农村空心村情况调查

张小猛

河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组，共有40户180人，整个村小组所占宅基地面积100亩土地，户均2.5亩，人均0.5亩。这100亩宅基地，有30亩左右建了房子或修了院子，院子的面积比较大；在40亩左右的荒宅基地上，村民根据谁占有谁拥有的历史习惯种了一些树木以表示归谁所有；25亩左右的土地常年长满荒草或是废弃的水池；还有5亩左右的土地，被加工成了耕地。 村小组内的老房子是没有规划的，近xx年新建的房子每处宅基地规划面积为0.36亩，宅基地严重超面积以及一户多宅现象非常突出。

空心村形成的原因

有人分析认为，空心村的形成是因为很多农民离开农村到城市发展，造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这并不全面。

空心村形成的主要原因，一是农业生产的进步。在手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如打小麦或晒稻子的麦（稻）场，每个占用近一亩土地。随着农业机械化的到来，农村的麦（稻）场已经没有作用了，造成这部分土地的闲置。

二是农村土地的集体所有权性质。农村土地属于集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。一些农户将新住房建在自家耕地上，耕地里违法建了不少房子，村庄里的很多旧宅基地却闲置着。集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。

三是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，给新增加的人口建房使用，或加工成耕地分配给村民耕种。但由于基层政府的不作为，使得村庄宅基地使用杂乱无章，住宅与耕地间杂，很难开发利用。

空心村改造的困境

随着经济社会发展，人口的增加，对粮食安全的保障，土地变得日益紧张。政府对土地的重视程度越来越高，保护耕地，整合土地资源的需求也越来越高。

根据对河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组以及其他12个村小组宅基地利用状况的调查发现， 宅基地闲置和浪费的比例都相当高。13个村小组所占宅基地面积800亩到1000亩。如果进行中心村建设，总的宅基地需要在200亩左右，也就是说可以整合出不低于500亩土地资源。以此类推，中国农村宅基地可以整合的土地资源在三四亿亩左右。

农村闲置土地资源整合，是一个长期而又缓慢的过程。把三四亿亩农村宅基地的土地资源逐步改善整合出来，需要10~xx年甚至更久的时间。

全国有不少地方在实践空心村改造，但基本上都是以政府资金扶持的模式进行的，由于政府财政资源有限，只有部分空心村有机会改善或者改善成功，大部分根本没有获得改善的机会或者进展缓慢，效果不理想。资金缺乏是空心村改善的第一个困境。

空心村改造的第二个困境是政府没有政策扶持，反而有政策约束。同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持，反而以保护耕地为由，向建房农民收取高额建房费用，使很多建房农民望而却步，中心村建设就此搁浅。

空心村改造的第三个困境是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张、空心村的土地严重浪费，基层干部不做中心村规划，对多数农民一户多宅和宅基地严重超面积现象视而不见。

空心村改造的第四个困境是法律和现实的冲突。多部法律强调，不允许一户多宅、宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利？这种冲突需要一个解决方案。

空心村改造中涉及的几个关系

（一）与新农村建设的关系

生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是新农村建设的主要内容。单就村容整洁来说，一个空心村村庄是做不到村容整洁的。空心村的村庄，房屋破旧，很多老房子没有按规划建设，道路年久失修，到处长有荒草。 要使村容整洁，首先要改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源的利用，可以为新农村建设提供一定的资金支持。而这一设想的实现需要政策扶持。如果18亿亩以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步把农村三四亿亩宅基地释放出来，同时，也解决了新农村建设资金不足的问题。

（二）与粮食安全的关系

随着人口的增加，对粮食安全的担忧，我们对耕地的保护越来越严格。但避免粮食危机，不仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费，对闲置土地进行合理的开发利用。同时，避免过分的耕地保护不利于潜在耕地的开发和利用。大家都希望将住房建在交通便利、有商业潜力、人群聚集的地方，而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村、小集镇的扩大和发展都受到了制约。

