依法治国背景下的高校依法治校
[摘 要]法治是大学管理现代化的基础和重要标志，建设法治型社会很重要的一个方面就是依法治校。20xx年1月，教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》。本文从依法治校的提出，坚持依法治校的意义，我国高校如何在实践中坚持依法治校等方面进行分析，就我国高校如何在依法治校的实践中坚持纲要提出意见和建议，以促进我国高校依法治校、建设法治型校园的进程。
[关键词]高校，依法治校，纲要
依法治国，建设社会主义法治国家，是党的十五大和宪法确立的党领导人民治理国家的基本方略。高等学校是社会的缩影，对高等学校的管理同对社会的治理一样涉及到各个层面。依法治校是依法治国理论在学校建设、事务管理和事业发展中的具体应用与实践,是贯彻执行党和政府依法治国方针,发展我国社会主义教育事业和管理学校各项事务的重要举措。随着我国教育事业的飞速发展和社会主义法制的不断完善,学校发展规划的制定、各项事务的管理,都必须依法行事、按章管理。教育部为贯彻落实党的十八大精神，推动《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-20xx年）》实施，在各级各类学校深入贯彻科学发展观，以全面落实依法治国要求，大力推进依法治校，建设现代学校制度，于20xx年1月制定《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。
一、依法治校的演进及纲要的提出
教育部早在19xx年就提出了依法治校的要求。而党的十六大指出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的迅速发展和社会全面进步，我国社会主义民主与法制建设出现了全新的局面。认真贯彻党的十六大精神，实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深
化教育改革，推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。教育部20xx年印发了《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》。20xx年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-20xx年）》提出，按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。120xx年1月，教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》根据已有实践和新的形势，要求全面部署、全面阐释内涵和要求、全面推进实施、全面动员各方力量。 至此，中国教育的法制化进程呈现出为建设社会主义法治化社会的宏伟目标，在中长期教育改革和发展规划纲要的指导下，坚持《全面推进依法治校实施纲要》，“一校一章，校校不同章”的局面。《实施纲要》共分9个方面，全面涵盖了各级各类学校推进依法治校的目标要求和主要任务，对学校按照法治精神与原则，转变管理理念和手段、方式提出了系统要求，是一个具有里程碑意义的文件，对推动我国学校行政管理体制和内部治理机制改革具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、坚持依法治校的意义 （一）依法治校是依法治国的具体体现，是教育法治和教育民主的必然要求 依法治国,建设社会主义法治国家,是我国宪法规定的一条基本原则,也是我国社会主义现代化的基本目标。依法治国就教育方面而言，体现为：依法治教。依法治校是依法治教的重要组成部分。依法治校是贯彻党的十六大精神，推进依法治国基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容。推进依法治校有利于推动教育行政部门进一步转变职能，严格依法办事；有利于全面推进素质教育，提高国民素质；有利于运用法律手段调整、规范和解决教育改革与发展中出现的新情况和新问题，化解予盾，维护稳定。
1 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-20xx年）》第二十章六十二条.中央政府门户网站（）.20xx年7月29日.
