分税制下地方政府在房地产市场中的“经济人”行为研究

时间:2023.11.11

分税制下地方政府在房地产市场中的“经济人”行为研究

改革开放以来,随着我国工业化与城市化进程的不断推进, 我国房地产市场得到了迅速的发展与壮大,其社会经济效果也引起了社会各界的关注。房地产市场发展带来了社会经济一系列巨大的变革,在拉动经济增长、促进就业、改善民生等方面作出了积极贡献。但房地产价格的持续过快增长,已经远远超出了广大普通居民的承受能力。国家统计局的数据显示,截至20xx年x月,房价上涨依旧是主要城市房地产市场的基本态势。在新建商品住宅方面,70个大中城市中,价格出现环比下降的城市仅有2个,持平的城市有3个,上涨的城市有65个。价格出现同比上涨的城市继续保持69个,而其中最高的同比价格涨幅由上海创造,达到了21.4%。有研究机构表示,到20xx年x月,主要城市新建住宅价格上涨同比超过10%的城市达到了21个,这21个城市完成年度调控任务已经基本无望。高房价所带来的一系列矛盾和问题,也为我国社会稳定和经济发展带来了新的隐患。近年来,随着土地拍卖市场中“地王”的不断产生,土地价格对房地产价格乃至通货膨胀的拉动作用越来越明显,而“地王”背后的土地财政也成为社会各界关注的焦点。目前中央和各级地方政府对房地产市场制定并实施了许多调控政策,然而对房地产市场降温效果并不明显。学者们从住宅供应结构、城市化进程、人民币升值预期和金融制度等多种角度,对房地产价格持续上涨进行了解释。然而,作为房地产市场的参与者和监督者,地方政府在房地产市场中的行为也会直接或间接地影响目前房地产市场的价格。有学者认为,分税制后地方事权与财权不对等所带来的压力,促使地方政府积极推动房地产价格持续快速上涨。也有学者指出我国房地产泡沫的根本原因在于地方政府对房地产领域的行政垄断。本文以我国房地产市场中地方政府的行为为研究对象,在“经济人”假设的基础上对地方政府的行为动机及收益进行分析,以解释地方政府在房地产市场中的行为选择,以期通过理论和实证的研究,为我国房地产市场健康发展提供一种思路。

一、分税制下地方政府的压力及在房地产市场中的“经济人”行为动机与收益

1、分税制下地方政府财政收入与地方经济发展、改善民生

19xx年中央政府开始推行分税制改革,将税收划分为国税和地税两个系统,并明确规定中央税、地方税以及中央和地方的共享税,以大幅提高中央财政收入的比重。为了鼓励地方政府支持新税制,中央政府向地方政府承诺进行税收返还和转移支付。经过分税制改革和一系列配套措施,中央财政收入在财政总收入中的比重明显提高,地方财政所占比重明显下降。有研究表明,第一产业随着农业税减免政策的出台,它对财政的贡献率几乎降为零。第二产业的主要税种是中央地方共享的流转税、所得税,大部分收入要上交给中央,第二产业的地方财政贡献率呈递减趋势。第二产业发展越快,对地方财政的贡献率越低,政府层次越低,得到的收入就越少。第三产业的主要税种是属于地方税的营业税和其他地方税(如契税、房产税等),其形成的收入基本上属于地方财政收入,因此,它对地方财政的贡献率最高。在第三产业中,又以房地产业的贡献率最高。但是,分税制改革没有降低地方财政在总支出中的比重,导致地方政府收支缺口不断增加,

促使地方政府必须密切关注本地经济利益,在现行体制下想方设法扩大财政收入,以获取拉动经济增长和改善民生的资金。同时,在当前以经济建设为中心的发展思路下,地方政府的政绩与当地GDP挂钩,面对着双重压力的地方政府,必须在预算收入之外,寻找能够弥补地方财政缺口的新收入来源。

2、土地垄断供给制度下地方政府的“经济人”行为动机

公共选择理论是现代微观经济学的重要分支,其核心内容是公共选择者(官员、政党、政府、选民等)的行为特征。公共选择理论的主要假设是“经济人”假设,即人都是理性的自利主义者,会在约束条件下使自身利益最大化。本文对房地产市场中地方政府行为的分析建立在公共选择理论基础之上。

在房地产市场中,作为有独立收益的“经济人”,地方政府会根据自身收益分析选择行为。目前,关于我国地方政府在经济社会发展过程中所扮演的角色,学术界在“地方政府公司化”上已经基本达成共识,即地方政府与企业一样追逐经济利益。分税制后地方政府在寻找更多财源来增加财政可支配收入中,发现高价出让土地和高额的房地产税费收入,能够大幅度弥补财政收支的缺口。

目前我国城市土地出让制度有三个显著特征:政府垄断土地供给、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这些特征与我国当前地方政府的土地财政和房地产市场需求旺盛的现状结合起来,成为推动土地价格上涨的制度性原因。近年来,由于摊大饼式的“城市化”加速,城市建设用地的需求量日益增加,政府作为城市建设用地的唯一垄断供给者,充分利用垄断优势控制土地供给数量进而控制土地出让价格。在土地供给垄断和需求竞争日趋激烈的情况下,招拍挂的出让方式不断拉动土地价格上涨,极大地充实了地方财政收入,形成了地方政府对土地财政的依赖。由于土地出让收入不是预算内收入,不会与中央分成,导致地方政府有极大的动力不断推高土地价格以从中获利。同时,房地产作为一个关联度极高的产业,地方政府通过发展房地产业,不但能够推动地方经济增长,扩大就业,同时能够获得更多的税费,缓解财政压力,为提供公共服务、发展本地经济提供充足的资金;此外,通过发展本地经济还能提高地方官员的政治晋升机会。这就是分税制下,地方政府推动房地产业发展的最根本的动机。

