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　　摘要：现代公共预算制度在国家社会政治生活中发挥着重大作用，它体现着一国民主政治的发展水平、责任政府的建构程度和政府绩效水平的高低以及国家的治理水平，其在我国推进政治体制改革的过程中可以而且应该发挥重要的作用。在推进我国政治体制改革过程中应该以现代公共预算制度的构建与完善点作为重要突破口，从而加速我国政治体制改革的步伐，最终达到建设透明、负责、高效政府的要求。

　　关键词：公共预算制度;政治体制改革;作用

　　改革开放以来，为了适应社会主义市场经济的发展需要，我国的政治体制改革也在深入推进，主要表现而为：精简机构、精简人员、转变政府职能等等。机构改革取得了很大成就，政府职能相较于计划经济体制条件下有了极大的转变，但不可否认的是，政治体制改革仍然是问题重重，机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈依然存在，改革的成效饱受质疑。关于我国政府体制改革走不出怪圈的原因，张成福认为：“一方面是政府职能的转变未能到位;另一方面也和政府机构改革缺乏预算硬约束不无关系。”[1] (P.2) 此外，周雪光也认为：“在计划经济体制下, 各级政府也表现出‘软预算约束’的行为, 即下级政府有着突破已有预算限制、实现规模与权力扩张的冲动, 且通过游说上级部门以图获得预算外资源。”[2]正因为政府预算没有硬性约束，为机构臃肿、冗官、冗员，甚至是贪wu腐bai提供了土壤，致使预算开支巨大而政府绩效不高、部门利益林立，这显然是与当前我国政治体制改革背道而驰的，也是我国政治体制改革深入推进的关键阻碍之一。因此有必要建立现代预算制度以深入推进我国的政治体制改革，从而在在政治体制改革过程中充分发挥公共预算的功能。正如张成福所言：“以预算制度改革为核心的公共财政体制的确立势必成为未来我国政府体制改革的深入进行的关键点之一。”[1] (P.3)?

　　一、现代预算制度构建的时代要求?

　　当前我国政治体制改革的症结在于政府职能没有得到很好的转变，还不能从根本上适应社会主义市场经济的发展。现代预算制度的构建正可以为政府职能的转变提供一个很好的契机。?

　　(一)现代预算制度是民主政治建设的要求?

　　政治民主化目前已经成为世界政治发展的主流，得到了世界的广泛认同，民主政治的发展是通过一系列的具体制度设计来实现的，而预算制度显然是实现政治民主化的重要工具。因为通过预算，公民可以实现对政府的有效控制、监督与问责，从而保障公民权力的实现。这要求广大人民应该转变对预算的传统认识，因为“预算不仅仅限于如何保证精确性的技术问题，它更多的涉及现代社会中预算和民主治理相互关系的问题。[3]而且预算民主将有助于增加政权的合法性。全国人大常委、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在十一届全国人大常委会第四次会议分组审议2007年中央决算报告以及中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时同样指出：人大民主制度最重要的是预算民主，预算民主是人大民主制度的基石。[4]然而预算制度的巨大功效在我国民主政治建设的过程中，显然还没有得到最大程度的发挥。?

　　(二)现代预算制度是强化政府公共责任的要求?

　　当今政府是责任政府，按照现代社会契约及代议制民主的要求，政府是人民通过投票选举产生的，因此，人民选举产生出来的政府必然是要向人民负责，这同样是现代民主政治发展的潮流。选民控制政府的途径是多样化的，可以通过权力机关罢免，也可以通过选票使其下台，但这都不是常态，动荡的政局对选民来讲同样是不利的，因而预算成为民众控制政府的最佳手段，民众可以通过自己的代表审议、审批政府的预算从而做到保证政府资金的合理使用方向，确保政府的行为维护选民、纳税人的利益。卡恩在对美国纽约市预算改革研究中指出，公共预算不仅仅是政府资源配置的简单技术工作，更是作为现代大众社会中维持一个负责的民主政府之关键所在。因此，公共预算也是一种关键的责任机制。[5]因此，为了构建现代化的财政信息公开制度、强化政府的公共责任建设，公共预算本身作为关键的责任机制，可以通过对公共预算的制度化信息公开建设为契机，达到推进政府其他各部门信息公开制度的建设的目的，以强化政府对人民责任意识，推进中国政治体制改革的深入开展。

　　(三)现代预算制度是国家或地区治理水平的反映?

　　公共预算涉及到国家治理的方方面面，公共预算是政府配置资源的重要工具，其功能类似于市场在私人物品配置资源的作用。作为一种货币化的公共政策，它是调节各种利益分配的重要工具，在国家政治生活发挥着极其重要的作用。预算是国家治理的前奏，政府依据每年的财政预算来安排政府活动，进行国家治理，它为政府活动提供了一种约束，将政府的活动限定在某一范围内，从而对国家治理有一定的引导作用，这也正是阿伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)提出“如果你不能预算,你如何治理?”的原因之所在。既然预算是“国家治理的核心”，那么一个国家的治理能力与水平可以从该国的预算体制与预算能力得以体现。而我国的预算制度虽经历了数次改革，尤其是部门预算制度的建立，提升了我国的预算能力，但不可否认的是，我国的预算能力与水平总体不高，对社会的治理能力没有得到显著发挥，一定程度上制约了国家整体治理能力的提高。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力，从而能够进一步推进国家政治体制的改革与发展。?

