我国当前的就业形势存在三大压力：劳动力供大于求的总量性矛盾长期存在，“十二五”期间城镇每年需要安排就业人数2500万，而每年新增就业岗位只有900万个，巨大的供需落差无疑加大了就业的压力；二是就业的结构性矛盾日益突出，这与我国转变经济发展方式和产业结构调整有着紧密联系；三是农村富余劳动力过剩，农村劳动力转移就业进入一个加速期，现在虽已转移农村劳动力2.4亿人，但农村富余劳动力仍有1亿多人，严峻的就业形势让我们不得不开始关注。

　　一、我国当前促进就业的财税政策及其评价

　　我国是人口大国，劳动力资源极为丰富且增长较快,但随着人口的持续增长以及经济转型的深化，我国的就业形势面临着越来越大的挑战，劳动力市场供需矛盾十分尖锐, 社会就业形势不容乐观。 面对日益严峻的就业形势，国家加大了治理失业问题的力度，制定了一系列财税政策以促进就业。

　　(一)以创业带动就业为目标，制定相关的财税政策鼓励自主创业。解决就业的最佳途径就是鼓励创业，国家在鼓励创业方面存在诸多的财税措施。例如，对下岗再就业人员的税收优惠，国家对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的，按每户每年8000元为限额，依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供最高额度5万元，最长2年的小额担保贷款，其中微利项目贷款由财政全额据实贴息。

　　（二）以大学生、进城务工者为重点就业扶持人群，加强就业指导和信息服务。国家高度重视大学生、进城务工农村劳动者等重点人群的就业工作，加强财税政策扶持力度。大学生是就业主力军，国家为支持大学生就业，实施了“大学生志愿服务西部计划”、“三支一扶”等专项计划，并且，各级财政对参与到专项计划中的大学生，给予生活费（或工资）、享受相关保障待遇等方面的补助。在对待进城务工的农村劳动力方面，政府给予符合条件的进城务工农村劳动者职业培训补贴、职业技能鉴定补贴，增强其职业技能和就业能力。另外，还为进城务工者免费提供就业政策咨询、职业指导等就业服务。

　　（三）发挥财税政策作用，帮扶就业困难人员就业。就业困难人员主要是指大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上，以及因失去土地等原因难以实现就业的人员。国家针对这一特殊群体，专门制定了财政补贴政策：一是对各类企业招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在相应期限内给予基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴；二是要求政府投资开发的公益性岗位优先安排就业困难人员，并在相应期限内给予上述三项社会保险补贴和适当的岗位补贴；三是对就业困难人员灵活就业后申报就业并缴纳社会保险费的，给予一定数额的社会保险补贴。

　　从以上看来，我国已经有很多财税政策来作为促进就业的保障，但究其实效，不难发现政策的覆盖范围以及执行力度等方面还存在很多不足：

　　（一）政策的执行、监管力度不够。在政策的渗透方面，有关就业的财税政策的执行往往集中在城市以及容易监管的县镇，很难渗透到农村。而我国恰好又是农业大国，现今富余的农村劳动力有一亿之多，在政策难以渗透的农村拥有大量的闲余劳动力对社会的稳定有着巨大的威胁；在资金的投入方面，财政对就业的资金投入程度与就业形势的严峻程度不成比例，不能满足解决就业的基本资金需求；在政策执行的监管方面，政策执行过程中缺乏有效的监管机制，即使有资金也很难做成实事，没有一个测评的标准，就不能保证相关政策的具体实施，也就不能达到促进就业的目的。

　　（二）政策具有延时性，难以应对瞬息万变的社会现状。一项政策从制定到执行要历经很多程序，具体到实施又会有很大的时间间隔，因此，针对某一时段制定的促进就业的政策在真正能发挥作用的时候，可能已经并不适合当时的现实状况，更甚者，会在一定程度上给就业带来阻碍。因此，不适时的政策不仅不能达到促进就业的目的，有时还会加重就业的严峻形势。

　　（三）社会保障还有很大的完善空间。目前，我国社会保障机制与就业机制间还没有形成良性互动机制。根据目前的规定，当失业人员再就业后就不再享受最低失业保障金，并且如果保障金的标准够高，就会使人有依赖保障金的态度，从而不愿积极就业，这在一定程度上不仅恶化了就业形势，还加大了社会保障支出的压力。因此，我国的社会保障制度应该细化标准，避免加大人们对保障金的依赖程度，做到有效的促进失业人员的积极再就业。

