从食品安全问题，反思监管之策
内容提要：食品安全事关国家经济发展和人民生活质量的公共问题。从媒体披露的、引起社会广泛关注的频繁食品安全问题，观察整个食品链和政府监管体制、监管方法方面的现状，发现问题，进行反思，从完善法律制度，建立政府的食品安全方针目标、问责制度、权威监管协调机制，发展食品安全危害基础研究、完善食品安全标准体系和监测网络，实行食品及其生产者的分类分级制度等提出食品监管改进思路。
关 键 词：食品 问题 监管 对策 思考
一、问题的提出
20##年3月3日新华社播发《两会特稿：六成“否决票”给食品安全再度敲响警钟》，称“１０个消费者中就有６至７人给中国食品安全投了‘否决票’！国家食品药品监管局日前发布的《２００６年３１个城市食品放心工程满意度调查报告》显示：大多数消费者对食品市场安全状况感到不放心。这个调查结果引起参加全国两会代表、委员们的高度关注。他们普遍认为，社情民意已经给中国食品安全监管下达了‘最后通牒’。”
20##年3月10日新华社报道，十届人大五次会议收议案518件，食品安全问题仍然是本次会议代表议案的焦点之一。有江苏、重庆、安徽、河南、黑龙江、山东、上海、天津、陕西、福建、广西等11个代表团的445位代表分别联名提出14件关于食品安全的议案。
引起国内广泛关注的食品安全问题，是从质量的角度看，食品所存在的问题。食品为什么会在质量方面存在安全问题？为此，本文透过食品安全问题的基本成因和现状，着重于对我国食品质量安全监管工作有效性的思考。
二、食品安全问题的现状
1、国内食品生产基本情况
1.1农副产品生产概况
据农业部公布的《20##年中国农业年鉴》，全国稻谷总产量42776.5万吨、小麦9744.5万吨、玉米13936.5万吨、谷子178.5万吨、高粱254.6万吨、其它谷物603.2万吨、豆类2157.9万吨、薯类（折粮）3468.0万吨、花生和油菜籽等油料30771350吨、糖料94519 098吨、蔬菜564514876吨、瓜类72845934吨、肉类7743.10万吨、蛋类2879.46万吨、奶类2864.75万吨、水产5101.65万吨。
《中国的食品质量安全状况》中说，截至目前，全国有无公害农产品28600个，认定无公害农产品产地24600个，面积2107万公顷；有5315家企业使用绿色食品标志，产品14339个，实物总量7200万吨，认证产地面积1000万公顷；经认证的有机食品标志使用企业600家，产品总数2647个，实物总量1956万吨，认证面积311万公顷；有国家级农业标准化示范区539个，农业标准化示范县(场)100个，省级标准化示范区近3500个，带动种植面积超过3333万公顷。
1.2食品加工业概况
据国务院新闻办公室发布的《中国的食品质量安全状况》，按照食品的原料和加工工艺不同，食品分为：粮食加工品，食用油、油脂及制品，调味品，肉制品，乳制品，饮料，方便食品，饼干，罐头，冷冻饮品，速冻食品，薯类和膨化食品，糖果制品（含巧克力及制品），茶叶，酒类，蔬菜制品，水果制品，炒货食品及坚果制品，蛋制品，可可及焙烤咖啡产品，食糖，水产制品，淀粉及淀粉制品，糕点，豆制品，蜂产品，特殊膳食食品及其他食品共28大类525种。
目前，全国共有食品生产加工企业44.8万家。其中规模以上企业2.6万家，产品市场占有率为72%，产量和销售收入占主导地位；规模以下、10人以上企业6.9万家，产品市场占有率为18.7%；10人以下小企业小作坊35.3万家，产品市场占有率为9.3%（见图1）。共有10.7万家食品生产企业获得质量安全市场准入资格，2675家食品生产企业获得了危害分析与关键控制点(HACCP)认证。截止到20##年6月底，共撤回、撤销、吊销和注销了1276张达不到标准的食品生产许可证。
国家统计《20##年全国制造业质量竞争力指数公报》表明，根据通讯、机械、石化、纺织、医药、食品、印刷等29个行业中25万多家企业相关数据测算，全国制造业质量竞争力指数为78.98，食品制造业质量竞争力指数为75.09，排列第21位；农副食品加工业质量竞争力指数为73.37，排列第27位。
1.3食品总量与卫生监督概况
据统计，20##年全国规模以上食品工业企业实现总产值21586.95亿元人民币（不含烟草），占全国工业总产值的6.8%，同比增长23.5%。其中，粮油加工、肉类加工、乳制品加工等行业的工业增加值和利润增长率均超过20%。20##年，中国食品工业主要产品的产量分别达到：小麦粉5193万吨、食用植物油1985.5万吨、鲜冷藏冻肉1112.5万吨、乳制品1459.6万吨、啤酒3515.2万千升、软饮料4219.8万吨，同比分别增长28.2%、17.5%、24.0%、23.5%、14.7%和21.5%。20##年1月至6月，食品工业总产值累计12816.2亿元人民币，同比增长29.9%。啤酒、食用油、饮料、味精等食品的总产量位居世界前列。 20##年，中国进口食品2027.3万吨，货值133.96亿美元，同比分别增长了7.94%和25.11%。20##年全国食品国家监督抽查合格率达到77.9%。
