自战后以来，特别是在20世纪90年代，随着信息技术的发展，美国政府确立了填密而完善的吸引外籍临时技术劳工的政策体系。它作为当代美国人才吸引战略中的重要组成部分，为弥补美国就业市场技术劳工的不足，发挥了重要作用。在2003-2012年，先后有近2 000万外籍临时技术劳工进入美国就业市场川洲。有鉴于此，美国学者纷纷著书立说，但其成果多属于应用性研究。国内学界，虽然有些成果略有涉及，但深入分析其历史原因的成果依然鲜见。本文拟从历史的视角出发，重点围绕其与美国就业市场和移民政策改革等方而的变化关系进行分析，以期为我国吸引外来人才提供借鉴。
一、美国临时技术劳工计划的调整
穷原竟委，美国政府引进临时技术劳工的政策可溯至1952年移民法。它规定每年限额中的50%将用于吸引有突出才能的外来人才。此外，它还设立了H类签证临时劳工计划，其中H-1签证将发放给美国需要的技术劳工，H-2签证将发放给美国短缺的熟练劳工，H-3签证将发放给到美国接受技术培训的劳工。该计划的设立，一方而标志着战后美国引进外国临时技术劳工的开始，另一方而，它与1952年移民法中吸引技术性移民的条款一起，构成了战后美国人才吸引战略中的双轨制度。值得关注的是，在该计划启动后，一直到80年代上半期，每年入境的H-1和H-3签证劳工并不多，其人数不过4万多人。签证计划实施后，美国政府审时度势，不断推出新的计划。其中，影响较大之一是1961年调整了允许外国公费留学生和访问学者入境的签证计划。虽然持J签证入境者不是可以自由就业的劳工，而是参与美国政府认可的学术或文化交流活动的学者，但因其中许多人是工作多年的科学家、工程师和教授，其劳动成果可以用来创造商业价值，因而也具有劳工计划的性质。另一个计划是美国在1970年设立的旨在满足跨国公司需要的I二签证计划。它规定，凡申请专业技术岗位者，须在跨国公司工作1年以上，凡申请基层管理岗位者，须在跨国公司的同类岗位上工作3年以上。他们入境后不能自由就业，而是在同一公司工作，因而属“内部调动”川。 在以上各项计划中，唯H签证计划变数最大。一方而，其服务对象非常庞杂，涉及企业、高校、非营利性机构和各级政府部门，因而申请者的职业背景非常庞杂;另一方而，因其劳工在合同期满后可以更换雇主，招募过程中的舞弊空间较大，因而社会垢病不绝于耳。在这种背景下，美国国会在1990年修订移民法时对该计划作出调整:1)将H-1计划一分为二，分立H-lA和H-1B签证计划。H-lA签证是吸引美国需要的医生和护士，H-1B签证则用来吸引美国急需的高学历人才，其每年限额6. 5万人。(2)设立()类和P类签证。()类签证主要是吸引国际专业机构认可的著名科学家、工程师和教授。P-1签证主要发放给国际上的著名运动员和影视明星，P-2签证用于根据互惠交换协议入境的文化人才，而P-3则用于“特别文化表演”的人员川。在1990年移民法生效后，美国先后与加拿大、墨西哥和澳大利亚等国家签订了自由贸易区协议，形成了“北美自贸区劳工计划”(TN签证)、美国与智利和新加坡自贸区劳工计划(H-1B1签证)和美国与澳大利亚自贸区劳工计划(E-3签证)。入境劳工可在美国工作3年，合同期满后可续签3年，但最长不能超过6年。在合同期满后，若企业愿意继续聘用，可代理申请永久移民资格。这项规定使临时技术劳工计划成为美国吸引永久}h}技术人才的有效渠道之一。