　　(四)现代预算制度是政府绩效改革的要求 ?

　　追求高效、建设效能政府已成为当下政府建设的共识，一个高效的政府，其预算也应该是高效的，正如预算专家布鲁埃尔写道：“错误的预算决策是无效政府的首恶，而正确的预算决策是高效政府的首要目标。”为了提高政府管理、服务社会的能力，政府进行一系列的改革成为必然。而公共预算制度的改革也是首当其冲的，在这一大背景下，西方社会产生了新绩效预算，这种预算模式认为，预算资金配置应该以结果为导向，改革的根本目的是提高公共支出的“货币价值”, 即通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值。我国目前所处的发展阶段，尽管还不具备采用新绩效预算的条件，但新绩效预算作为中国预算改革的“远期目标”仍然是下一阶段努力的目标，因为要推进效能政府建设的建设，高效的公共预算是其中的一个重要方面。?

　　二、现代预算制度与政治体制改革的良性互动?

　　现代公共预算制度的构建是政治体制改革的核心问题，甚至是关键问题，而且现代预算制度是当前社会发展的要求，它是民主政治建设的要求也是责任政府建设的题中应有之义，另外也是效能政府、国家治理水平的反应。因此，在推进我国政治体制改革的过程中应该而且必须率先推进公共预算体制的改革。?

　　(一)以预算制度改革来推进政治体制改革?

　　政治体制改革的向前发展需要社会的推动，更需要民众的参与，而目前公众参与的形式一方面可以通过选举制度，另一方面可以通过预算制度。与选举制度相比，由于公共预算涉及到民众的切身利益，因而广大民众具有广泛而积极的参与性。通过广大民众的广泛而积极的参与，可有效地推动公共预算制度的改革。因为“公共预算上所进行的讨论、参与等实际上建立了一个政府和公众的对话系统，这种对话系统的建立改变了政府的行为，使得他们开始关注公众的意见和要求。只有建立政府和公众的对话机制，才有可能缓解当前的社会矛盾，使政府政策符合实际并得到社会的认可。”[6]这会有力地推动政治体制改革的进程。正如马骏先生所言：“由于中国已经逐渐过渡到税收国家，预算民主是中国政治改革早晚必须过的一道坎。如果意识到这一挑战是不可回避的，那么，尽早进行制度创新就是明智之举。如果中国能在完全过渡到税收国家以及政治参与的要求没有扩大之前就开始在人大预算监督方面进行制度创新的努力，那么，一旦中国必须面对政治参与的压力，就不至于出现因为制度化程度低而不能有效地容纳这些参与要求的局面，从而就可以避免由此而来的政治不稳定。”[7]因而，构建现代预算制度以推进政治体制改革显得尤为迫切。

　　(二)政治体制改革来保障现代公共预算制度的构建?

　　尽管公共预算制度改革在推进政治体制改革方面发挥着先导的作用，但显然政治体制其他方面的改革也必然会对公共预算制度的改革产生影响。因而，在推进公共预算制度改革的过程中，政治体制改革也应当配套前进，从而保障公共预算改革的成果能得以形成示范效应，从而推进政治体制其他领域的改革得以推进。总之，现代公共预算制度与政治体制改革之间必须形成良性互动，在充分发挥现代公共预算制度在政治体制改革过程中的先导性甚至是关键性作用的同时，政治体制其他领域的改革也应当发挥积极地配套作用，从而在推进现代公共预算制度建立的同时，达到政治体制改革的最终目的。?

　　综上所述，现代公共预算制度的构建是民主政治发展的需要，也是构建责任型、服务型、效能型政府的需要，更是提高政府治理能力的需要。鉴于公共预算制度的巨大作用，因而推进公共预算制度的改革显得尤为迫切。而当下，我国的政治体制改革虽有推进但成果不大的背景下，以公共预算改革作为切入点，从而从总体上带动整个政治体制改革的深入推进，不仅是现实的需要也是可行的选择，甚至是关键性的动力。

　　【摘要】：信息是公共事业管理的基础，也是实现公共管理的工具。随着知识经济时代的到来和全球经济一体化进程的加快，日新月异的信息化加速和推进了政府管理职能的转变，赋予了公共管理新的内涵，公共信息资源在公共管理中的地位愈发显得重要。本文从信息在公共管理中的基础地位谈起，探讨了信息技术在推动公共管理中产生的作用，分析了当前公共管理中信息化建设存在的问题和原因，研究了有效开发和管理公共信息资源的方式和途径，提出了政府信息化成为推动科技进步、繁荣市场经济和社会全面进步的关键。