卫生部《20##年中国卫生事业发展情况统计公报》公布，20##年，对全国30个省(区、市) 172万户食品生产和服务企业进行经常性卫生监督,卫生监督覆盖率达97.4%，合格率为86.2%。与上年比较，卫生监督覆盖率提高2.0个百分点，合格率下降2.4个百分点。30个省（区、市）21类食品共抽查监测107万件，平均合格率为90.8%，比20##年提高3.3个百分点，其中：酒、水产品、粮食、植物油、糕点等16类食品合格率高于90%。食品用产品抽检2.5万件，合格率为83.6%。
2、食品安全问题现状简况
2.1 全国政协委员、宁夏回族自治区政协主席任启兴在20##年全国政协开会期间指出，来自卫生部的统计显示：重大食品安全事件呈现上升势头，２００６年第四季度，卫生部共收到全国食物中毒事件报告144起，中毒４９２２人，死亡３６人。与２００５年同期相比，报告起数增加３３.３％，中毒人数增加４２.３％。
2.2卫生部新闻中心在20##年8月10日发布的《卫生部门切实加强食品安全工作》中说，“ 20##年，全国卫生部门针对食品卫生许可、农村食品、婴幼儿配方食品、儿童食品、餐饮业、保健食品、食品添加剂、学校及建筑工地食堂等重点领域开展专项整顿治理工作，共查处涉嫌非法食品生产经营案件111,226起，移送司法处理案件82起，吊销卫生许可证1,444个，取缔无证生产经营29,571户，销毁不合格产品1,741吨，货值1,525万元。截至今年5月底，全国共监督检查各类餐饮单位和学校集体食堂146465个，检查出存在问题的单位42461个，采取行政处罚8352起，其中，吊销卫生许可证964个，罚款667.8万元，有9个案件涉嫌触犯刑法被移送司法机关处理。”
2.3 20##年2月5日，国家质检总局公布了2006年十大食品制假售假典型案件。（1）20##年4月，某省省、市、县三级质量技监稽查部门，在当地公安部门的配合下，成功查获并捣毁当地一家生物技术开发有限公司用猪血粉、鸡毛等为原料生产销售以假充真的“蚕蛹复合氨基酸”产品的案件。（2）20##年10月23日，根据举报，某省质量技监局稽查总队对位于某县一偏僻农村的一米线厂生产场所及该厂直销部进行了突击执法检查，在生产现场查获净重50公斤的吊白块包装桶两个、尚未用完的吊白块1公斤、工业硫磺15公斤以及已送往直销部的米线1.5吨。（3）20##年1月25日，某省质量技监部门会同当地公安部门，在当地一居民楼内查获一制造假冒知名品牌白酒窝点。（4）某市质量技监局执法人员对当地一居民家晒鱼点和一水产品档进行执法检查，在晒鱼点查获正在晾晒的涉嫌有毒的“白拉鱼干”13公斤和“敌百虫”农药20瓶（0.5公斤/瓶），在水产品档查获涉嫌含有“敌百虫”咸鱼80公斤。（5）某市质量技监局执法人员在一居民楼内自20##年11月以来，利用出租房屋以两种啤酒为原料，加入蛋白糖、味精、氢氧化钠等成分，装入回收的知名品牌啤酒瓶，大肆制售假冒啤酒，货值金额近11万元。20##年5月11日捣毁该制售假冒知名品牌啤酒的地下窝点，现场查获多种假冒知名品牌啤酒及包装物和制假售假设备。（6）20##年5月9日，某省质量技监部门查获一食用制胶厂违法生产的食用明胶共计9.125吨，其中已售出7.5吨，库存1.625吨，违法生产产品货值金额16万余元。经查实，该厂利用收购的大量废旧皮革为原料，在未取得生产许可证的情况下，生产用于食品生产的食用明胶。（7）某市质量技监局执法人员对该市一豆制品加工厂进行了突击检查，发现该厂涉嫌伪造生产日期并在生产中违法使用了国家严禁在豆制品中添加的防腐剂苯甲酸钠，货值达16.64万元。（8）20##年5月15日，某市质量技监局根据举报，对该市一凉皮加工点进行了执法检查。检查发现，该加工点在凉皮中添加了对人体有害的化工原料硼砂。该加工点无营业执照，卫生条件极为恶劣。（9）20##年12月1日，某市质量技监局对一植物油厂进行了突击执法检查，现场查获饲料玉米毛油5400公斤，工业盐550公斤，工业用磷酸三钠125公斤，工业用氢氧化钠3400公斤。经调查，该厂从一饲料经营部购入饲料玉米油157吨，从盐业公司购入工业盐3.5吨，从化工商店购入工业用氢氧化钠6吨，工业用磷酸三钠150公斤。据该厂负责人介绍，生产过程中每吨饲料玉米毛油中加入5公斤氢氧化钠、10公斤工业盐、0.1公斤磷酸三钠等工业原料，共计生产成品食用油120吨，货值金额68.4万元。（10）20##年12月27日，某市质量技监局根据举报，在一海椒面厂家查获1020千克涉嫌含有苏丹红Ⅳ号的海椒面，经检测含有苏丹红Ⅳ号。
2.4 20##年9月7日《新华网》（http://news.xinhuanet.com）在《食品安全事件层出不穷 我们还能吃什么》一文中说，在我国，食源性疾病暴发有两大特点：一是原料污染或变质、原料储存和加工不当导致的集体聚餐暴发。其中，餐饮单位（包括集体食堂、宾馆、饭店）占责任单位的６０％以上，最近发生的福寿螺事件就是一个鲜活例子。二是沙门氏菌、副溶血性弧菌污染肉和肉制品、水产品导致的疾病暴发。据监测，我国每年至少有３亿人发生食源性疾病（按照世界卫生组织的定义，凡是通过摄食而进入人体的病原体使人体患上感染性或中毒性的疾病，统称为“食源性疾病”）。中国阜阳奶粉、日本雪印牛奶、欧洲疯牛病等重大食品安全事件曾令人心有余悸，食源性疾病已成为“一个巨大并不断扩大的世界性公共卫生问题”。
