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摘要:国际社会逐步重视起了绩效评价,在公共财政支出领域,我国财政部门也进行了相应的实践和探索,但还没有有效地建立财政支出绩效评价制度体系,不能有效评价财政支出。为充分发挥财政资金使用效益,实行财政支出绩效评价具有十分深远的意义。
关键词:公共财政 支出 绩效评价 评价指标
一、开展公共财政支出绩效评价的意义
在财政支出活动中所取得的实际效果,也就是财政支出绩效,它对政府配置资源的合理性及资源使用的有效性进行了重点研究,也是对政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间比较关系的反映。
(一)财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发,科学、客观公正地衡量比较财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果,并对其进行综合评估,绩效评价方法要求科学和规范,评价标准统一制定
在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金。在财政支出安排和实施的全过程中都存在财政支出绩效评价,它综合评价了财政支出效益、管理水平和投入风险等方面,使财政调控功能充分发挥,财政资金安排的科学性也大大提高,也促进了实现财政支持社会的经济目标。
(二)财政支出绩效评价工作的开展,促进了财政支出的规范和依法理财
(1)既能使公共支出透明增加,又能使公众对政府的信任度提高;(2)对重点项目建设非常有利,能够及时提供有价值的信息给运行中的项目,促进了项目管理,对项目的责任感,项目管理者的意识明显增强;(3)财政执法和监督约束效用提高,财政资金监督与管理得到了正确的引导和规范,财政资金使用效益大大提高;(4)资源得到了合理的配置,有效的信息可通过财政支出绩效评价获取,投资风险和短期行为被政府决策者有效地规避,财政资金得到节约,供求矛盾也能缓解,促进了资源的有效配置。
二、公共财政支出绩效评价的现状
在我国绩效评价开始的时间还比较短,对于公共部门来说更是如此。近年来,国际社会都普遍重视绩效评价,在公共财政教育支出领域,我国财政部门也进行了一定程度的实践探索并初步取得成效,但不足的地方也逐渐暴露了出来,主要表现在以下几个方面:
(一)评价指标设计过于注重支出分配而忽视了支出后绩效
由于我国财政支出管理长期形成了一种传统,财政部门的支出分配情况在实际绩效评价工作中是集中的重点,现行的评价并没有达到真正意义上的绩效评价。
目前我国财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性是现行评价关注的重点,但还没有开始实施或刚刚开始探索支出后的经济性、效率性和效能性评价。如果预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况是公共财政支出绩效观念局限的内容,那么真正使用公共财政资源的目的肯定会被误导,只重手段而忽视目的的“文化”、 忽视公众和神化了的官僚思维会出现,社会的真正效率必将遭到损害。
(二)缺乏科学性和系统性设计的评价指标
我国现行的公共财政支出绩效评价,指标是由财政部门根据通用的财务规则对自己而设立,对自己支出的合理性和有效性进行反映。
以公共财政教育支出绩效评价为例,公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构、教育行政事业性收费总量和结构等量化指标等,这些都是主要采用的指标,总的来说这些指标过于简单,只追求了定量化,即使再具体和具有很强的操作性,也不能对现实绩效进行全面客观地反映。几乎没有反映出公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效,而且还容易以偏概全,对整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展易产生误导的影响。
(三)很难实现绩效预算
绩效预算管理从建立到全面实行需要一个过程,在项目预算中,前期项目论证不科学,在中期又局限于先确定资金再对项目进行论证的现象,而且记录也很少,财政管理上对绩效的关注非常少,过多地存在了合规合法性监督,部门和单位在一定程度上还存在不讲绩效、只管要钱的现象,这些问题对财政资金的使用绩效有着严重的影响,极易造成违规操作,绩效评价工作的进一步开展也受到了制约。