3、地方政府的“经济人”行为收益

(1)土地收益。主要包括土地出让金和与土地相关的税费收入。出让金包括土地开发投资费用和使用期内的土地使用费。前者包括征地、动迁及为地块直接配套的基础设施费,是对开发投资的一次性补偿,后者为土地资源使用的费用。而由土地供给产生的税收主要体现为耕地占用税和契税,它们与地租性质的收入共同构成地方政府在土地出让过程中的土地收益。统计显示,20xx—20xx年,全国土地出让金总为9100多亿元,相当于同期全国地方财政收入的约35%;20xx年为1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入约46%左右;在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%,甚至占80%以上;20xx年全国土地出让成交总价款2.7万亿元,20xx年土地出让合同价款高达3.15万亿元。所以

土地收益是地方政府重要的收益之一。在土地出让收益中,政府还有一部分收入属于“政府制度性租金”。按照现行的法律法规,国有土地可以直接进行开发,集体土地必须先通过地方政府征用转为国有土地,才能进入土地出让市场。这种制度使地方政府拥有低价征用集体土地并高价出让的排他性权力。土地征用制度带来的土地价格差,必然会引起政府、集体和农民之间利益分配的矛盾。根据“经济人”假设,当涉及与其他经济主体的经济利益时,地方政府必然会利用制定政策和管理市场的权力,保护自身的经济利益,进而影响市场中经济主体之间的利益分配关系。研究表明,在现有土地征用制度下,国有土地价格与集体土地征用价格相差悬殊,作为土地最初供给者的产权主体(集体)来说,其获得的收益仅仅为政府收益的1/17.2—1/17.4,据著名经济学家吴敬琏估算,土地价差在几十年里为地方政府带来了大概30万亿的收益。

(2)税费收入。主要包括土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税、营业税、企业所得税、印花税和城市维护建设税等,构成地方政府财政收入的重要来源。20xx年x月央视《每周质量报告》报道,根据国家统计局、财政部及国家税务总局公布的房地产相关数据,自20xx年x月x日至20xx年x月x日,全国各类房地产企业应该缴纳的土地增值税超过4.6万亿元,房地产业对地方政府财政收入的贡献之大,由此可见一斑。

(3)经济增长带来政绩突显。土地供给以及与房地产业相关的其他税费构成了地方政府重要的财政收入。而土地供给和房地产业发展带动的GDP增长所体现的经济增长速度与城市建设水平是最能体现地方政府政绩的显性指标。有统计资料说明,土地供给收入占GDP 的比重呈逐年快速上升的趋势,作为关联度较高的产业,房地产业的迅速发展对GDP的贡献率也在大幅提高。以南京市为例,20xx年南京市房地产生产总值为52.55亿元,当年地区GDP为1150.53亿元,到20xx年这两个指标分别为123.85亿元和2773.78亿元。房地产生产总值占GDP 的比重平均达到4%,且两者呈现出同步快速增长的态势。

在我国的行政体制中,上级政府的考核直接决定了本级地方官员的升迁。由房地产市场发展所带来的GDP增长、城市规模的扩张、经济总量的扩大和就业率的提高都有利于地方官员获得晋升的机会。因此,房地产市场的繁荣为地方政府突显政绩并为地方官员带来晋升机会是地方政府发展房地产市场重要的预期收益。

二、对策及建议

分税制是我国财政体制一次非常重要的变革,它极大地充实了中央政府的收入来源。但是,分税制的实施扩大了地方财政的收支缺口,造成地方政府财权和事权不对等,使地方政府采取“经济人”行为介入房地产市场,通过“卖地”和房地产税费来充实地方财源;同时经由房地产带动相关产业发展,推动地区经济增长,扩大就业,进而提升地方政府的政治晋升机会。地方政府“经济人”行为最终成为房地产价格过快增长的重要推手。要改变房地产市场的现状,首要的就是规范地方政府行为,这可以从以下几个方面入手。

1、为地方政府创造稳定的收入来源,促进财权事权平衡

在分税制的财政体制下,地方政府的财政收支压力骤增,使得地方政府在财政上非常依赖房地产行业的快速发展带来的税收及土地出让收益。增强地方政府的财力可依靠税收制度的改革和财政拨款,首先建议提高地方政府在共享税中所分得的比例,如增值税的分配比例调整为5∶5。其次在规划国家重大基础设施建设和民生工程建设中要加大中央的拨款力度,减轻地方政府在项目执行中财力上的压力。同时合理核定中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的财权事权关系,通过完善财权事权划分和财政转移支付制度,有效促进财权和事权的平衡。

2、对当前的土地出让制度进行反思和变革

“土地财政”、房地产市场需求旺盛的现状与政府垄断的土地出让制度交织,成为推动土地价格上涨的重要原因。因此,不改变地方政府财政收入的现状,不对当前的土地出让制度进行调整,就无法遏制地方的“土地财政”冲动。可借鉴国际惯例,改革土地管理制度和土地收益分配机制,从源头上遏制地方政府追逐短期利益的冲动,减弱地方政府对房地产业的依赖。如允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押,形成与国有土地在土地市场的有效竞争。

3、改革政绩考核机制

经济增长是衡量地方政府政绩的硬性指标,事关政府官员的职位升迁。而利用土地市场获得巨额的预算外收入则是推动地方经济发展突显政绩的有效手段。因此,需要建立更加科学的政绩考核标准,弱化经济指标,强化对公共产品、公共服务以及可持续发展的考核,促使地方政府由“投资型政府”向“服务型政府”转型。同时将自上而下的选拔制度变为自上而下与自下而上相结合的选举制度,充分发挥公众在官员考核、升迁中的真正作用。

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