2.5农业部新闻办公室在20##年7月25日发布的《中国农产品质量安全概况》表明，2003－20##年37个城市蔬菜中甲胺磷、乐果等农药残留监测结果，我国蔬菜质量安全总体合格率持续上升（见下图）。 20##年1月、4月两次监测，蔬菜中农药残留平均合格率为93.6％。其中，蔬菜生产基地合格率为96.7％，批发市场、超市和农贸市场的合格率分别为93.7％、91.7％和92.5％。
20##—20##年22个城市畜产品中“瘦肉精”以及磺胺类药物等兽药残留监测结果，近年来畜产品质量安全合格率总体呈上升态势。20##年1月、4月两次畜产品中“瘦肉精”污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分别为98.8％和99.0％。
20##—20##年22个城市水产品质量安全例行监测结果，近年来水产品质量安全总体处于上升态势。20##年1月、4月两次监测，水产品中氯霉素污染的平均合格率为99.6％，超市、批发市场和农贸市场分别为100％、99.7％和99.3％。
20##年4月对超市、批发市场和农贸市场水产品进行硝基呋喃类代谢物污染监测，合格率为91.4％。
3、食品的生产流通环节
可能威胁到食品安全的危害。从检验检疫学的角度看，威胁食品安全的污染主要有生物性污染、化学性污染和物理性污染。从产业链的角度看，食品污染来源可划分为原料污染、加工过程污染、包装污染、运输和储存污染、销售污染。显然，产业链条越长、环节越多，发生食品污染的概率越大。从技术进步的角度看，一是在现有技术条件下行为人完全履行了法律与道德义务也无法避免的食品安全问题，如DDT、瘦肉精曾一度作为科技成果被广泛推广使用；二是现有技术水平能够避免的，但由于不合理或非法的使用和处理而带来的食品安全问题，如毒蔬菜、毒大米等问题。
当今世界新型食品层出不穷。新型食品在丰富食物资源、增加食物的种类和数量的同时也带来了很多不安全、不确定的因素。其中，最引人注目的是基因修饰食品。生物技术的发展使基因工程食品陆续出现。基因工程食品己被证明的优点有产量高、富于营养、抗病虫害等，但美国也发现一种转基因大豆可诱发食用者出现过敏反应。目前，世界各国对基因工程食品的态度差异很大，说明人类对它的了解和研究得还很不够。
另一种令人关注的新型食品是强化食品。营养科学的发展使人们对各种营养元素与人体功能关系的了解日益清楚，强化食品应运而生，如强化某些矿质元素、微量元素、维生素食品等。人们希望通过食用某种强化食品增强人体功能，但“过度”和“不足”的强化会有相反效果。如摄入过多的硒可引起中毒，而婴儿奶粉中维他命不足会致婴儿死命。20##年安徽阜阳特大婴儿奶粉案就是一个例证。
在体制尚不健全的市场中，消费者经常会遭受有意的错误标识和食品掺杂使假之害。如伪造食品的生产日期，虚构食品的营养成分及比例，用工业酒精勾兑白酒，潜水油，吊白块粉丝，木屑充当调味品等欺骗消费者的事件层出不穷。错误标识和对食品掺杂使假的行为不仅危害消费者健康使消费者蒙受经济损失，还容易造成公众对整个食品经济体系和政府部门的失信。
食品工业的一体化和食品贸易的全球化，正在改变着食品生产及销售的模式。农业食品生产规模扩大，加工工艺和技术日新月异，储
藏、运输及制备环节增多，食品种类和来源多样化，以及食品消费方式的社会化，使最初人类赖以生存的自然食物链逐渐演化为今天由自然链和人工链组成的复杂食物链网(见图2)。虽然这样的变化满足了人口增长、消费水平提高对食品的要求，同时也增加了食品被污染的风险。首先，农牧业生产环境，包括水、土、大气的质量是否良好，生物学环境是否健康均是影响食品安全性的低端因素。农业措施不当引起生态环境退化或生态循环失调可能导致食品产量和品质下降，加剧农作物及养殖动物的病虫害，进而危及人类的食品安全。其次，生产的社会化使人类食物链的构成环节复杂化。在整个生产、流通和消费过程中，存在着许多可能因管理不善使病原菌、寄生虫滋生及有毒有害化学物质进入人类食物链的机会。污染因子不可能在复杂的流转过程中被随时随地观察到和检测到。从自然链部分来看，忽视粪肥搜集、推制和施用的卫生标准，滥用化学合成的农药兽药、生长激素，忽略动物保健及对有害成分混入饲料的控制，都会导致有毒有害成分在食物链中的富集。从加工链部分来看，加工、包装过程中滥用人工添加剂、防腐剂、包装材料，应时鲜活产品及其它易腐败食品在市场链的多个环节中的安全性确保问题，都是现代食品安全生产中新的考虑因素。最后，在消费环节，清洗不充分、过量使用调味品、高温煎炸烧烤等仍然构成威胁人体健康的因素。