在1993年以后，美国经济进入了长达118个月的高速增长期。尤其是在信息技术的带动下，技术人才的需求空前旺盛，H-1B签证因供不应求而被“透支”现象，在1996 - 1998年间连年发生。这种现象加剧了美国用人企业的恐慌心理。在企业界的推动下，美国国会在1998年规定，将H-1B签证的年度限额从6. 5万提高到n.5万。然而，在该法案实施后，美国技术劳动力的短缺问题未见缓解。1999年6月，当年的H-1B限额己用完。若移民局批准所有申请，2000年限额会旋即告罄。因此，美国国会在2000年颁布了《21世纪美国竞争力法》:<1)在2001-2003年间，H-1B劳工年均限额提高到19. 5万人。之后，再恢复到每年6.5万限额的水平上。2)在50人以上的企业中，雇佣H-1B劳工人数不超过1500,26-50人的企业中不超过12人，20人以下的企业不超过7人。(3)凡雇佣H-1B劳工的企业，每雇佣一人，须缴纳500美元的签证费、签证延期费(500美元)和更换雇主申请签证费(500美元)。这笔费用将用于美国在校学生的奖学金和劳工在岗培训。该法案生效后，入境的临时技术劳工与日俱增。但在2004年9月，当移民局准备依法回归每年6.5万限额的时候却发现，2005年H-1B签证己被用完川。这意味着在接下来的16个月内，美国的公司将会再次受到技术劳工短缺的掣肘。有鉴于此，美国国会在2005年规定:在每年6. 5万限额的基础上，追加2万限额，它们将被发放给在美国高校获得学位的理工科专业的国际留学生。
毋庸讳言，美国吸引临时技术劳工的计划实施后取得了积极成效，每年入境的技术劳工逐年递增。值得关注的是，在2000年以后，每年入境的临时技术劳工人数均超过同年入境的永久移民。2002年，入境的临时技术劳工高达近140万人，而当年入境的永久移民仅为105. 93万人。在2005年以后，两者背向发展加速。到2010年，前者超过了230万，而后者仅为104万oo.m}.o}。这些变化，一方而凸显了临时技术劳工对美国经济发展的意义，另一方而也意味着外籍人口移民美国的方式开始发生变化，其背后所隐含的更加复杂的经济全球化问题，都值得学界进一步研究。
二、美国就业市场需求的拉力
美国国会之所以在90年代不断扩大临时劳工计划的实施范围与规模，主要原因在于其经济的繁荣发展。特别是以计算机为核心的信息与网络技术的发展，不仅催生了一批新兴行业，而且也使传统产业焕发出新的生机。由于信息与网络技术的应用涉及美国经济和社会生活的方方而而，因而它也成为这个时期美国经济的主要增长点。据统计，在1993-1998年间，美国各地对信息和网络行业的投资占全美工业投资的50%左右，其对美国经济增长的贡献率达到1/3以上0。这种非均衡式地投入和产出，导致就业市场上对信息与网络技术人才的需求异常旺盛。在1990-1995年美国半导体制造业岗位从24. 24万增加到28. 5万，增长了1800。计算机编程服务岗位从15. 24万增加到37. 1万，增长了14400。再从这个时期美国信息技术的龙头企业的职员变化看，用“爆炸式地增长”表述并不为过。在1990-1997年间，美国在线公司的职员增长了62.5倍，生产硬盘的瑞德赖特公司为2 4. 8倍，海湾网络公司为6. 7倍，戴尔电脑公司为5. 9倍，微软公司增长近3倍。如此非同寻常地发展，构成了90年代美国计算机和信息技术发展的缩影。
由于信息技术就业市场的潜力巨大、工薪和福利条件之诱人，各类人才趋之若鹜，其中不仅有许多非计算机专业的大学毕业生，而且还有不少未受过正规学历教育的劳工。例如，在1998年，全美计算机与信息科学行业的就业人员达到64. 12万人以上，其中有1. 6%的人没有大学学历。在有学位的63. 10万人中，劳工专业背景为计算机和信息技术的占25. 8 0 o，工商管理专业占13. 97 0 ，社会科学专业占12. 34 0 o，应用数学占5. 17 0 o，心理学占3.8200，经济学占3. 5400，教育学占3. 7600、政治学占2. 84 0 o，物理学占2. 20 0 o }'}lg01别。这种窘境的出现，一方而是因为信息技术的发展超出了就业市场的供给能力;另一方而是因为美国高校理工科专业的毕业生不升反降，导致计算机人才需求数量与每年毕业生总数背道而驰。例如，在1990-1996年间，美国高校获得学士以上学位的人数增长了1600，但技术类专业的毕业生下降了5. 100，其中工科专业减少了3.100，工程技术专业下降了1600，计算机科学下降0.600，数学为900，物理学为5 0 o 美国大学理工科专业毕业生的减少，其原因之一是高校生源急剧萎缩。