中国是一个社会主义民主国家,人民是国家的主人。中国的教育是人民的教育。人民办教育,教育为人民。中国的教育具有民主性。教育民主性的基本内容是:受教育的平等权和教育的民主管理。受教育的平等权和教育的民主管理,都离不开法制的规范与保障。依法治校是教育民主的必然要求。
（二）依法治校是学校管理方式的重大改革，有利于规范办学行为,提高管理水平,实现学校管理现代化
随着社会主义民主法制进程的加快，高等教育改革的不断深入，高校与教育行政部门及与师生之间的法律关系出现了新的特点。依法治校有利于正确处理与学校有关的各种法律关系,维护学校及师生的合法权益,维护高校稳定：一是对内明确学校与教师、学校与学生、教师与学生之间的法律关系,规范各方的行为,依法保护学校、教师、学生各自的合法权益；二是对外当学校及师生的合法权益受到不法侵害时,可以寻求法律保护,捍卫法律尊严,惩治违法行为。因此高校在治理过程中依法治校、依法行政对于高校正确处理与他们的法律关系有重要意义。
应该说目前国家出台的法律法规及规章,从总体上已经覆盖了学校工作的方方面面,学校各项工作已经置于统一规范之下,认真执行这些法律法规,将有利于规范办学行为,提高学校管理水平,进而实现学校管理现代化。高校内部管理法治化也是依法治国的重要组成部分。全面的依法治国应当将社会中各种关系纳入“法治”的范畴，由“人治单位”组成的“法治社会”是不可想象的。同时法治社会也必然对其构成因子产生此种客观要求。同时，学生权利意识的觉醒、现代教育价值的确立、社会发展进程的加快带动思想的快速更新都对高校管理法治化提出了客观要求。实现依法治校对于带动高校管理的正规化、规范化，以及高校减员增效、遏制腐败有一定意义。
（三）依法治校有利于建设和谐校园，维护学校及师生的合法权益
校园安全稳定是和谐校园的基础，平衡和调节校园各种利益关系，是建设和谐校园的一项重要任务。在社会主义市场经济条件下，伴随着办学体制、教育投资体制、招生就业体制、学校内部管理体制和学校后勤保障体制的全面改革，学校对内对外形成多种利益关系。这些社会关系之间难免会有利益冲突，只有依法治校，充分发挥体现国家意志的法律所特有的调节功能，才有可能从根本上协调、平衡这些利益
关系，不断化解矛盾与冲突，维护校园秩序，才能以文明、理性、平和的方式消除校园不稳定、不和谐因素，形成人心安定、秩序井然、教学相长的和谐局面，最终达到构建大学和谐校园的目标。
近几年以来，高校学生合法权益受侵犯的案例屡见不鲜，包括一部分的高校教授2。由此可见，坚持依法治校，不仅仅能够维高校在校师生的合法权益，保护知识分子的切身利益，更是处理好学校与社会这两大团体的利益冲突的基本出发点。同时，坚持依法治校也能够为师生建设安定的校园氛围，促进教育教学与学术研究的发展，从而促进教育的进一步发展。
三、高校如何坚持依法治校 （一）紧抓学校内部制度体系建设，完善学校治理结构
学校制度文化建设, 对于规范学校管理、建设和谐校园、提升学校办学水平意义重大。3然而, 有些学校对于制度文化建设的重要性认识不到位, 重视程度不够, 一些学校不同程度地出现制度不健全、不规范、不科学的现象, 一定程度上影响了学校正常的管理秩序, 限制了学校的进一步发展。《实施纲要》明确，学校章程应当着力规范学校的内部治理机构和权力运行规则，成为依法治校的基本依据;要求教育部门建立健全章程核准机制，到20xx年全面形成一校一章程的局面。同时，要求学校从程序和实体两个方面，不断提高制度建设质量，凡制定章程和关系师生权益的重要规章制度，都要遵循民主公开的程序，健全师生参与的渠道，征求利益相关方意见。学校规章制度的内容要符合法律保留、公平公正等法治原则，不得非法给师生设定义务，如乱设罚款等。还要求建立校内规范性文件审查与清理机制，由专门机构依据法律和学校章程对校内规章制度进行审查定期进行清理，保证学校制度体系的合法适当和协调统一。治校实践中法与国家政策、法与学校内部规范性文件的关系得到正确处理。
2 20xx年11月1日，由于学校师生要求取缔钢厂的诉求一直未能得到满足，数十名长江大学教授和研究生于1日上午9:30分许来到荆州区政府门前，以“下跪”的方式要求政府立即取缔这一造成严重污染的企业。他们同时还打出标语横幅，声称“维护师生生命健康是宪法赋予的权利”。
3 范跃进.论制度文化与大学制度文化建设[ J] .山东理工大学学报( 社会科学版) , 2004( 3) :5- 7.