食品的安全品质不容易被人们所识别和判断。经济学理论根据产品质量信息获取的难易程度，将产品特征分为三类：消费者在购买前能够检查和评价的特征，称之为“搜寻特征”，如苹果的颜色；“经验特征”是消费者在购买前不能准确评价但可以在消费之后凭经验进行评价的特征，如牛奶的新鲜程度；然而，在缺乏具体形式的信号提示的情况下，消费者即便在消费后也不能检查或评价的特征，被称为“信任特征”。食品安全属性具有“信任”特征。如农药残留、转基因成分、添加剂、生产加工的卫生条件等等，无论消费者在购买前还是在消费食品之后都无法及时准确地识别它们对健康的影响。因此，很容易产生交易的一方较另一方拥有更多信息的情形，即经济学所谓的“信息不对称”。信息不对称有两种表现方式，一种是事前存在隐藏的交易信息而导致的“逆向选择”；另一种是交易一方的活动在交易后不能被另一方所发现的“道德风险”。信息不对称使消费者在自我保护上处于弱势地位，而生产者可能利用信息不对称实施机会主义行为、进行欺骗活动。
从现代食品安全问题的现状介绍中可以看出，食品安全危害的来源有很多，而且作用机理非常复杂，污染因子不可能在生产过程中被随时随地观察到和检测到。即使食品原料一级的生产者都无法掌握食品安全的完全信息。比如，蔬菜生产者知道自己使用了哪些品种的农药及使用量各是多少，但他并不一定知道最终出售的蔬菜中残留了多少农药，以及是否存在在他掌控之外的如水源污染等因素对蔬菜的影响。又如突变的致病因子H5N2、0157是无意间进入家禽体内或牛肉加工厂的，此时如果根本没有专门的检验技术和手段，加工商对食品或工厂是否污染了H5N2、0157不会比中间商和消费者知道的多。这是食品安全品质市场更接近现实的一种状态。
最终消费者常常无法确定产品的食品品质。无论消费者关心与否，在缺乏有效的安全品质识别的情况下，食品的安全品质信息被掩盖起来。而且，随着产品沿着供应链从农民到生产商，进而到分销商和零售商，大量的混合产品就可能产生。
总之，“从农田到餐桌”，食品要经过许多个环节，归纳起来，食品从种植到流通进入市场的过程（见图示），可以概括为4个过程[注：张锐《食品质量安全监管模式的研究》]：
（1）生物育种是食品生产的起点与基础，随着生物技术的发展，育种技术可分为传统生物技术育种和现代生物育种。前者生产的食物被认为是安全的，而后者由于基因表达的复杂性和不稳定性，己被WHO(世界卫生组织)列为21世纪世界食品安全领域所面临的三个巨大挑战之一。
(2) 种养殖过程体现了环境污染与食物链的生物富集作用。环境中的污染物依食物链被逐级浓缩、放大，最后全部都富集到了人类的餐桌上。食物链中的任何一个环节发生问题，都会影响人类的健康。其次，不良生产资料的使用。在粮食、蔬菜、水果、茶叶的种植过程中，广泛使用农药、化肥等化学品导致高毒高残留。20##年全国农田施用的化肥折纯量为4250多万吨，平均每公顷土地使用化肥超过400千克；20##年达4766.2万吨，平均每公顷土地使用化肥超过452千克；与欧美国家使用225千克/公顷的安全性标准比较，花费在土壤中的残留非常严重。农药使用量从1985年的4.65kg/hm2（百平方米）上升到1991年的15.75 kg/hm2，全国有1300万公顷耕地受农药污染。20##年使用农药146万吨，平均每13.85 kg/hm2。我国遭受农药和工业“三废”危害的农田达到1000万公顷，受污染的粮食达828亿公斤以上，每年不符合食品卫生标准的农畜产品达到1535万吨，市场上大米、小麦等食品的平均抽样合格率不到60%，食品中有机氯等农药残留水平虽然较70年代有了明显的下降，但仍高于发达国家，全国24省市污染区，农畜产品污染物残留超标率已达18.5%。[注：王华书《食品安全的经济分析与管理研究》P.23—24、34]
(3)生产加工过程受我国经济发展水平不均衡的制约，以及食品行业进入壁垒低的原因，食品行业中中小企业往往比较多。作为经济理性人的经营厂商以追求利润最大化为目标，尽量减少设施设备和管理的投入。从而导致一些食品加工企业的设备陈旧过时，管理落后，生产加工条件不符合卫生法律法规和卫生标准的要求。在食品的生产加工过程中，超标使用非食品级的色素、香味剂、防腐剂、保脆剂、发色剂、护色剂等。此外，由于受生产规模、工艺设备、员工素质、技术水平的限制，绝大多数企业没有建立起一整套规范的质量保证体系和食品卫生标准体系。
(4)消费流通过程食品的储存、运输也是保证食品质量的重要环节，食品加工企业生产出来的食品要经过储存、运输后送至经营部门。有很多企业或对这一环节的重要性认识不到位，或是受利益驱使，企图在这些重要环节“节约”成本，最后导致了大量腐烂、变质的食品流入了市场。
三、目前政府的监管体制与方法及存在的问题
1 一条食物链，多部门参与监督管理
我国涉及食品质量安全监督的职能部门有质量监督、进出口检验检疫、卫生部部门、工商管理、农业（水产渔业）、药品食品监督、商务主管部门。国务院国发〔2004〕23号《关于进一步加强食品安全工作的决定》指出，食品安全问题仍然比较严重，种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等方面存在的问题还很突出，食品安全监管体制、法制、标准等方面存在缺陷，地方保护、有法不依、执法不严、监管不力的现象时有发生。作为重要措施之一是进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将原由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