到90年代末，美国有3/4的高中毕业生在数理化考试中不及格。更糟糕的是，“许多高中生甚至放弃了努力”，因为他们厌倦了日复一日的题海练习。越来越多的学生选择了那些就业路子宽、工薪高的法律、金融和国际贸易等专业。到高中毕业时，对理工科专业感兴趣的学生少之又少，结果导致美国学历教育的人才培养链上出现了断层。 由于本土人才的医乏，美国各地屡屡出现企业抢夺人才的场景。1997年到马萨诸塞理工学院招聘毕业生的公司数量“超过了当年毕业生的数量。同年，微软公司向美国各地200多所高校派遣了近百名招聘人员，他们通过设点宣传，或参加毕业生就业洽谈会等方式招揽人才。但是，该公司最终招聘的劳工人数不到预期的50 0
而对这种形势，美国各家智库在其报告中不厌其烦地指出，如果政府对技术劳工短缺的问题听之任之，可能会削弱美国的技术发明、竞争力和经济增长。令人更加紧迫的是，1996年美国商业部的一份报告中指出，在未来10年间，美国技术劳工短缺的现象还会持续。其中计算机系统分析、计算机科学家和工程师岗位的增幅将超过一倍以上。与此同时，美国参议院司法委员会主席奥伦·哈奇也警告说，多方而的证据显示:“在全球市场上，技术劳工不足己经成为制约美国企业发展和竞争力的主要障碍。”如果联邦政府无动于衷，美国的高科技产业将而临着“真正的危机”忍。社会上的呼吁和国会资深议员的表态，表明国会采取立法行动己势在必行。
三、移民政策的局限性与改革的困境
正当美国社会各界围绕如何解决技术劳工短缺问题而议论纷纷的时候，1990年移民法实施后所暴露出的问题及相关机构的改革建议，使移民政策改革问题也成为社会各界争论的焦点。由于临时劳工计划孕育于移民政策之中，并伴随其变迁而不断完善，加上移民政策对人才吸引问题重视不足而备受社会各界批评，所以，通过改革移民政策，增加人才吸引限额，就成为当时解决技术劳工短缺的政策选项之一。
追本溯源，在1990年移民法实施后，其中的“就业移民”条款作为引进技术人才的主要渠道，在实践上却难如人意。在1993-1998年间，就业移民的人数及其所占年度入境移民的比例从16. 26%下降到12 0 o }ls}。这不仅没有达到1990年移民法规定的比例，而且其走势与美国经济发展背道而驰。由于移民法中旨在解决美国公民和合法外侨与其外籍双亲、配偶和未成年子女异国分居的家庭团聚限额占总限额的70%以上，入境移民中的低学历劳工居多，所以，该条款也成为当时美国社会各界的众矢之的。
当时最先发难的机构，是依据1990年移民法成立的“移民政策改革委员会”。其实，国会决定成立该委员会，目的是要调研1990年移民法实施后所暴露出的问题，然后再由国会对症下药，补直罐漏。但在该委员会向国会提交的报告中，提出了一套全新的移民政策改革方案:(1)将每年入境移民规模削减至55万，家庭团聚移民从48万减少至40万，就业移民从14万减少到10万，难民从9万多减少到5万，取消多样性计划之下的5万移民限额。(2)大量非熟练劳工入境，“不符合国家利益”，国会应制定终比其入境的立法。(3)鼓励美国企业雇佣外籍优秀人才。但凡雇佣外籍劳工的企业，应交纳一定的管理费，用以资助美国劳工的技术培训。(4)加强执法，打击非法入境的移民。由于上述方案只是压缩了每年各项条款中的限额，没有在结构上改变原有的轻视人才吸引问题的弊端，因而在而世后，引起了美国社会各界的激烈反应。一些学者痛批移民政策偏袒了一部分美国公民的家庭团聚而牺牲了经济发展对人才需要的国家利益，因而它己“成为一项无赖政策。”口忍〕此时的国会也不时地传来改革的呼声，认为只有通过吸引更多的技术劳工，美国才能保持其“在经济、技术和军事领域的优势”川。所以，通过改革移民政策，保证技术劳工供给，是“当今美国工业而临的第一号问题。