　　二、我国促进就业的财税政策改革方向

　　（一）加大促进就业的财税政策覆盖范围。农村剩余劳动力的就业和再就业问题是解决“三农”问题的关键环节，关系到农村经济的发展和社会的稳定。因此，应加大财税政策的覆盖范围首先在于加大对农

　　村劳动力就业的扶持力度。农民工已经是城市建设的主力军，但其从事的大多都是脏、累、技术含量低的工作。难以适应日益现代化的发展，很多情况下存在岗位欠缺，但工人技术水平达不到要求的窘况，一部分人就会随着技术的进步被逐步淘汰，成为越来越多的剩余劳动力。针对这种情况，应该从两方面来促进就业：一是加大对农民工的培训力度，使其能及时跟上技术的发展，不至于被社会淘汰；二是保证农产品价格，保障农民的权益，使一部分人安于务农，从而分解就业的压力。

　　（二）重点解决特殊群体的就业。这里的特殊群体主要指大学生、退役军人和残疾人群等具有特性的就业群体。针对每个群体，又有不同的政策倾斜：首先是大学生群体，大学生群体是就业的主力军，也是造成就业严峻形势的主要因素。随着大学的扩招，有越来越多的大学生毕业面临着失业，针对大学生，政策的倾斜主要体现在鼓励自主创业，给予创业税收优惠。其次是退役军人，要出台更多的政策鼓励自主择业的**转业干部，同时对安置自主择业的**转业人员的企业给与税收减免政策。最后，针对残疾人群的就业，政府应该制定完善的残疾人群技能培训机制，针对各种残疾人群的不同，培训相应擅长的技能，并对接受残疾人员的企业给予税收优惠，必要时可以财政拨款保证企业对残疾人员的持续培训。

　　（三）完善社会保障制度。社会保障在促进就业方面的作用有两面性，一方面，会降低失业人员再就业的积极性，另一方面，可以减少劳动参与度，降低就业形势的严峻程度。所谓的完善社会保障制度就要从这两方面把握尺度，对有劳动竞争力的失业人员制定更多的失业保证金领取标准，致使其不能一味依赖保障金生活，积极再就业；对劳动竞争力差的人群加大失业保障金给付力度，使其退出劳动力市场，减少竞争，从而使社会保障金发挥出最大的效应。

　　（四）大力发展第三产业，带动劳动力的需求。第三产业是最能吸引劳动就业的产业。目前我国第三产业从业人员比重只有30%，明显低于发达国家60%～70%的水平，因此要通过财税政策积极促进第三产业，尤其是劳动密集型的服务业快速发展。可以重点开发托幼托老、家庭病房、代购物品、修理维护等家政服务岗位，鼓励发展社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业，重点是开发社区公益性就业岗位。第三产业不仅可以带动就业量的大幅增加，而且也是环保无污染的良性产业，对经济的发展起着重要的推动作用。国家应该对农村流通基础设施建设和物流企业，以及被认定为高新技术企业的特定服务型企业实行财税优惠，支持第三产业的健康持续发展。

　　（五）深化改革开放，大量引进外资企业。有更多的企业才会有更多的就业机会，当国内的企业不能继续增长时，引进外资企业也会开拓另一片领域。改革开放以来，越来越多的外资企业进驻中国，在很大程度上带动了区域经济发展，并解决了相当一部分人员的就业。现如今正是我国经济转型的关键时期，更应该进一步深化改革开放，制定税收优惠制度，让更多的外资企业进驻国内，不仅利于我国的经济发展，更能极大地解决我国就业的严峻态势。

　　一、庆阳传统工艺业财税政策运行情况

　　(一)庆阳传统工艺业发展现状

　　庆阳地处甘肃的最东端，历史文化悠久。传统工艺丰富多彩，逐渐自发地形成一个行业。庆阳的传统工艺种类丰富，具有鲜明的地域特色，如刺绣、香包、剪纸、皮影、糖人等，其中刺绣、香包和皮影，闻名于全国各地，产业规模初步形成。传统工艺品销路扩大。香包、刺绣形成了生产基地，产品远销国内外，涉及东亚、西亚、北美、西欧等地，年收入达上亿美元，打开了国外市场。衍生品增多，行业整体水平有所提高。如以皮影为模板引申出多种富有特色的雕刻绘画工艺，以及衍生出与日常生活息息相关的各种工艺品。