我国主要食品安全管理部门的职能
2 各职能部门对食品的监管办法概况
《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）按照一个监管环节有一个部门监管的分工原则，对原来各部门多头监管、职能交错的现象进行了调整，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺了有关食品安全监管部门的职能，明确了责任。食品安全监管分为四个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等四个部门实施。其中初级农产品生产环节的监管由农业部门负责，食品生产加工环节的质量监督和日常卫生监管由质检部门负责，食品流通环节的监管由工商部门负责，餐饮业和食堂等消费环节的监管由卫生部门负责，食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故由食品药品监管部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责。
农业部门依法建立部、省两级监督监测网络，实施对农业投入品、农产品生产和市场准入环节的监督抽查。
质量监督部门依据《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》规定，实行食品质量安全市场准入制度。从事食品生产加工的企业，必须具备保证食品质量安全必备的生产条件（以下简称“必备条件”），按规定程序获取食品生产许可证，所生产加工的食品必须经检验合格并加印（贴）食品质量安全市场准入标志后，方可出厂销售。与食品生产许可证制度并行的还有危害分析与关键控制点(HACCP)认证、出口食品卫生注册证制度。各级质量技术监督部门定期或者不定期地对食品质量安全和卫生状况、对食品生产加工企业持续保证食品质量安全必备条件的情况进行监督检查。负责统一管理标准化工作，对标准的实施进行监督。
地方商检部门依据《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》规定 对进出口食品生产企业实施卫生注册登记管理。实行国境口岸服务行业卫生许可、国境口岸储存场地卫生许可、国境口岸食品生产经营单位卫生许可、进出口食品标签审核。
各级工商部门在市场、商场、商店等食品流通领域实施食品质量监督抽查制度。
各级卫生部门依据《食品卫生法》实行卫生许可证制度，进行卫生条件监督检查。
3 目前我国食品质量安全监管存在的主要问题
近年来，在国内外强烈的食品安全反响之下，国务院等政府部门相继出台了不少政策措施，在全国范围的专项整治、集中整治等活动，《中国的食品质量安全状况》中说经过努力，中国食品质量总体水平稳步提高，食品安全状况不断改善，食品生产经营秩序显著好转。但从上述当中仍然不难发现存在以下问题：
3.1 食品及食品质量安全定义不清
食品，在《汉典》[http://www.zdic.net]中解释为“可以供人食用的东西”。而在《汉语词典》[http://brochure.printing.chinese-dict.cn]中解释为“可直接经口摄食的食物。包括可生食的和经加工后方可食用的食物。有时也泛指食物。”人们日常的理解，食品通常是指人类食用的物品，包括天然食品（水果、蔬菜等）和加工食品（以农产品、畜产品、水产品等为原料经加工、制作并用于销售的制成品）。《食品工业基本术语》将食品定义为“可供人类食用或饮用的物质”，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草和制作要聘用的物质。《食品卫生法》对食品的定义是“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。国家质量监督检验检疫总局于20##年9月发布的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》称“食品是指经过加工、制作并用于销售的供人们食用或者饮用的制品”。
食品质量安全，包括食品质量、食品安全，尽管国内外广泛关注食品安全问题，但至今没有权威的、统一的解释。什么是食品安全问题的适当解释？《食品卫生法》第六条规定，食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状。此外，20##年4月29日全国人大常委会通过的《农产品质量安全法》称“农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。”