(四)缺乏约束有力的支出评价结果
目前还没有健全的财政支出绩效评价工作体系,没有法律规范,财政支出绩效评价结果不能直接约束到财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任,也没有约束到项目执行过程中的各环节的责任人,而只作为了各有关部门项目建设档案保存,或是成为了有关部门加强新上项目管理的借鉴和,对财政支出绩效评价工作的权威性有着明显的影响,财政支出绩效评价工作也只是流于形式。
第二篇:试论对我国推行财政支出绩效评价的几点思考
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摘 要:财政支出绩效评价是依据投入产出原理,运用科学、规范的效益评价方法,采用特定的指标体系,按照统一的评价标准,对财政支出行为过程及其效果进行客观公正的衡量、比较和综合评判。在实际工作中,应根据实际情况选择财政支出绩效评价方法;合理确定绩效评价指标体系。推进财政支出绩效评价体系的对策是:确定基本原则;健全组织机构;制定管理办法;建立考评体系;强化评价结果的约束力。
关键词:财政支出 绩效评价 评价模式
财政支出绩效评价是对财政支出的经济性、效率性和有效性进行的科学、规范评价,并将绩效评价结果运用到财政资金分配。随着我国市场经济体制的建立,财政收支矛盾和财政风险逐步加大,财政支出绩效理念开始在学术界和政府部门受到重视,规范公共财政支出成为迫切之举。
一、财政支出绩效评价的主要属性
绩效评价作为公共财政的理财思路之一,要求财政资金使用者纠正财政支出管理低效率、分散性、无目的性,以“绩效”为评价手段,保证财政支出行为和支出结构的合规性、合理性和有效性。
1、财政支出绩效评价体系的完整性
财政绩效管理包括政府绩效评价体系、财政支出绩效评价体系和组织管理体系三部分内容。目前我国各级政府推行的财政支出绩效评价工作是财政绩效管理的一个重要组成部分。从绩效预算评价体系中延伸出来的是绩效审计和绩效问责,它们共同构成整个绩效评价体系。
2、财政支出绩效评价的基础性
研究预算绩效评价体系的目的是明确绩效理念、提高资金效益、巩固改革根基。财政支出绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件。财政支出绩效评价要适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础。
3、财政支出绩效评价的导向性
绩效预算就是政府部门按所完成的各项职能进行预算,将政府预算建立在可衡量的绩效基础上。财政支出绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势,切合渐进式改革的切实需求。
二、现阶段财政支出绩效评价工作的主要问题
1、绩效评价指标体系不够科学规范
指标体系中业务指标和财务指标的划分模式容易导致反复从某一环节收集资料,评价指标侧重于合规性评价,缺少效益评价。评价指标设置呈平面化和单一性特征, 缺乏一基于科学、严密分析而建立的的统一、完整的指标体系。
2、绩效考评标准制定困难
项目绩效目标表现多样,衡量方法有根本的不同。对于同一类项目的评估,由于缺乏区间可比性和历史可比性,往往难以做出准确的判断;同一地区历史上相类似的支出随着支出目标要求的不断提高,其价值不断弱化;加之评价主体专业性局限,因此财政部门很难对绩效评价标准建立有准确的结论。
3、绩效考评数据库建设不健全
目前关于财政绩效评价的数据资料收集仍处于探索阶段没有评价标准值测定及数据库建设,且现有的标准不统一,使财政支出绩效评价结果差异大,结影响结果的公平性和可比性。
4、缺乏完备的事前、事中考评机制
现阶段我国财政支出绩效考评主要采取事后考评,为采取行之有效的事前分析、事中跟踪机制。而我国公共投资部门虽然也提出对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价, 实行全过程管理,但至今尚未出台有关财政支出绩效评价工作规章办法,使之缺乏法律约束和制度保障。
5、现有考评制度存在重结果,轻投入、产出的矛盾
