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　　试析我国食品安全监管的缺失及完善

　　论文摘要 近年来，安全行政许可的监管不力及缺失已成为直接影响我国公众健康和食品企业生存与发展以及健全的市场机制建立的重要问题。本文从行政法的角度通过分析我国食品安全监管体系中存在的问题与症结之所在，以期对如何完善食品安全监管提出拙见。

　　关键词 食品安全 行政许可 行政监督

　　对于普通百姓来说，食品安全永远都是人们最关注的问题，然而近来不断发生的食品安全事故频频为我们拉响警报。在己经发生的这些食品安全事故中，不少食品生产企业是获得相应行政许可审批的，但它们在具体从事食品生产经营活动的过程中，往往由于行政监管的缺失、商家经济利益驱使等原因，试图挑衅食品安全的底线。

　　一、食品安全监管制度分析

　　按照食品安全监管流程来讲我们可以将食品安全监管分为两个部分，即食品安全的行政许可阶段(事前监管)和商家取得食品安全许可证后在生产流通环节中的行政监督阶段(事后监管)。

　　(一)食品安全行政许可

　　食品安全许可是行政部门根据行政相对人的申请，按照食品安全标准要求进行审核后，赋予其从事食品安全法律所规定的食品、食品添加剂及食品用品的生产经营资格的行为。

　　根据相关法律，我国目前的食品安全许可大致可以包括以下几类：食品生产经营活动的许可、新资源食品的审批、保健食品的审批、特殊营养(强化)食品的审批，食品生产经营企业新建、扩建、改建工程设计的审查和竣工验收，食品添加剂的审批，食品用洗涤剂与消毒剂、食品用产品的审批，食品从业人员健康检查及培训合格证发放等九大类。上述九大类许可又可以按照其行为内容分为产品类许可和生产及经营条件类许可两大类。

　　(二)食品安全监督

　　所谓食品安全监督，是指在食品的生产、流通过程中，依法享有食品监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序，对食品的生产和流通进行干预和控制的行为。我国的《行政许可法》和《食品安全法》对此都有专门的章节规定。

　　对于从事食品生产经营的行政相对人的进行监督管理领域，我国一般采取两种手段，一种是对食品安全采取分段式监管，这种监管强调对食品安全许可的监管要覆盖从地头到餐桌的每一环节，其中监管部门包括农牧、卫生、质监、工商、食监、药监、商务、粮食、城管等多个部门。另一种是品种监管模式，即与专业人士展开合作，由具有专业素养的监管人员分别负责食品的监管。通过聘请医药学、化学、生物学、法学等方面的权威专家积极参与到食品检验检测中，从技术上严格把关，实现食品、药品给予有效的专业监管。

　　二、我国食品安全行政许可监管的现状及评价

　　(一)食品安全监管组织的设置及缺陷

　　监管机构都是行政部门，即存在着多部门监管的职能管辖和各级别行政部门之间的级别管辖分工。而从我国目前设立的诸多负有食品安全行政许可监管职责的机构来看，我国在食品监管组织机构的设置上存在着诸如机构重叠和职能分离等缺陷，不利于监管目的的实现。

　　1.横向分离问题

　　所谓食品监管机构设置的横向分离问题是指：食品安全监管中的审批职能和监督职能的分离。即在行政系统内部食品安全行政许可由一个行政机关负责审批，而食品安全监督则由许可审批机关以外的其他行政机关负责具体执法。例如，保健食品的审批、发证在食品药品监督管理部门，而日常监督在卫生部门。这种情况无疑是对保健食品企业的监督管理这项完整的工作分了家，出现保健食品的审批和监督分离的脱节现象，由于两个部门规定的不一致，给审批工作造成了混乱，严重影响保健食品的监督管理。

　　在同一行政级别中，食品安全许可审批与实施监督的这种横向分离体制在一定范围里形成执法主体多元化的局面。多部门介入的结果不是提高执法监督效率，往往是事与愿违地导致食品监管执法相互配合的脱节，甚至严重降低了监管的效率。一方面食品生产企业不得不面对多元监管部门，无端增加了许多环节，另一方面，由于多元化的监管部门，使得这些监管机构之间的协调难度加大、监管成本高而监管效果反而低下、时效性欠缺达不到监管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同时，各个监管部门之间权责不明，推诿扯皮，造成行政系统内部矛盾丛生。

　　2.纵向分离问题

　　我国食品安全许可实行所谓多级审查制度，即食品安全许可审批机关往往是食品安全监督机关的上级行政机关。通过提高审批机关的等级，强化食品安全的集中管理，可以有效地预防地方保护主义和行业部门保护主义，实现中央统一的宏观调控职能。