然而，长期困扰美国的非法移民问题此时却再次泛滥。人们在呼吁加强边界安全的同时，也要求国会加快立法步伐，限制外来移民享受各种福利。在1986年美国国会颁布了旨在禁比非法入境、赦免境内非法移民的法律之后，到1991年有300多万人获得赦免，其中半数以上居住在加州。加州政府认为，由于这些被赦免的非法移民享受了加州政府提供的各种福利保障，引起了加州政府福利支出的增加。为此，加州政府采取了两项措施，一是状告联邦政府，认为它在赦免非法移民后，并没有对非法移民所在地区予以相应的财政补偿;二是在1994年1月举行公民表决，通过了具有加州宪法性质的“187号”决议，禁比非法移民享受州政府提供的各种社会服务。在此时的美墨边界，试图非法入境的外籍人与日俱增。每年因偷越国境而被扣押的外籍人从1991年的119. 7万上升到1997年的153. 6万的高度比〕。此时，美国国内究竟有多少非法移民，无人知晓，但各方的猜测是接近1 000万人。一些媒体在批评美国政府无所作为的同时，发出了“向非法移民问题开战”的倡议。美国国会经过激烈的辩论后于1996年规定:(1)禁非法移民享受美国的各种福利。(2)成立新的调查局，加强对外籍人非法定居和就业的打击力度。3)扩大边境执法队伍，建立非法入境者信息库，彻底堵死非法入境的途径。
在 1996年法案生效后，美国国会并未立即着手移民政策的改革问题，而是继续加强对管理移民事务的联邦机构进行调整，目的是要彻底解决非法入境的问题。所以，国会经过两年多的调查和酝酿，在1999年颁布了《移民改组与改进法》，将隶属于司法部的移民与归化局一分为二，设立了移民服务局和移民执法局。前者负责签证、入籍和难民入境的审批问题，后者主要负责边境巡防、遣返或驱逐境内的非法移民少〕。到此时为比，虽然外籍人非法入境的问题得到一定程度的遏制，但关于美国国内非法移民的去留、吸引人才与家庭团聚条款的关系等问题，依然未拿出万全之策。由于企业继续施压，要求增加技术劳工限额;需要农业劳动力的西部农场主要求以相对宽松的条件，赦免境内非法移民，以墨西哥裔为代表的少数民族反对任何旨在削减家庭团聚限额的主张。凡此种种，都表明任何一项移民法条款的背后，是不同利益集团之间盘根错节的利益诉求。在国会跌宕起伏的政治交锋中，因各方固执己见，结果使20世纪90年代中期开始的以增加技术劳工为话题的移民政策改革却变得遥遥无期了，通过移民政策改革来增加技术劳工供给的政策选项己不复存在。
四、H-1H签证计划:美国的最佳选择
在20世纪90年代，美国国会之所以频繁调整H-1B签证计划，是因为在所有的临时劳工计划中，它是最合适的选项。从当时美国的临时技术劳工计划看，大部分都有很强的针对性和专项性，应用范围比较狭窄。例如，北美自贸区劳工计划、美国与智利和新加坡自贸区劳工计划和美国与澳大利亚自贸区劳工计划，都不适用于未与美国达成同类协议的国家。至于“国际文化交流计划”和注重民族特性的“特别文化计划”，其入境者不属于当时美国就业市场急需的人才类型。在剩余的其他计划中，例如，为外籍劳工提供技术培训的计划、据国际条约到美国进行商业和投资活动的计划、跨国公司的劳工计划以及宗教职业工作者计划，其入境劳工要么是因为官方协议的限制而不能在就业市场上自由流动，要么是计划本身和劳工技术的局限性而缺乏社会推广价值。相比之下，唯有H-1B劳工计划具有广泛的社会推广价值:(1)该计划未设行业限制，其入境劳工可以满足任何企业的用人需求。(2)在各项劳工计划中，该计划是设有限额上限的计划之一。美国国会这样做的目的，就是为了保护美国就业市场的有序运作和本土劳工的就业权益。(3)在雇佣方法、程序和具体环节上，该计划的灵活性程度较高。所以，美国国会在修改H-1B计划的同时，进一步细化了雇佣环节上的规范性，避免其对美国劳工在工作条件、工资水平和福利等方而产生消极影响。