我国现行试点地区的财政支出绩效考评,仅还停留在绩效考评的初级静态管理阶段,以对支出结果进行考评为主,看支出是否达到预期目标。缺乏重要的动态管理,包括对投入、过程、结果、效率等全方位的综合考评,财政支出绩效管理难以达到相应效果。
三、完善财政支出绩效评价的具体建议
1、建立健全财政支出绩效评价指标体系
绩效目标管理的核心是绩效指标,但是预算支出的绩效往往又很难衡量,因此应规范指标体系。一方面通过理论上的探索和研究和实践中逐步完善和健全,形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库。根据财政支出绩效评价的层次,分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库;另一方面应以定量为主,定性为辅确立指标。从项目开始阶段就应结合定量分析和定性分析,要求部门做好统计台账,增强绩效评价指标的可操作性,便于事后评价;三是制定共性指标,包括财务管理、预算执行、民众评议等指标,增强评价结果在项目和部门之间的横向比较。
2、进一步规范核算制度,全面反映政府绩效
进一步推进财政支出绩效评价,需要规范的会计核算制度做后盾,绩效评价中对项目资金投入、支出等会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性以及会计核算法的真实准确、规范化都有更深刻更严格的要求。目前,我国和很多国家的预算会计使用的收付实现制的会计方法存在的严重问题是:它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出,同时也不能使用年限内分摊资本性项目的购买成本,为此,我们也应修改现行会计方法,实行部分的权责发生制,建立政府财务状况报告制度,以便于更全面地反映政府的绩效和成本。同时推行会计集中核算制,已对单位的重点、重大项目支出进行项目核算,使收支项目核算更完整、更透明,以确保政府绩效及预算执行的公开性和透明度。
3、应用合适的绩效预算评价分析方法
项目考评阶段,选择合适的项目考评方式有利于提高考评结果的科学性。结合项目类别和具体情况选取成本—效益分析法、最低费用选择法和公共垄断产业定价法。对于可以用货币计量的公共支出效益可应用成本—效益分析法;对于那些效益无法用货币计量的公共支出项目,则可选择最低费用选择法;对那些自然产生垄断、市场调控难以到达的行业(如水、电、气等)可采用定价法,由政府定价。同时适当考虑其它地区、不同国家的同项支出比较法,比出优势、比出差距,定量分析。综合各种分析方法取得绩效评价结果具有可比性和准确性,便于结果的拓展运用。
4、建立配套管理机制,规范财政支出绩效评价各环节
一是在现有基础上改革预算编制制度。尝试编制多年滚动预算。针对国家五年计划目标,各部门建立了发展规划以及年度工作计划。将年度的工作计划进一步细化为年度绩效计划指标。在此基础上,还可以推动中长期滚动式预算的实行。各部门可以从本年开始进行准备,编制出后三年的绩效计划,并将计划与部门预算挂钩,在第三年终做出当年绩效评估情况的报告,并依此对以后的预算进行调整;二是建立风险约束机制。财政支出绩效评价工作大量借助中介机构的力量,为绩效评价工作带来一定风险。建议建立规范的中介机构管理办法。对于委托考评的中介机构要规定相关的资质和实力,并通过公开招标择优选取。同时,通过制度化的资信评价,采取工作效益挂钩等办法牵制中介机构行为,使中介机构既相互竞争,又相互约束,间接加强对邀请专家进行约束。
5、加强考评事前、事中程序管理,推进绩效管理模式创新
一是在事前绩效审核环节,将绩效目标的申报、审核融入预算管理过程中,作为预算批复的必要条件,绩效目标评审未通过,原则上不能下拨资金。可通过引入第三方评审的方式提高绩效目标编报的科学性和规范性,使项目预期绩效与预算安排相结合,促进项目按既定绩效目标实施。二是事中绩效跟踪环节,对绩效目标进一步完善,使财政资金的投人更加合理、规范。同时关注财政资金投入情况,对项目目标完成情况、项目效益与预期目标偏差等情况进行跟踪,监督绩效目标实现的各项政策、措施的落实情况,保证项目按绩效预定目标完成。三是加强绩效评价的结果应用。政府应根据考评结果,对绩效好的部门给予奖励,对于指标完成不好的部门,则予以公告,并且削减直到取消这项预算。根据绩效预算按效果拨款的原则,财政部门要按照各部门工作绩效的考核结果编制下一年度预算,并提交人大审议。通过执行有约束、支出有考评的科学、规范的财政支出绩效评价制度,切实提升政府管理的绩效。