　　但是，由于缺少必要的配套制度保障，多级审查制度对食品生产企业在获得行政许可证之后的监督却没有真正得到落实。实践证明，仅仅提高许可审批机关的级别，并不能有效地在下级监管机关和食品生产企业之间建立有效的利益隔离带，相反，出于地方政绩的需要或碍于食品生产企业的熟人情面，具体实施食品监督检查处罚职能的基层监管机关往往会怠于监管履行职责，或者利用自由裁量权对违法企业睁一眼闭一眼，导致放纵违法。

　　3.重复许可，监管主体重叠

　　目前，在实行食品质量安全市场准入的九大类食品生产企业同时要取得食品生产许可证和卫生许可证，这就导致重复许可的存在。

　　各级监督机构为了补充各级政府投入的不足，往往实行，加上食品安全许可的审批和后续监管有行政收费和监测收费的利益驱动，使得各级审批部门不依照法律的规定，争抢食品安全的审批。有的审批机构为了能让许可申请单位能在自己的机构进行申报，擅自降低标准发放许可，甚至越权审批。使得这项审批工作出现了混乱。使得相当一部分完全不符合安全许可标准的食品流入市场，形成市场恶性竞争，不利于市场秩序的稳定。

　　(二)食品安全监管实施机制的缺陷问题

　　2011年初，舆论把大众的目光又再次聚焦在了食品安全问题。3月的“瘦肉精”事件，4月的“染色馒头”事件，6月的“地沟油”事件和8月的“问题血燕”事件，舆论的矛头开始指向食品监管机关，老百姓不满食品监管机关的执法不力，纷纷质疑包括所谓“国家免检产品”等在内的执法合法性、合理性。

　　1.监管的实施缺乏专业性

　　食品安全监管体系的正常运行需依托良好的监管技术，对检验检测手段有较高的专业性技术性要求，因此在机构设置中应当使执法人员的专业素养、检验检测设备的先进程度与食品监督的专业性相匹配。然而实践中，在很多技术性事项上，对食品安全进行监管的执法人员专业性程度较低，一旦面对技术含量较高较复杂的案件时往往难以及时做出正确的判断。例如“三氯氰胺毒奶粉”事件，以行业通用的“凯氏定氮法”能检测出食品中的氮含量，但却无法甄别出含氮物质是真正的蛋白质还是“伪蛋白”，这就给企业在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白质留下可乘之机。

　　2.分段监管模式使综合监管难以奏效难以实施

　　如前所述，虽然几经调整，我国业已形成多部门分段监管为主，品种监管为辅的食品安全监管模式。该模式形式上看起来分工明确，权责清晰，但实际上无法真正解决监管权力在不同的行政机关间的人为划分，导致食品安全许可监管缺位、交叉、重叠甚至是越权。

　　具体说来现行模式存在如下弊端：一是在基层的具体实务操作中，食品安全的生产环节和流通环节有时候是难以截然分开的，这样模糊的界限势必使得执法部门的职能管辖分工无法明确，所谓分段监管首先在“分段”上就遭遇瓶颈，无法操作。二是分段监管的背后，其实是各食品安全监管部门长期形成的各自为阵、权力交叉，这样多头监管容易造成没有协调统一的运行机制进而造成职责不清，责任不明等问题。执法部门往往从自身部门利益出发遇到好处就蜂拥而上，遇到责任就退避三舍，造成要么越位监管要么缺位监管的窘境。三是食品安全监督经费来源于地方财政拨款，不同地区经济发展水平的差异，使得分段监管的不同阶段不同地区在检测水平、技术实力和资金配给上存在较大距离，违法企业往往前往技术较薄弱的行政区域注册完成检验，利用这一差异进行规避。四是分段监管模式对各监管部门的职能分工模糊、用语抽象概括，实践中难免导致职能交叉和空白，难以实现从食品的供应、生产、流通、消费直至回收，各环节环环相扣，分段监管的监控目标。

　　3.监管模式单一化

　　在我国，食品安全行政许可一般采用事后惩罚这一补救措施，主要以年检和定期检查为主，十分单一。

　　年检制度是食品安全监管的惯用手段，通常是以行政许可相对人自我申请与陈述为主。而常理下，行政许可相对人是不会自己揭露自己违反行政许可的活动的。因此企业一旦恶意造假，那么食品安全行政许可制度就如同虚设。另一方面，一年一次的定期检查，食品生产流通企业可以很容易的通过突击来通过相关的检查，使年检制度失去保障食品安全的设立初衷。近年来，一些连续多年通过年检成为所谓驰名商标，免检产品的食品相继被媒体曝光，也正说明了年检制度无法实现检查的常态化、制度化，真正起到检查监督的作用。