依法健全学校内部治理机构，保障学校权力依法规范行使和有效监督是全面推进依法治校的关键。《实施纲要》要求，学校首先要健全科学民主的决策机制，实现决策的科学化、民主化和法治化。在加强和改进学校党的领导的基础上，高等学校、中小学、职业学校、民办学校和中外合作办学机构，要根据各自特点，依法健全决策机制，在重大事项决策上建立相应的决策风险评估机制，完善决策公开和决策执行效果评估制度。同时，要完善决策执行与监督机制，在学校内部形成决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的治理结构。其次，学校应当以教学科研为核心，探索完善管理体制，克服实际存在的行政化倾向，实现学术权力与行政权力的相对分离，保障学术权力按照学术规律相对独立行使。第三，要完善学校的民主管理和监督机制。《实施纲要》强调，学校要扩大有序参与，加强议事协商，完善基层民主制度，切实通过教职工代表大会、学生会等组织，保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权。第四，要健全社会参与机制，积极扩大社会参与学校办学与管理的渠道和方式。“国家政策、合法的学校内部规范性文件对国家法律是一种有效支持,会对学校管理产生推动作用,是绝对不可偏废的。”4
（二）坚持学校依法自主办学，建设平等校园环境
构建平等校园是落实教育公平、权利平等理念的直接要求和集中体现。实践中，有些学校在办学、管理以及招生过程中，制定的政策或者规章制度有意或者无意间，违背了权利平等原则，甚至构成歧视。因此，《实施纲要》从建立平等理念入手，要求以平等对待所有学生为核心，明确学校要在体制和机制上落实和体现师生平等、管理者与师生平等、性别平等和民族平等，消除任何不合法、不合理的分类及区别对待，并特别强调要把保障残疾人的平等受教育权作为依法治校、建设平等校园的重要内容。
教书育人是学校的核心职能和存在根基。依法办学，落实师生主体地位，形成自由平等公正法治的育人环境，是学校推进依法治校的落脚点和具体体现。《实施纲要》从学校组织和实施办学活动、建设平等校园环境、保护学生和教师权利、健全学术自由的保障与监督机制、推进信息公开和办事公开等几个方面，对学校依法
4 陈捷.依法管理:高校自主办学的基石[N] .中国教育报(社会周刊), 2001-09-16 (1) .
办学提出了全面要求。明确了学校在招生、教学、评价等活动中依法实施管理行为的基本规则。要求坚决杜绝教师违反法定义务和国家规定，利用自身特定职权谋取不当利益的行为。强调要在校园中大力弘扬平等意识，注重对学生和教师权利的尊重和保护。要求全面加强学校的信息公开和办事公开，建立便捷有效的信息沟通渠道，公开社会、师生关注的信息，使师生对学校的意见能够及时得到反馈。
（三）加强学校法治文化氛围建设，保障学术自由
全面推进依法治校，加强法制宣传教育，增强校长、教师和学生学法尊法守法用法的意识是基础。《实施纲要》进一步强调了学校法制教育的重要作用，针对学校管理者、教师和学生三个群体分别提出了要求。要求学校管理者要带头增强法治意识，养成依法办事的习惯，提高运用法治解决问题的能力，要求在学校领导任职前，教育部门以适当方式考察其法律知识和依法治校理念;要求在教师入职、岗位培训和履行职责的全过程都要包含法制教育的内容，全面提高教师依法执教的意识与能力。同时，要加强和改善学生法制教育，开展好“法律进课堂”活动，把法治文化作为校园文化建设的重要内容。
教师和学生是学校的主体，保障教师和学生的研究自由、学习自由和学术自由是学校办学自主权的重要内容。同时，学术自由也需要在法定限度内行使。当前出现的学术失范行为等现象，与缺乏相应的监督机制有直接的关系。因此，《实施纲要》从保障和监督两个层面对学术管理的体制机制提出了要求，要求学校建立公正、公平的学术评价标准和程序，健全完善对违反学术规范、学术道德行为的认定程序和办法，形成良好的学术氛围。
总之,高等学校实行依法治校,是适应法治潮流的必然选择。实践中我们必须科学把握其内涵,全面推进,从而促使高校管理现代化、法治化目标的真正实现。