　　(二)庆阳传统工艺业财税政策的运行状况

　　1．从财政方面来看为了促进传统工艺业的发展，当地政府出台了《关于加快和促进文化产业开发的意见》《关于加快文化事业发展，建设特色文化大市的意见》等文件，从机制上放活、政策上放宽、利益上保障，为民俗文化产业开发创造宽松的政策环境。政府对于财政列支的文化产业专项资金的使用逐年在扩大，比重不断上升，财政支持力度在逐年上升，但是对于促进传统工艺业发展的专项资金却很少，仅占其中很少的一部分。同时还存在许多不合理之处，相应的财政政策未能达到想要的效果，有些政策适得其反。

　　2．从税收方面来看税收优惠政策有所增加，但存在一定的局限性。自从城镇化发展以来，庆阳市传统工艺业发展呈下降趋势。为了改善这种现象，政府也相继实行了相应的税收政策。但是，在政府发展当地的税收政策中，大多数只是分布于政府的文件中，不完整且没有执行。政府主要关注的是教育、社会保障、公共基础设施建设的支出，很难查询到与促进传统工艺业发展相关的税收政策。

　　二、庆阳传统工艺业财税政策存在的主要问题

　　(一)从财政角度分析

　　1．公共财政支持力度不够根据数据显示，2014年庆阳全市财政支出为185．7321亿元，而对于传统工艺业的支出仅有0.02%。从2011年到2014年庆阳市财政支出呈现上升趋势，而且上升增长相对较快，但公共财政支出支持传统工艺业的力度非常弱。

　　2．资金的使用效率低

　　(1)支出与收益不能成正比庆阳市关于传统文化产业的发展从2010年的1000万增加到2013年的6000万，赋税从2010年的7．8%到2013年的8．5%，只呈现出0.7%的增长。虽然支出呈现出了大幅度增长的趋势，但是最后却没有达到预期效果。

　　(2)浪费现象比较严重对于财政部用于传统工艺业发展的资金不能够合理地运用，浪费严重。一是相关部门认识不清，对一些没有发展潜力的传统工艺进行大量的拨款，而对于“潜力股”却视而不见;二是对于资金的使用分配不合理，例如对购买原材料与其发展源头相关的一些生产资料支持较少，而相关的管理人员却相对较多，造成财政负担;三是责任不明确，各个部门对于各自应担负的责任不明确且不相互委托，造成“应管而未管，不该管而过分管之的现象”，［2］工作效率低下，时间成本增大，浪费比较严重。

　　3．传统工艺业的投资基金少传统工艺业的投资基金是指由传统工艺人员或政府部门以及相关的机构组织专门设立的一种用于投资传统工艺业发展的资金。目前，庆阳的传统工艺业发展基础薄弱，人员配备素质不高，不被一些企业和个人所看好，没有投资传统工艺业发展的动力。传统工艺业投资基金的主体就只有政府部门这单一力量和少数的民营企业，造成了“投资基金少”的现象。

　　(二)从税收角度分析

　　1．传统工艺业税制管理体系不完善

　　(1)纳税人的纳税意识淡薄，税款的征收与管理难度大。在我国，传统工艺业行业不论规模大小，全部实行企业自行申报，对于税收征管部门来说，税款的征收难度非常大。对于庆阳这种欠发达地区，税收管理系统不是很完善，对征管部门来说税款征收存在一定的盲区。纳税意识淡薄，缺乏先进的管理理念，会计从业人员不按标准进行会计核算。另外，消费者作为纳税人，很少主动向经营者索要发票，这也是造成少缴税的一个重要因素。

　　(2)行业经营业务的交易比较随意，造成税务监管困难。庆阳的传统工艺业主要以丝、麻、棉、布为主要原材料，价格比其他行业的原材料低，交易时采用现金即可完成，这种经营模式给税务部门在对税款的计量和征收环节增大了难度，征收效率低。