在更深层的意义上，H-1B签证计划在美国就业市场上有着赖以生存的社会基础。首先，在1973年石油危机引发的经济危机之后，美国的"I晦时劳工就业经历了爆炸性的增长”。到1995年，美国17岁以上的劳工中，35%是临时劳工(或短期合同工户。美国临时劳工人数的暴涨，源于美国企业生产的技术升级。为应对国际市场的激烈竞争，各地企业加快了生产的智能化进程，结果不仅导致大量传统就业岗位消失，而且还出现了有的美国学者描述的情景:“先进的信息技术和机械手正在替换工程师、建筑师、经理、会计、律师、甚至医生过去所承担的任务。在这种背景下，数以百万计的美国劳工，因此而失业或处于就业不足的状态。为保证生产效益的最大化，不少企业将其劳工队伍，按照生产岗位及其技术的重要性，分为核心与非核心职员。核心职员掌握着企业生产与管理环节上的核心技术，并在一线生产活动中发挥着不可替代的作用，是“企业的半固定性资产”口。他们的职务提升快，流动性强，工资水平高，工作环境好，是企业和工会组织保护的重点对象。而非核心职员则是那些就业不稳定的临时劳工，其中包括半日工、合同工、自主就业者和外派工等等非全日就业的劳工。 其次，按照美国的法律规定，凡每年雇佣劳工工作时间少于1000小时的企业，可免交养老退休金和医疗保险金。所以，雇佣临时工，可以为企业节省劳动力交易费、管理费、医疗保险和养老金等福利支出，这些费用占到企业劳动雇佣成本中的30%到4000。也是因为这种原因，全美各地增加雇佣临时劳工的方式很快流行起来。按照这种逻辑，雇佣外籍合同劳工，可以为美国企业节省一笔不菲的养老金、医疗保险金和事业救济金等费用。 再次，随着就业市场上临时劳工的增多，一种具有中介性质的“临时帮助机构”应运而生。它们根据市场需要雇佣临时工，然后再按照顾客需要派遣劳工履约。它们也向受聘劳工提供一定的技术培训，发放工资，代缴收入所得税。许多劳工在受聘中发现，他们可以通过“临时帮助机构”在工资方而与雇主讨价还价，又能在一定程度上保证自己的各种福利权利不受损害。更重要的是，对于用人企业而言，这种就业方式有效地解决了员工不足的企业用人需求。企业在无需雇佣并养活一支庞大的劳动力队伍的条件下，有效地降低了劳动成本，同时，企业可以在确保劳工技术质量的条件下，根据自身需求增减雇佣人数。因此，临时劳工被有的美国学者称为“现代劳动储备大军”，其存在为H-1B劳工计划的生存和发展提供了肥沃的土壤。
最后，自20世纪90年代起，一些“临时帮助机构”参与了H-1B劳工计划的实施与运作。其中最突出的例子是来自印度的H-1B劳工。印度一直是向美国提供技术劳工最多的国家，它在90年代每年向美国输送的H-1B劳工占总数的50%以上。因为美国较高的工资水平、优越的工作环境以及发达的教育条件，对印度劳工有不可抗拒的诱惑力。对于美国企业而言，印度技术劳工通晓英语，对工资和工作条件不甚挑剔。所以，美国的中介机构委托印度的代理招募劳工。它们以廉价工资与印度技术劳工签约，然后由美国的委托公司代理申请H-1B签证。实际上，在进入美国的印度临时技术劳工中，许多人都有曾在印度的美资公司就业的经历。还有一些美国公司通过转包合同的方式，将数据库建设、客服信息、电信营销和网上银行与金融信贷管理等方而的开发业务，委托给印度的公司。所以，许多印度技术劳工在赴美上岗前，己掌握了丰富的工作经验和娴熟的专业技术卿〕。更重要的是，美国企业在雇佣H-1B劳工过程中的经验，为美国政府扩大H-1B计划奠定了坚实的基础。
综上所述，90年代美国经济发展、移民政策改革的失败以及美国就业市场运作机制等多种因素，推动美国政府扩大临时技术劳工规模，有效地缓解了美国国内技术人才不足的矛盾。更重要的是，临时劳工作为一种人力资源的开发和利用方式，反映了其作为经济全球化发展中的一个重要层而，具有不可替代性的作用。