　　(三)食品安全监管的法律缺位问题

　　建立健全的法律规范体系是开展食品安全监管的前提条件。我国相继颁布了一系列与食品安全行政许可相关的法律法规，如《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》等。目前已初步形成以基本法为统领、以管制法规为主干、以具体法规规章为支撑的庞大的食品安全法律体系。②但是，现行的食品安全法规还存在着不少漏洞。例如，虽然食品生产企业因违法受到追究，但在具体执行行政处罚过程中企业往往利用法律规范之间的冲突谋求减轻责任。而部分食品监管机构在部门利益的驱使下妥协，减少了对违法食品生产商的相关处罚，致使违法企业的违法成本明显低于守法成本，从而加剧了其违法的机会主义倾向。

　　另一方面，相较于法律法规对行政相对人的违法责任追究有完备的实体和程序规定而言，对主导监管的行政执法机关的法律规范却是少的不成比例。即使在认定责任的情况下，相应的行政执法责任追究制度也有待完善。例如：尽管《食品安全法》第95条规定：“县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。”但实践中由于缺乏进一步具体的问责制度，对违法违纪的执法人员的问责力度大打折扣，甚至有监管者因违法机会成本低而或。

　　三、完善我国食品安全行政许可监管的设想

　　(一)食品安全监管组织设置之完善

　　执法机构设置的合理布局是该机制良好运作的重要因素。食品安全监督组织的设置既要考虑行政相对人的分布状况,又要考虑行政相对人的活动空间和活动规律,两者都是食品安全行政许可监管机构的设置的关键因素，二者能否保持协调,决定着该机制能否有效的发挥监管作用。我们可以从以下两个方面着手来完善我国食品安全监管组织的设置：

　　1.明确职能分工

　　在我国的食品安全监管中，被赋予食品安全监管职权的行政机关太多，工商局、卫生局、质检局等都是监管主体之一，这样监管环节多而繁琐，执法效率低下。况且监管机关彼此间却缺乏有效的分工，协调成本高且决策时效性差，这是我国食品监督能效地下、事故频发的根本原因之一。

　　由此可见，食品安全监管改革的关键在于模式的创新。仅仅依靠提高食品安全行政许可的审批机关等级来实现食品安全的有效监管是难见成效的。只有建立一个权威的监管机构来对各级食品安全行政许可进行统一、长效、全面的监管，从而减少地方政府与食品生产行政许可事项之间的利益关联，才能调动各级食品监督机关积极履行行政职责，真正保障人民吃上放心食品。

　　2.均衡设置监管机构

　　合理布局监管机构是食品监督机制良好运行的另一重要保证。监管机构的设置应全面权衡食品安全行政相对人的分布状况，鉴于基层监管机关深入实践第一线，对食品生产企业最为了解，对行政相对人执行行政许可证的情况最为熟悉，因而我们应以基层监管机关为食品安全监管的主力主体。

　　为提升对我国食品安全监管实效性，我们在设置食品监管机构是还应当注意合理规划和调整其内部监管资源分配及结构设置,以提高基层监管机构监管能力为重点，即监管部门的类型、级别、数量的设置要根据该监管区域内申请食品安全行政许可的企业类型和企业数量来确定。

　　题目

　　民族团结基础

　　1、本论文课题国内外概况和文献综述：

　　民族团结是各民族间和各民族内部在共同利益基础上结成的平等互助、友好合作的关系，是马克思主义处理民族的问题的一项基本原则。也是社会主义民族关系的基本特征和核心内容。民族团结是我国的立国之本。树立各民族的团结意识，是民族团结的基本保证。

　　(1)国外研究现状：民族团结理论是马克思主义民族理论的重要

　　组成部分，也是中国共产党制定民族政策、解决民族的问题的根本原则和理论依据。民族平等,是马克思主义的基本观点,。列宁十分重视民族平等问题，在第一次世界大战爆发前夕，当时沙皇政府对非俄罗斯人民残暴的镇压和屠杀，列宁为了强调保护一切非俄罗斯民族人民的平等权利，起草了《关于民族平等的法律草案》 ，还专门为这个法律写了说明，表达了对俄国遭受欺辱压迫的犹太民族的极大同情，这个说明便是《民族平等》一文，其中就论述到“工人阶级需要的不是分裂，而是团结” ， “对异族人的压迫，是一根有两头的棍子，这棍子一头打击异族人，另一头打击俄罗斯民族”