　　(3)现行相关税制限制对发展具有很大的局限性。根据我国的税法规定，成为一般纳税人有严格的标准，使不能达到这一标准的小规模纳税人的发展受到很大的限制。传统工艺从原材料购进到生产加工再到最后的销售环节都比较繁琐，每个环节都存在相当多的问题。例如原材料购进，当一般纳税人购进没有开具增值税专用发票权利的企业的货物时，此时增值税进项税额无法抵扣，实际的负税率达到17%，没有进项发票作为抵扣凭证，造成企业税前所得虚高，使最终得企业所得税税负也比较高。此时会出现多种情况:一种是一般纳税人企业不愿再与小规模纳税人企业及其他没有开具增值税专用发票资格的纳税人进行交易，使它们的发展受到很大的冲击。一种是一般纳税人企业选择缩小生产规模避免成为一般纳税人，重新注册成为小规模纳税人只承受3%的税率。这一缩小规模的现象，限制了传统工艺业的发展壮大。

　　(4)从事该行业的个体数量多，管理难度大。香包、刺绣行业的个体经营数量多，市政府通过与其他相关部门相互配合共同管理，并且还组织成立了商会和协会，但大量从业人员的存在，在维持社会和谐发展的前提下，限制了该部门的管理强度。

　　2．税收政策针对性较弱税收优惠政策分散，缺乏完整的体系，且税收政策边界模糊。针对传统工艺业的现状很难界定。纵观我国相关促进传统工艺业发展的法律法规以及政策，并没有一部完整的针对促进民间传统工艺业发展的税收优惠政策。目前，庆阳市存在着多种多样的传统工艺，其中最为出名的就是香包和刺绣。它们的共同特点是小、轻、杂，这些特点使得该产业的发展并不需要多么专业的设备，妇女坐在家中便可以完成，这些小经济不易被发觉且往往被忽视。其次，该产业的准入门槛低，产业人员具有很大的不确定性。造成了税收政策的实施针对性很弱，达不到预期想要的效果。

　　3．增值税改革步伐迟缓

　　(1)原材料占比较小、发票取得困难、部分企业税负较高。针对这类现象的出现，目前还没有明确公布的改革措施。首先，原材料价格相对便宜，进项税也比较少。然而加工环节的复杂性，产品附加值高，所产生的增值税也高。其次，原材料大多来自无法开增值税专用发票的山区的农民及小规模纳税人手中，多数无法取得正式发票，进项税额无法抵扣。最后，传统工艺业是一种靠人力生产加工的劳动密集型产业，但是大多数加工企业都以农村为生产基地，其加工费用不能取得专用发票，使税收负担转移到一般纳税人身上。［4］针对增值税的这种情况，政府并没有采取相应措施，对于像刺绣与香包等这些传统工艺业的发展十分不利。

　　(2)生产经营规模较小，多以个体工商户为主，销售对象零散。销售对象比较杂，其固定客源比较少。造成了从事该行业的个人企业单位收入偏低，有的甚至出现了入不敷出的现象。销售量低，出现进项无法抵扣的情况时有发生。

　　(3)传统工艺业的经营规模小，售价波动大，主要以现金交易为主。传统工艺品与一般的商品不同，价格的不确定性强，购买者几乎不索要专用发票。生产者在购买原材料环节无法取得专票，当生产销售规模达到国家标准后就会自动转为一般纳税人，这就意味着该企业税收负担会加重，为了避税，企业可能会采取缩小生产规模的办法来减少税负。

　　4．税收优惠政策不完善国家的税收优惠政策中几乎没有提及传统工艺业，这对传统工艺业的发展具有很大的阻碍作用。税法有一条规定:“符合条件的小型微利企业为20%”，也就是说，传统工艺业只有在符合小型微利的条件下才可能享受到20%这个比较低的税率。这与国外相比，我国发展传统工艺业的企业负税较高。总而言之，针对传统工艺业的发展税收优惠政策很不完整。

　　三、促进庆阳地区传统工业发展的财税政策建议

　　(一)从财政角度促进庆阳传统工艺业发展

　财政支持传统工艺业的发展，是最有力的保障，解决了资金筹集等制约瓶颈，将会使其发展充满活力。

　　1．加大公共财政支持力度政府重视传统工艺业的发展，除加大公共财政支持力度以外，更要建立多元化的投资机制。首先是努力发展本市经济，增加财政收入，从而就能更好地利用财政政策促进该行业的发展。其次是利用银行贷款，尤其是政策银行的贷款，大力发展传统工艺业。

　　2．提高资金的使用效率合理配置资金的使用环节，充分考虑到原材料的购买、商品的流通以及产品的最终使用各个环节。各部门明确责任，做到相互配合，提高工作效率，减少时间效益的浪费。在促进传统工艺业的发展中应当着重发展优势工艺以带动其他传统工艺的发展。在我们的工作中应当坚持“两点论”与“重点论”相结合的原则，在统筹兼顾的情况下优先发展经济效益较好的产业。