（三）与相关涉农法律的关系

我国与农村有关的法律法规不少，但在实践中却没有严格执行。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅、一宅面积严重超标等现象相当普遍。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍是一个复杂的问题。

推动空心村改造，首先或最重要的法律依据是《村民自治法》。《村民自治法》强调的是少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均等的利益关系。如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础，十分重要。

中国农村《村民自治法》已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接任命的，也从来没有进行过村务公开。

空心村改造，还需要其他的法律法规支持，如政府正在修订中的《土地管理法》。新的《土地管理法》，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所

有制制度，另一方面要为农村大量浪费和闲置土地的整合利用提供可能，为新农村建设提供一些政策支持。对于18亿亩耕地以外的土地和需要开垦复垦的土地，可以有长期的自主的经营权，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。

对空心村改造的建议

改造空心村的方案有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导、财政扶持的办法来改造空心村，只能改造一部分，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。

政府以法律为依据强制回收农村浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，影响社会稳定。如果政府尊重现实，认可农民目前对大面积宅基地拥有的权利，就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地整合出来。

如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实两种原则的基础上进行，即给予适当补助，并按法律规定回收闲置宅基地。补助资金可以是政府投资也可以是民间投资。从操作层面来讲，民间投资的可行性更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为会制约这种模式的改造。

还有一种改造方式，即国家放开粮食价格，以此激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。如果任由目前农村宅基地的混乱状况发展下去，农村就会出现很多社会矛盾，影响和谐。目前，河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西村小组，就有村民为有人侵占自己宅基地的事产生了矛盾。

（作者系河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西组一组村民）

（此为原稿，与书刊有出入）

文章来源：《中国乡村发现》第14期 湖南人民出版社

第二篇：农村土地流转情况调查

农村土地流转情况调查

陈亮 法学（2） 学号 07070235

借此寒假期间，本人通过村委会的支持，对农村土地流转情况做了浅陋的调查。 要提高农业的产出效率和土地产出率，加快农业产业化的步伐，一个重要的条件是实行适度的土地规模经营，同时优化种植结构，建立具有本地特色的农产品基地。但在土地使用权被分割，规模狭小，并归属于各个农户的条件下，任何一个农户或龙头企业扩大土地经营规模的要求都会遇到其他农户土地使用权流转的限制。如何解决规模经营与分散的家庭土地使用制度的矛盾，是农村改革与发展中亟待解决的重大问题。研究土地使用权的合法有序流转有利于进一步稳定和完善土地承包关系，合理调整农村产业化结构，促进农村经济快速发展，保持农村社会稳定。

一、对当前农村土地制度的现实思考，虽然家庭联产承包制度采取“农村普占”的分散、均田方式，较好的解决了公平问题，但是却未能同时兼顾到效率原则。因此在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下，逐步建立和完善农村土地使用权流转制度，已成为亟待解决的理论和现实问题。

（一）当前我国农村土地政策的运行情况

xx年来，中国农地政策基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农民承包权；放开土地使用权。但在实施的过程中面临来自两个方面的问题。

首先是政策本身的缺陷，表现在四个方面。一是政策中强调明确集体土地所有权，中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。但是土地到底属于那一级集体所有没有说清楚，造成土地承包中经济纠纷和财问题。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。所有农民都认为包括新婚嫁娶的每个本村人都天然具有分配土地的权利，导致土地与人口矛盾家加剧。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会缴纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是xx年代以来随着经济的增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地不嫩进入二级市场，只有在政府征用土地后转报给土地开发商，这样一来，造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。