　　(2)国内研究现状：把列宁民族平等与民族团结理论成功运用于中国的革命与建设实践中的光辉典范就是民族区域自治制度。作为我国的一项基本政治制度，她对促进各民族的当家作主、各民族的繁荣发展、各民族的团结合作起到了不可估量的作用。

　　1984年制定的《民族区域自治法》是在总结几十年特别是党的十一届三中全会以来党的民族工作的实践经验基础上，集国内外民族立法之结晶，成为我国处理民族关系问题的部基本法。1954年，中华人民共和国第一部宪法颁布，宪法明文规定了中国各民族平等、团结、互助的原则。此后，许多政策文件和法规都有了维护和发展民族团结的内容。

　　新疆维吾尔自治区民族团结教育条列*(2009年12月29日)

　　国内关于民族团结研究概括为这么一下几个方面:

　　1) 有关民族团结理论研究;这方面的研究成果有：

　　A.对马克思、恩格斯民族团结思想的若干认识、姜 勇1 张丽娟巩、新疆教育学院学报、2007年9月、第23卷第3期

　　B.论马克思恩格斯的民族团结思想及时代价值、刘红艳、【民族论坛、2009，(9)

　　C. 浅析列宁的民族团结理论及其对中国共产党的影响 、董友庆 姜勇、中国西北边疆、2007年第四期

　　D.简论毛泽东“民族团结"的思想与实践、马莉娜1，姜 勇、世纪桥、2008年第2期、

　　E.论小平同志关于民族团结、维护祖国统一的理论、金炳镐、云南民族大学学报、2004年9月

　　F. 论江的民族团结思想、张春秀、学理论、2010，(28)

　　G. 民族团结理论新解---学习胡同志民族团结思想、于潜驰、黑龙江民族丛刊、2010，(2)

　　2)有关民族团结教育研究：

　　A.论高校大学生民族团结教育思维创新、蒙运芳、广西民族研究、2010年4期

　　B.民族地区高校院系党总支统战工作重在加强民族团结教育、马吉勋、教育与职业、2011年第五期

　　C.对民族院校开展民族团结教育的认识和思考、康春英 、思想理论教育导刊、2005年第一期

　　D.边疆少数民族地区高校民族团结教育的社会工作介入、周瑞云 、学校党建与思想政治教育、2010年第五期

　　E.试论加强大学生民族团结教育、唐黎 、现代企业教育、2011年第二期

　　3)关于民族团结进步研究

　　A.各民族团结进步是中华民族的希望所在、毛乐燕、西北民族研究、2010年第三期

　　B.广西当代民族团结进步的历史考察与现代意义、刘绍卫、广西民族研究、2009年第四期

　　C.加强民族法制建设促进民族团结进步——黑龙江省民族法制建设30年、缪文辉、原波

　　黑龙江民族丛刊、2009年第一 期

　　4)有关民族团结思想研究：

　　A.民族团结理论新解——学习胡同志民族团结思想、于潜驰、黑龙江民族丛刊、2010年第二期、

　　B.孙中山和演达的民族团结思想和及其启示、陶季邑(TAOJIYI)广东社会科学、2008年第一期

　　C.论毛泽东民族团结思想的深刻内涵及当代发展、丁橡雨，周显信、湖北科技大学学报、2010年第一期

　　D.建国以来我国民族团结思想在新疆的发展分析、冯兰新、兵团教育学院学报、2007年第六期

　　5)有关民族团结政策研究：

　　A.新中国60年的民族平等和民族团结政策、何叔涛、云南民族大学学报、2009年第五期

　　B.我国民族团结政策在新疆的发展、冯兰新，玛达尼亚、石河子大学学报、2008年第一期

　　C.论我国民族团结政策的基本内涵与特点、赵健君、广西社会主义学院学报、2008年第一期

　　6)有关民族团结与社会稳定的研究

　　A.关于维护新疆民族团结和社会稳定的几点思考、张工、新疆社会科学、2009年第五期

　　B.当前影响民族团结和社会稳定的因素分析、段超、中国民族大学学报、2003年第三期

　　C.牢固树立“三个离不开”思想，自觉维护民族团结和社会稳定、董立人、重庆社会主义学院学报、2009年第六期

　　B.民族地区高校院系党总支统战工作重在加强民族团结教育、马吉勋、教育与职业、2011年第五期

　　C.对民族院校开展民族团结教育的认识和思考、康春英 、思想理论教育导刊、2005年第一期

　　D.边疆少数民族地区高校民族团结教育的社会工作介入、周瑞云 、学校党建与思想政治教育、2010年第五期

　　E.试论加强大学生民族团结教育、唐黎 、现代企业教育、2011年第二期