　　【关键词】：　信息 公共管理 信息化 政府信息化 信息批露

　　所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。公共管理主要包括国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。在社会主义市场经济条件下，作为公共事务管理主体的政府，其主要职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，要实现各项管理的高效实施，关键在于按照知识经济时代的要求，通过加强信息化建设来推进公共管理的现代化。

　　一、信息是实现公共管理的基础

　　(一)信息是公共管理决策的依据

　　西蒙说过,管理就是决策。 信息是决策的基础、编制计划的依据，正确的决策主要取决于对所需信息掌握的程度。由于咨询、决策技术与决策者的素养都与信息工作休戚相关，因此，准确、可靠、迅速地收集、处理、传递和利用信息，是决策的基础的基础。在世界各国，无论是战略决策或战术决策上出现的失误，究其根源，往往是情报信息不完备或不准确所致。决策是“流”，信息是“源”，没有信息，决策便成了无本之木，无源之水。

　　(二)信息是公共管理组织的脉络

　　信息是管理的各个层次、环节、部门互相联系的纽带，是整个组织正常活动的脉络。在公共事务的规划、决策、领导、调控、执行和目标实现的整个过程中，都离不开信息。决策时不仅要对事物进行定性的研究，还要运用科学的方法对事物做出定量的分析，这就必须以反映事物变化的大量信息材料为基础。在具体的执行中，信息作为行政系统内相互连接的重要媒介，将各个部门、各个环节连成一个整体，管理系统的各个层次、各个部门将根据获取信息的内容、数量、种类、质量、形式、时间等变化，来针对目标不断调整措施，保证管理的效果，信息不足和信息不对称都会严重影响政府的效率和公信度。

　　(三)信息是公共管理的工具

　　在公共管理中，信息是无法替代的一种沟通工具。从一定意义上讲，管理过程也就是利用信息进行控制的过程。行政组织通过单向沟通与双向沟通、横向沟通与纵向沟通、书面沟通、口头沟通与非语言沟通、正式沟通与非正式沟通等形式，进行信息的交换和服务，不仅在决策前提供准确、充分的信息，研究提出可供决策参考的建议、方案，而且在决策实施及实施后，反馈社会各方面的反映、变化和取得的成效，来补充、完善决策，及时调整和改进工作，在动态中实现管理目标。没有正常的信息沟通，公共管理中的控制就无法进行。

　　二、信息化是公共管理的发展方向

　　当信息未被充分加以利用而处于休眠状态时,它只能是一种智力因素,还不能带来实际的社会效益和经济效益。知识经济时代，信息改变了人们的生活方式、工作方式和思维方式，也推动了传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能转变。互联网使信息在全社会的共享程度空前提高, 传统的政府管理面临全新挑战,金字塔式的纵向政府管理结构受到了冲击。信息技术的发展，使政府信息化成为必然。政府信息化就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，对政府需要的和拥有的信息资源进行开发和管理，来提高政府的工作效率、决策质量、调控能力、廉洁程度，从而推进政府的组织结构、业务流程和工作方式不断改进，来更好地、全方位地向社会民众提供超越时间、空间与部门分隔的限制的优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。

　　(一) 信息技术推动了政府信息化的进程

　　信息技术革命，使现代行政管理系统的管理组织运行日益技术化，管理手段日益现代化。随着信息高速公路的开通和拓展，人们建立了许多从前无法想象的管理系统，办公自动化、多媒体、计算机设备等开始成为行政管理中的重要硬件;现代的管理方法，如全面管理方法、优选法、价值工程、网络技术、线性规划、计划评审技术、技术经济分析、预测技术等等，得到了网络信息技术的支持并贯穿于整个管理过程之中。

　　信息技术的发展极大地推动了传统政府由管理型向服务型转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。信息技术保证了行政组织成员间的全方位沟通和组织与组织之间的信息交流，使行政组织要完成与过去同样工作量所需的行政人员大为减少，不断推进行政组织更加精干高效。

　　(二)政府信息化推进了公共管理的现代化

　　传统政府组织结构是一个刚性化的机械式组织，有固定的职位、严格的层级关系和层层传递的信息渠道，庞大的中间管理层承担着繁杂的“上通下达”信息。网络化时代，大量复杂的信息能够通过网络实现迅速、及时地传递和处理，从而大幅度减少中间环节，扩大管理幅度，减少或者取消了组织中间管理层次，压平了组织结构，推动了组织横向的联系、沟通与协作，大大提高了组织的反应能力和工作效能，并减少了人力资源成本。同时，信息化通过提高沟通与合作的能力，有利于提高行政组织的绩效。

　　全新的行政方法和行政措施，如决策支持系统(DSS)、电子会议系统(EMS)、远距离控制、分布式工作的统一协调、动态网络计划等为公共事务提供了强有力的支持。 我国政府上网工程用一整套全新的管理方法，如各大银行网上支付、海关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网企业数据库、国税总局增值税发票稽核系统和电子报税等，都有效地降低了行政成本，提高了行政效率，提升了服务经济的效率，提升服务公众的质量。