其次，在土地政策的执行过程中也存在三个问题：第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长期不变，而政策规定“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”，这种不稳定的法律语言是人们的理解不同，做法就产生分歧。第二，上级部门下达给基层政府的各种社会、经济任务，给土地政策带来很多问题。既要求办好农村学校、医疗卫生机构等，有没有财政拨款，同时严格控制向农民收取各种费用。作为农村最基层的干部，也是巧妇难做无米之炊，只好利用手中的权力调整土地，高价转让以达到任务标准。第三，乡村基层干部把握政策有偏差。原因有三，一是为了满足权利的要求，在一些地方村委会每换一届就调整一次土地，造成了土地承包关系不稳定，其关键在于xx年承包政策只是政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自己的利益，通过土地调整为自己、亲朋牟私利；三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的透入积极性，土地作为生产要素有流动的必要性，这是土地政策的最基本考虑，但没有完成实现。

（二）实行土地流转的现实意义

1、较好解决了土地使用权的分散化与土地规模经营的矛盾，实现了农村土地使用的创

新。土地经营规模问题是影响农业生产力发展的重要因素之一，值得我们深入研究。据有关资料介绍，自19xx年以来的xx年中，世界农业劳动力在劳动力总数中所占比重由54.2%下降到9.1%。中国农科院和南京农业大学等单位研究结果表明，中等规模农业比小规模农业的经济效益和农业现代化程度都将提高一倍左右。改革开放以来，农户家庭联产承包责任制的实施，极大地调动农民的劳动生产积极性，有力的推动农业生产力的发展。从改革成果看，家庭经营制度表现的绩效是很难估量的，它应当是今后相当时间内我国农村制度创新的基础。但进入xx年代以来，由计划经济向市场经济转变由农产品短缺经济向买方市场转变的形势出现后，对生产力水平的提高和农业组织化程度提出了新的要求。小规模的土地经营，使农户参与市场竞争常常处于不利地位，半生出小农经济意识，经济规模偏小，劳动成本过高，影响农村劳动力向二、三产业转移，影响结构调整和推进农业产业化等一系类问题，迫切需要一种有效的形式，搞好土地流转既能广大农民利益，又能提高农业生产力水平。

2、把农产品基地建设作为龙头企业的第一生产车间纳入到企业的生产经营循环体系之中，加快农业产业化、专业化、商品化的进程。无论是“反祖倒包”模式，还是公司租赁农户土地实行的规模经营，都是由农业产业化的龙头企业对土地种植作出统一规化，对农田基础设施统一建设，对技术统一指导，对土地产出的农产品实施统一收购或直接加工销售。全部的农业生产过程都是在龙头企业的规划和控制下，为企业下一个生产环节的需要而进行的。

3、培育了一批农业产业化的典型，对发展优质、高效农产品生产起到了重要的示范作用。以本人所在的家乡马桥镇徐周村为例目前行成以葡萄种植为主附带其他经济作物产业化农业，此为村里还引进养鹿技术，形成包含小规模养鹿的综合农业体系，目前徐周村的葡萄在靖江是家喻户晓，已成为靖江农业发展的典型，不仅促进农村经济的发展，还有利于国家倡导的共同富裕的推行，有利于维护社会稳定。

（三）土地流转亟待解决的几个问题

一是加强土地流转的法规建设。土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定，需要有一系列政策法规使土地流转有法可依，出现问题和矛盾可依法解决，但目前指导土地流转的政策法规缺乏，应此应尽快制定《土地承包法》和《农村集体土地流转管理办法》，正式以法律条文的形式确定农村土地的权属。对土地流转的原则、形式、审批程序、主管部门和土地用途、地价及级差、流转期限等方面做出具体的规定。

二是建立和规范土地流转制度。明确土地流转的主体和客体，建立土地流转的市场规则，构建适应使用市场化的土地管理机制，加强对土地流转的规范管理，搞好土地流转的中介服务。鼓励有条件的农民将土地转让、租赁、抵押和入股，在更大的范围内实现土地与资金技术、劳力的合理配置。

三是大力发展乡镇企业，加快小城镇建设，拓宽农村剩余劳动力转移的空间，为农民脱离土地创造条件。

四是深化农村社会管理体制配套改革。改革农村户籍管理的作法，打破农民身份限制，改变农民“恋土”关念。加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之优，为土地流转创造条件

盖章：