《产品质量法》“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品”。规定生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当（一）不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准；（二）具备产品应当具备的使用性能，但是，对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外；（三）符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准，符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。第二十七条规定产品或者其包装上的标识必须真实，并有产品质量检验合格证明、中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址、用中文标明产品的特点和使用要求和产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期；以及必要的竟是标识。裸装的食品和其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品，可以不附加产品标识。
联合国粮农组织在1974年11月的世界粮食大会上通过的《世界粮食安全国际约定》，从食物数量上满足人们基本需要的角度，第一次提出了“食物安全”的概念。经过近30年的发展，目前，“食物安全”的含义包括了几个大的方面：从数量的角度，要求人们既能买得到、又买得起需要的基本食品；从质量的角度，要求食物的营养全面、结构合理、卫生健康；从发展的角度，要求食物的获取注重生态环境的保护和资源利用的可持续性。
按照国家标准《质量管理体系 基础和术语》（GB/T 19000-2000 idt ISO 9000:2000）的定义，质量是“一组固有特性满足要求的程度”。固有特性是事物本来就有的，要求可以是明示的，也包括隐含的和必须履行的，要求可来自不同的相关方。特性满足“要求”的程度决定质量的优劣。产品的特性包括：性能、可信性、安全性、环境适应性、经济性等。质量特性的类型有技术性或理化性的质量特性、心理方面的质量特性、与时间有关的特性、安全方面的质量特性、社会方面的质量特性。按照这个定义，食品质量反映了食品的固有特性必须满足人与社会等与食品相关者的要求，但这是抽象的。
等同采用国际标准的《食品安全管理体系——食品链中各类组织的要求》国家标准（GB/T22000_2006/ ISO22000:2005）中对食品安全的定义是“食品在按照预期用途进行制备和（或）食用时，不会对消费者造成伤害的概念”。食品安全与食品安全危害的发生有关，但不包括与人类健康相关的其他方面，如营养不良。食品安全危害指食品中所含有的对健康有潜在不良影响的生物、化学或物理的因素或食品存在状况。
有人认为，要求食品的绝对安全是不可能的，绝对安全的食品是没有的。所谓食品的相对安全性是指一种食物或成分在合理食用方式和正常食用量前提下不会导致对健康损害的实际确定性。
3.2 法律法规有待进一步完善
我国的食品安全政策及规章制度没有专门的食品安全立法予以支持和保障。目前，涉及食品的法律、法规和部门规章多达106部，但我国的食品安全形势依旧不容乐观。在大量关于我国食品安全问题的研究中都曾重点指出我国的食品安全法律规章和标准的缺乏问题。根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）精神，《食品安全法》还在起草中。（注：最近消息，国务院总理温家宝10月31日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国食品安全法（草案）》）。
《产品质量法》第四十一条第二款第三项规定，生产者能够证明将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的，不承担赔偿责任。导致20##年陷入“苏丹红”事件的亨氏肯德基，在相关负责人表示一旦“苏丹红（一号）”对人体有害得到科学论证和法律确认，集团将承担相应法律责任并对消费者进行赔偿之后，不了了之。20##年中央电视台曝光的“登峰牌铁皮枫斗晶”事件，也在一阵风雨之后悄无声息了。
3.3 多部门监督管理，政出多门
涉及食品质量安全的监督管理部门，分段执法，各个部门之间缺少协调性使规章制度的协调性和执法效率大大降低。国家食品药品监管局、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等部门均对食品安全管理负有职责。尽管《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）按照一个监管环节有一个部门监管的分工原则，对原来各部门多头监管、职能交错的现象进行了调整，但仍然没有从法理上彻底改变多头监管的局面。虽然国家食品药品监督管理局在行政职能上被赋予了全局协调食品安全管理的职能，但其弱点十分明显：第一，它是副部级编制，却在职能上赋予它协调众多的正部级部门；第二，药监局以药品管理为主，食品方面的管理权限仍然分散在原来的各主管部门中，它仅对重大食品安全事件负责查处。
