大都导致了居民可支配收入边际消费倾向的下降,边际储蓄倾向上升。由于现行积极的财政政策不触及收入分配关系的调整,消费需求也不可能对扩大内需的客观调控作出迅速反应。

　　因此,刘国光说,由于投资需求和消费需求机制上的变化,公共投资的乘数效应有所减弱,再加上供给方面的激励机制和对企业家的激励机制迟迟未能形成,国有企业一般缺乏必要创新的动力,供给结构不能迅速调整,以适应新的需求格局,这更加限制了现行积极的财政政策拉动社会投资和消费需求的实际效果。

　　二、要不要继续实行扩张的财政政策

　　刘国光提出,在目前社会投资和居民消费相对于政府投资来说启动比较缓慢的情况下,强调直接鼓励民间投资和消费并增加金融支持的力度,这是很正确和必要的。刘国光进一步说,今年的经济工作在这些方面已经安排了不少的积极措施。一季度以来,货币供应量增幅比上年同期明显上升,但是这些都是在积极的财政政策作用的同时进行的。去年预计用于基础设施建设投资的国债拔款1000 亿元和银行贷款1000亿元,没有用完的部分今年上半年仍在支用,并且增发了国债用于增加今年的赤字预算投资。那么,从今年上半年起,积极的财政政策是不是将不再作为启动经济的主要支撑政策呢?对此,刘国光认为,这样的判断现在还早了一点儿。他说,首先,社会投资和居民消费需要一个过程,不是一蹴而就的。社会投资的主要制约因素一是资金,二是市场。目前问题更大的是市场不振,居民的最终消费需求不足。目前,中央提出来的启动居民消费的招数很多,但大多数不能立杆见影。就拿当前人们议论最多的消费信贷来说,这一直是促进消费的一个好办法,从长期来看也是一个发展的方向。然而从近期看,遇到了居民消费观念的障碍,所以消费信贷增长的步伐并不尽如人意,在居民最终消费需求和社会投资还未有效启动成功之前,以政府投资为主导的积极的财政政策显然还不能放弃。

　　其次,去年由积极的财政政策开启的基础设施投资建设项目,工期长、规模大,需要继续投资才能够坚持,近期项目建成以后,还要有后续项国接替,这样才能保持投资增长与经济增长相适合,否则就会发生建设投资断层现象,造成损失,影响经济增长波动幅度。这就要求我们继续注入必要的政府投资,继续实施积极的财政政策。

　　再有,政府投资乘数效应的减弱,并不意味着政策失灵、失效,这里有一个实施的问题。去年2月份国债和银行贷款实际到10月份才真正到位,有相当大一部分转在今年一季度使用,其带动经济增幅回升的效应已经显现,只要力度、时间适当,形成中不发生断层的现象,那么推动经济增长后续作用的增强是不容忽视的。

　　基于以上的认识,刘国光指出,在直接启动民间投资和消费的措施还没有发挥足够有效作用以前以及在出口的需求不振局面还没有扭转的情况下,为了实现必要的经济增长幅度,今年下半年以及明年上半年继续坚持积极的财政政策还是十分必要的。

　　三、扩张性财政政策与社会民间投资关系的问题

　　刘国光说,1998年宏观调控的实践证明,单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消贫。这其中有前面所讲的乘数效应减弱的问题,也有财政支出和投资本身的导向及结构问题。去年以来,在扩张性财政政策安排中,一般比较偏重于资本密集、规模较大并且由政府全资包揽的重点建设项目,而对于劳动密集型、中小规模以及其他社会民间资本参与的生产建设项目则比较少地考虑。以上种种原因,再加上金融体制和信贷政策的运用上存在的问题,导致了去年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的倾向。因此,刘国光表示,今后如果进一步实施积极的财政政策,增发国债,扩大政府支出,需要考虑调整财政支出的结构和政府投资的方向,放开投资领域和市场准入的门槛,使之有利于民间投资和消费的启动。

　　四、摆脱低工资、低收入、低消费的传统观念束缚,大力调整收入分配关系,启动最终消费

　　刘国光认为,近年来,最终消费不足的问题,从现在来看是由于居民消费结构进入升级换代期,收入预期下降,支出预期上升等原因造成的。但是,真正的原因还在于分配体制的缺限,收入分配关系没有及时调整,未适应经济发展和体制变革的要求。首先,随着经济体制的逐步改革,原有体制内居民收入的实物化、集团化和福利化程度降低,货币工资程度提高,但总体来讲,原有体制内的分配规则仍然受到低工资、低收入、低消费观念的制约,致使居民可支配收入和消费的增长总是持续滞后于GDP的增长。居民可支配收入增长相对于GDP均长的持续下降,导致了居民消费增长率以及消费率下降。国民收入分配中居民可支配收入比率下降,从而消费预期下降是形成目前我国最终消费需求不足的一个重要原因。其次,在居民人均可支配收入增长趋缓的同时,社会居民当中不同阶层之间的收入水平差距拉大,带来了居民平均消费倾向的降低。城乡居民收入水平差距的拉大,就使得农村消费市场发展迟缓;东西部地区收入水平差距拉大,也造成地区之间消费市场发展出现不平衡。再其次,随着住房、医疗、教育等支出市场化程度的提高,也有体制内的居民不断在工资结构没有根本改变的情况下运用近期的收入和长期性的储蓄来进行支出,原本计划经济体制遗留的低收入、低消费的思想没有了实物性、福利性收入的支持,已经不再适应现阶段经济发展和改革的要求,所以人们越来越把对未来

　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚表示，现在好像还不能说是“危机”的范畴，但地方财政的“紧日子”，已经到来。