　　3．鼓励传统工艺业投资基金目前，庆阳的传统工艺业投资基金非常少，政府应当起带头的作用，为传统工艺业的发展创造一个良好的发展环境。“专家管理”“分散风险”“运作规范”是合理使用投资基金的“三大法宝”，其实质就是要由具有专业知识的人进行管理，分散投资基金的风险，以确保基金安全，然后按照投资基金规范的操作步骤进行运作，从而做到有效监督和有效管理。

　　4．优化传统工艺业融资环境融资环境的好坏对于一个行业的发展至关重要。传统手工艺行业在所有的行业中处于劣势地位，它的发展受到各方面因素的影响。因此，优化传统工艺业的融资环境势在必行。首先，政府应当拓宽信息获取渠道，通过公共交流平台发布相关信息，促进政府与企业、企业与企业之间的交流;其次，政府应当制定相关的财政政策，积极促进传统工艺业的发展，扩大对其发展的财政投入，鼓励创新研究，提高该产业的市场占有份额。

　　(二)从税收角度促进庆阳传统工艺业发展

　　1．健全传统工艺业税收管理体制促进传统工艺体制是一个系统、综合性的工程，在税收体制方面，应从以下几个方面入手:第一，完善税收征收管理。传统工艺业的发展是一个相对比较分散的产业，征收管理难度较大。应当设立准入申报制度，对各类纳税人分类管理，例如实行“不申报不减免税”的政策。第二，加强思想教育，提高纳税人的纳税意识。政府应当对纳税人加强思想教育，以减少税收征管难度。第三，提高工作人员的素质。税务工作人员素质的高低，直接影响着税务工作的效率，只有这样才能更好地健全传统工艺业税收体系。第四，提高税收的征管效能。增值税的改革应当从我国的实际情况出发，使税收活动简便易行，建立完善的税收管理体系，提高征管效率，降低税收成本。

　　2．增强税收政策针对性传统工艺业的发展个体多种多样，准入门槛低，所需原材料种类繁多。当前我国对于传统工艺业的相关税收政策太过笼统，针对性不强。政府应制定相应的税收政策，如对于容易区分且易征收的制定固定的征收税率和相应的减税和免税税率、补贴金额等;对于不容易区分且税源不明显的物品应当根据所生产的成品种类和数量制定相应的税收补贴和减免税政策。

　　3．加快增值税改革步伐为了避免重复征税，对于应当征收营业税的个体户和企业改征增值税，简化征收程序，提高工作效率。按照“便利原则”，对于一些发票取得困难，生产规模小，销售数量少的企业和个人按照产品数量评估抵税和征收。这样既可以方便经营者，又可以使税务征收管理部门降低征管成本，使双方达到共赢。对于难以计价的应税物品，政府和相关部门应当制定统一的计价标准，以适应促进传统工艺业发展的需要。

　　4．完善税收优惠政策统一税法，公平负税，规范我国的税收优惠政策，使各类纳税人主体公平纳税，优化市场的资源配置作用。相关部门应当制定相应的税收政策。对于从事传统工艺业的个体工商户，小规模纳税人、一般纳税人在购买原材料时，可以视原材料的不同给予相应的免税和减税的税收优惠政策;也可视所购买原材料来源的不同制定相应的税收优惠政策。例如，对于原材料来源于农民手中，可以免征或少征增值税，对于来源于国内外的高端奢侈材料，应按照正常的税率征收税款。庆阳的传统工艺种类繁多，富有鲜明的地域特色。发展传统工艺业的个人和企业都是在以盈利为目的的前提下发展传统工艺业。因此，在不影响财政收入的情况下适度减税，会激发该行业从事者的积极性。综上所述，传统工艺业是我国灿烂文化的重要组成部分，对我国国民经济的发展至关重要。庆阳地区历史悠久，传统工艺种类繁多，具有鲜明的地域特色。但是随着经济的发展，传统工艺业发展中人才大量流失，传统技艺面临失传的困境。同时，财税政策不健全，财政支持力度不够，税收制度不完善，税改不及时等制约着传统工艺业的发展。因此，政府应加大财政支持力度，完善税收优惠政策，才能为传统工艺业又好又快的发展扫除障碍。