3.4 执法手段的非常规性
我国监管执法部门行政监管方式多数是发文件作规定或通知、考核发证（如许可证书），经常在特殊时期以“严打”、“专项抽查”、“集中整治”等方式开展监管工作。监管执法部门依法办事，履行自己的职责，本应该将工作放在平时，着重于不断的调查研究，持续提高工作有效性的，而不是一遇到问题就搞一次群众运动式的清查风暴，甚至将这种非常态的工作方式变成矫正社会运行的常态。以罚代管。更有甚者，出于地方保护主义和经济利益，很多执法部门与地方政府放任当地的假冒伪劣生产行为。如安徽阜阳劣质婴儿奶粉案在案发后半个月内就查请了问题奶粉的来源与去向，并对相关责任人与犯罪嫌疑人进行了立案调查。
3.5 食品行业门槛低，导致食品行业加工水平低，企业规模小
《中国的食品质量安全状况》坦明：全国44.8万家食品生产加工企业，规模以下、10人以上企业6.9万家，产品市场占有率为18.7%；10人以下小企业小作坊35.3万家，占78.8%，产品市场占有率为9.3%。生产条件差、检验设施严重缺乏、人员素质低，无标生产多，食品质量难以保证。
3.6 政府部门监管缺乏技术支撑
如苏丹红等物质对人体有什么影响的研究，还是一片空白，只能依照发达国家说法。我国目前缺乏对人体健康危害大而在国际贸易中十分敏感的污染物，如二恶英及其类似物、氯丙醇和某些真菌毒素的关键检测技术。在农药残留检测中，美国食品药品管理局的多残留方法可检测360 多种农药，德国可检测325 种农药，加拿大多残留检测方法可检测251 种农药，我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。在环境污染物方面，发达国家拥有针对二恶英及其类似物的超痕量检测及对“瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量检测技术和大型精密仪器，而我国尚缺乏对这些污染物的有效快速检测方法、技术和设备。此外，一些发达国家投入大量资金研究食品中疯牛病盶蛋白和禽流感病毒的检测方法，我国也尚无可供监督检测用的实用方法和技术。
3.7执法检测依据的标准不完备
《中国的食品质量安全状况》称，已发布涉及食品安全的国家标准1800余项，食品行业标准2900余项，其中强制性国家标准634项。为解决食品安全标准之间存在的交叉重复、层次不清等问题，共对1800余项国家标准、2500余项行业标准、7000余项地方标准及14万多项企业标准进行了清理，废止了530多项国标和行标。与此同时，加快了标准制修订工作，对2460余项国家和行业标准组织开展了修订，新制定了200多项国家标准，下达了280余项国家标准制定计划。足以表明标准的制定与现实还有很大差距，何况是在国务院近几年来连续几次发文促动食品安全监管，奋起直追的情势下存在的结果，距离食品质量安全标准晚辈还有差距。
3.8 推进安全食品生产的食品认证认可规范起步，影响作用有待扩大
原来由农业部1992年设立中国绿色食品发展中心，负责绿色食品的标准制定与认证工作；1994年，国家环保总局成立有机食品发展中心，负责有机食品的标准制定与认证工作；20##年，农业部成立农产品质量安全中心，负责无公害食品的标准制定与认证工作。全部划归中国国家认证认可监督管理委员会统一管理、监督和综合协调，加强认证市场整顿，规范认证行为，现已基本形成了统一管理、规范运作、共同实施的食品、农产品认证认可工作局面，基本建立了“从农田到餐桌”全过程的食品、农产品认证认可体系。认证类别包括饲料产品认证、良好农业规范（GAP）认证、无公害农产品认证、有机产品认证、食品质量认证、HACCP管理体系认证、绿色市场认证等。到20##年底，我国约有2300个企业，获得31家不同认证机构的有机食品认证，有机认证面积210万公顷，产量280万吨；转换面积110万公顷，产量100万吨；采集面积208万公顷，产量5万吨。这些数字在全国食品生产的庞大总量中显得有些微不足道。食品认证认可无论对生产者还是对消费者，其影响力和导向作用还十分有限。
四、确保食品质量安全的对策思考
民以食为天，食以安为先。确保食品安全是政府监管部门的首要职责。要解决食品安全监管当中存在的上述问题。对此，笔者以为必须着力于以下方面。
1、加快食品安全立法，完善是品质量安全法律体系。20##年9月，国务院法制办就发布消息，根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）精神，国务院法制办已拟订了《食品安全法》第一稿，《食品安全法》（征求意见稿）主要包括总则、食品安全风险的检测和分析、食品安全标准、食品的检验预测、食品的生产经营、食品的进口、食品安全事件的预防和控制、监督管理、法律责任等内容。目前，相关部门正在做进一步的研究和修改，经过各方努力和规定程序，相关工作正在加紧进行中。《食品安全法》将有望在20##年出台实施。但《食品安全法》至今还没有出笼。