　　3)关于民族团结进步研究

　　A.各民族团结进步是中华民族的希望所在、毛乐燕、西北民族研究、2010年第三期

　　B.广西当代民族团结进步的历史考察与现代意义、刘绍卫、广西民族研究、2009年第四期

　　C.加强民族法制建设促进民族团结进步——黑龙江省民族法制建设30年、缪文辉、原波

　　黑龙江民族丛刊、2009年第一 期

　　4)有关民族团结思想研究：

　　A.民族团结理论新解——学习胡同志民族团结思想、于潜驰、黑龙江民族丛刊、2010年第二期、

　　B.孙中山和演达的民族团结思想和及其启示、陶季邑(TAOJIYI)广东社会科学、2008年第一期

　　C.论毛泽东民族团结思想的深刻内涵及当代发展、丁橡雨，周显信、湖北科技大学学报、2010年第一期

　　D.建国以来我国民族团结思想在新疆的发展分析、冯兰新、兵团教育学院学报、2007年第六期

　　5)有关民族团结政策研究：

　　A.新中国60年的民族平等和民族团结政策、何叔涛、云南民族大学学报、2009年第五期

　　B.我国民族团结政策在新疆的发展、冯兰新，玛达尼亚、石河子大学学报、2008年第一期

　　C.论我国民族团结政策的基本内涵与特点、赵健君、广西社会主义学院学报、2008年第一期

　　6)有关民族团结与社会稳定的研究

　　A.关于维护新疆民族团结和社会稳定的几点思考、张工、新疆社会科学、2009年第五期

　　B.当前影响民族团结和社会稳定的因素分析、段超、中国民族大学学报、2003年第三期

　　C.牢固树立“三个离不开”思想，自觉维护民族团结和社会稳定、董立人、重庆社会主义学院学报、2009年第六期

　　2、本论文课题的理论和实际应用意义：

　　(1)理论意义：世界自有民族以来，民族之间的矛盾、纠纷，乃至民族战争虽然接连不断，时有发生，但民族互动、团结和融合却是发展的主流和趋势，2000多年的世界民族关系史证明了这一点。20世纪80年代以来，自第三次民族主义浪潮在世界上掀起后，国际上民族矛盾、民族纠纷以及民族战争危机又频频发生。

　　本论文研究过程中，坚持以马克思主义民族理论和科学发展观为指导，以《民族区域自治法》和中央下发的《关于加强民族团结教育的意见》及《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》为理论依据，联系新疆的特殊形势和多民族地区维护稳定工作的实际情况，以中华民族“两个共同”、“三个离不开”、“四种关系”(平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系)为依据，以追求稳定、和谐为时代主题，以探索民族团结基础为主线，以喀什地区为例，较为详尽地论述了民族团结的基础，对怎么样搞好民族团结提出了有益的见解。

　　(2)现实意义

　　世界发展到今天，在国际关系中，民族关系仍然是一个重要的组成部分。我们看到，无论在美洲，还是在非洲;也无论在亚洲，还是在欧洲，尤其在中亚阿拉伯地区和南亚等地区，民族或族群在互动中的矛盾、冲突不绝。相比之下，中国民族团结的现实案例，无疑给世界各民族或族群树立了榜样，这是一方面。

　　另一方面，2009年发生的新疆乌鲁木齐事件，再一次证明民族关系在互动中既有走向和谐、团结的趋向，也会有冲突、整合的趋向。所以我认为，对乌鲁木齐事件不必大惊小怪，将其放在中国乃至世界民族关系的大背景去看待、去评价，一切又在意料之中。

　　重要的是乌鲁木齐事件从反面告诉我们：当下中国的发展正处在最好的上升时期，全国各民族正意气风发地发展经济、发展文化，人们最需要的就是安定、和谐，以实现强中国、富人民的理想。所以民族团结对于中国来说就如同生命一样重要，如果没有民族团结，就不会有社会的稳定，不会有边疆的安全，不会有国家的统一。类似动乱事件，是曾经饱受忧患的中国人民绝对不能答应的，当下中国民族团结研究的现实意义就在于此。俗话说“家和万事兴”。因此，我们应该像珍惜生命一样坚持民族团结，爱护民族团结，发展民族团结。

　　一、民族团结是巩固和发展民主团结、生动活泼、安定有序的政治局面的保障。

　　二、民族团结是增强综合国力和中华民族凝聚力，实现社会和谐的基础。

　　三、民族团结是维护社会稳定、祖国统一、国家长治久安的重要保证。

　　四、打击反对势力的重要保证和前提