　　如果按照不乐观的估计，这一次的财政“紧日子”，可能会持续相当长的一段时间。

　　救，还是不救？如何救？尺寸如何拿捏？这都是地方财政相当头疼的问题。

　　而实质上，这一次所谓“危机”，考验的正是地方财政思路的一次转变。

　　放慢脚步

　　“我也不知道用一个什么样的词汇来描述我们即将要做的工作。”赵全厚研究金融理论多年，对于结构性减税政策，他有自己的理解。

　　“官方的词汇叫结构性减税政策，作为地方财政来说，只有执行的份儿。因为税政并非是地方可控的。”赵全厚表示。

　　“但你问地方能做什么，其实地方财政是很棘手的。一方面要稳增长，另一方面要严格执行减税政策，这就出现矛盾了。”赵全厚说，所谓减税，在地方财政来说，不如说是一种“正税”方式。即让地方财源，主要是企业活的更为宽松。

　　“所以我觉得，这是一种态度或者方式。”赵全厚表示，减税要减，但这不是地方财政对企业“挖地皮”的理由。“越是减税，越应该关注我们的财源。现在有一个怪圈，中央财政越是说要减轻对地方财政的压力，压力就越大。”

　　相对的，浙江省某市财政局工作人员表示，他们已经提前入库了一年的企业税收。“中央一方面让我们执行结构性减税政策，另一方面我们地方政府要求不能减少财政收入增长速度，这日子没法过了。难道真要让我们去做账不成？”

　　所以其一，他认为地方财政需要的，可能是忘记曾经的“火箭式”增长，改之看清脚下的道路，稳步前行。

　　平衡收入

　　在地方减税减收大潮面前，另一个怪现象出现，那便是地方非税收入的大幅上涨。但对此，赵全厚表示，非税收入，不一定就是不好的收入。

　　“我们的媒体，或者说我们的舆论，很多时候都有非黑即白的趋势。非要把一件事界定好与坏。比如现在的减税，有些媒体就当头一棒，告诉地方‘不许增加非税收入’。其实这是非常可笑的一个结论。”赵全厚表示，非税收入与税收一样，都是我们财政收入当中的重要组成部分。虽然由于费改税等等工作的开展，我们的税收收入逐渐占到一个很大的比重，但这并不能说明剩下的非税收入都是一些“不好的收入”。

　　“以北京为例，由于交通拥堵，北京正在研究开征拥堵费，这是一项非税收入，但这种费用不可能被改为税务，又的确是对北京交通拥堵的实际措施，那我们就可以界定，这是一项良好的非税收入。再比如说财政征收的矿业环境恢复抵押费用等等，这实际上都是必要的非税收入。”赵全厚说，作为专业的财政人和财政媒体，一定要主动引导舆论。“但这是客观界定非税收入。我们现在也发现，在税收减少的同时，一些地方财政也确实是在增加非税收入。这种‘为了收入而收入’的非税，我认为其中必有问题。”

　　而一些地方财政也间接的证实了赵全厚的猜测。江苏省财政厅绩效处张绍光表示，在绩效工作中，确实最近也发现很多项目“严格了很多”。“最近罚没收入等都有所增加。”但他也表示“这不是什么好事。非税收入说白了是一种非正常、非广域的财政手段，单纯的为了收入而收入，没什么道理。”

　　所以其二，赵全厚表示，平衡对非税收入的心态，或者说，平衡对财政收入数字的追求，转而追求收入质量，是地方财政应当做出的第二种转变。

　　土地财政之后

　　在减税减收，非税抬头这些表象背后，隐藏着的可能是我们现有的地方财政收入组成的不科学。

　　“土地财政，从时间上来源于分税制改革，就相当于给了每一个地方财政一块‘土地矿藏’。而我们的地方财政，就是一直在拼命的挖它。”赵全厚表示，这已经成为了很多地方财政思维上的一种惯性。“他们不会考虑土地还有多少，怎么使用，等等。因为土地属于不可再生资源，现在一些地方财政确实也出现了土地即将售空的情况。”

　　赵全厚表示，在土地财政即将没落之时，地方政府应当在手里还有一些土地的时候转变经济发展思路。“因为在我们的现状来看，土地依然是我们的地方财政手里最大的一块资源。那么按照我的想法，我们应该从经营土地，向经营空间发展了。”

　　那么什么是经营空间？赵全厚说，“以苏州为例，已经有政府投资建设园区，然后租赁给相应的公司的做法。类似这种做法还有唐山的动车城，以及北京周边香河地区的高科技园区等等。这些地方都不以出让土地为主要收入来源，而转为政府建设，招商引资出售或租赁。这种方式虽然短期内见效较慢，但在长期看来，有可能是地方财政收入的出路之一。”

　　所以其三，赵全厚说，地方财政需要的，是从急功近利的“政府投资”，向长远的“政府理财”理念改变。

　　坚持减税，保证财源，控制非税，改良土地财政，这似乎就是地方财政现在可以做的全部。

　　“因为对于地方财政来说，一无税权，二无大改之余地。所以说了这么多，最终地方财政能做到的，可能只有四个字，力所能及。”赵全厚说。如果说地方财政是一艘小船的话，那么财政的整个大环境就像是汪洋大海，一个地方财政能做的只是让自己更坚固，但无法改变整个海洋的状态。

　　“那么我们可能还是要回归到一个顶层设计与基层实践的配合上。我们现在这两个模式是很脱节的，基层实践往往落地之时才发现远不是设计的那么一回事。而基层倒逼顶层设计的案例，我们却很少见到。也正因此，我们的政策可能并不是‘不好’，而是不适合。这些问题真正能在地方财政手里解决，我认为还有相当长的一段路。”赵全厚表示。