其次是对现行涉及食品质量安全的法律法规进行清理、修订，形成以《食品安全法》为主体的、各种法规、规章配套完善的、适应国际潮流的食品安全法律体系。实现涉及食品安全的一切事物有法可依。以法律保障建立完善、可信任的食品安全生产（包括种养殖的初级生产）、流通、消费、监管体制。
再次，修改诸如《产品质量法》第四十一条中 “生产者能够证明将产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的，不承担赔偿责任”的 规定，宜在法律上明确在食品生产中没有充分证据证明对人体健康无伤害的物质进入食品。在发生食品安全危害时，改变以往的“谁主张，谁举证”的原则，参照《行政诉讼法》和《劳动合同法》的“举证倒置”原则，在法律上规定由食品生产（提供）者负责举证，举证不足者承担赔偿责任。唯有如此，才能在法律上保障《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（简称“特别规定”）第五条规定得到落实执行。在法律上明确“食品召回制度”及其相关程序、办法，而不是《特别规定》中的简单提法。
第四，强化并扩展《产品质量法》第二十七条、第二十八条的内容规定。对有可能被非预期投入食品生产的如工业酒精、工业用盐等非食品用产品，明确在其产品和包装上明显标示禁止用于食品生产的警示标志或说明要求。在农副产品、畜牧水产品的种养殖过程有可能被非预期使用的物品也同样作出法律要求。
2、建立政府的食品安全方针、目标，并以适当方式公布。落实“十七大”提出的 “科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”精神。以示政府在一个较长时期内对待事关民生重大问题的食品安全方面的决心与责任，做出榜样，树立可充分信任的政府形象，并以此推进整个社会崇尚信用的风尚。
3、建立食品安全监管工作问责制度。面对近些年接连不断来食品安全问题，最终都是不了了之，没有哪个监管部门或高官被问责任。问责制度，可以避免推诿、不作为、滥权等各种渎职行为。是贯彻胡锦涛“立党为公，执政为民”的具体体现。
4、建立国务院领导下的权威监管协调体制。除了在法律上明确食品安全监管责任部门外，有必要建立在国务院领导下的权威监管协调体制。从20##年以来，每年由国务院组织的食品质量安全专项整治活动的实践足以证明，行政赋予药监局的食品安全监督组织、协调职能难以发挥。今年设立的临时机构——国务院产品质量和食品安全领导小组由吴仪副总理担任组长，李长江、项兆伦担任副组长，有18个部委办局领导组成。是应今年食品质量安全专项整治活动需要而设立的，难以胜任持久的日常食品安全监管协调之职责。
5、尽快发展食品安全基础研究，完善食品安全标准体系、监测网络。近几年，已经有相当多的专家学者指出我国在食品安全方面与国外的差距，提出许多措施建议，在此不做雷同叙述。实现专家学者提出的措施建议，关键在于政府要制定政策，加大政府投入的同时，鼓励社会力量参与，在高等院校和科研院所中开展食品安全研究，积极与国外机构交流、吸收经验成果的基础上展开食品安全危害机理等研究，为政府监管和社会监督食品安全生产、消费提供科学技术支持。由政府加大投入并牵头组织，加快食品安全标准工作体系建设，同时加快标准的制修订进程，进而完善食品安全标准体系。在“初步形成了国家级检验机构为龙头，省级和部门食品检验机构为主体，市、县级食品检验机构为补充”的食品安全检验检测体系”基础上，各级政府分级负责建立完善辖区内的食品安全检测机构。并按照统一规范的工作制度，开展食品安全检测、报告、公布活动。
6、建立食品安全生产技术服务体系。我国的农产品种植、畜牧和水产养殖绝大多数是个体形式，生产力水平低，从业人员受教育程度低；规模以下10人以上的食品企业6.9万家，10人以下的食品加工企业（作坊）多达35.3万家，业也是规模以下企业多。这种状况在较长时期内将无法彻底改变。面对如此庞大的低素质的食品生产者，政府不给预有效的技术服务支持，要求其在日益复杂的食品链中承担食品安全责任是难以想象的，也是不现实的。政府除了监管之外，有必要有责任也有义务向他们提供技术服务支持。因此，各级政府应当组织建立非营利性的，像衢州市“农技110”那样的覆盖农副产品种植、畜牧水产养殖、食品加工生产全过程的技术服务机构，在全国形成网络体系。
7、实行食品和食品生产（提供）者分类分级制度。食品按照其构成和制成复杂程度进行分类分级。并依据食品的类别等级，依照国家标准《食品安全管理体系——食品链中各类组织的要求》（GB/T220##—2006/ ISO22000:2005）规定相应的管理、技术、装备、检测条件要求。食品生产（提供）者对号入座确定自己的能力等级类别。不允许食品生产（提供）者超类别等级（允许向低类别等级延伸覆盖）生产（提供）食品。以改变食品行业准入低门槛状态，设立不同高度的行业门槛。用一证替代目前的多证制度。
二〇##年十一月五日
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