西方行政学说史
评述黑堡宣言之 读书笔记
姓名：吴文才
学号：2015201242
读书笔记
“黑堡宣言”是指美国弗吉尼亚理工学院及州立大学公共行政与政策中心沃姆斯利、顾塞尔、怀特、罗尔、沃尔夫五位教授合著的一篇文章《公共行政与治理过程:改变政治对话》。因为作者学校所在地为“黑堡”，故称为“黑堡宣言”，“黑堡宣言”的发表主要有两个时代背景:首先，在实务层面，美国政治文化中存在着一种根深蒂固的反政府、反权威和贬斥官僚的的传统，结果造成了政府工作的无序、混乱，政府的治理能力遭遇到严重损害。其次，在公共行政学界，早期的公共行政学理论建立在政治——行政分离的原则之上，管理主义和行为主义大行其道。这种把行政仅仅看作是政策执行的工具，这一工具性理论那是使得公共行政无法对20世纪60年年代以来的社会问题作出有效的回应。
杨炳霖分析了黑堡学派的逻辑思路，首先，他认为黑堡学派的逻辑起点是美国当时面对的社会和对解决途径的探索。黑堡学派认为当时美国社会的根本问题是“利益集团自由主义”，这有利于强者而不利于保护社会的弱者，不利于公共利益的实现，而公共行政能够促进公共利益的实现，因此要为公共行政正名，重建公共行政的理论基础。黑堡学派之所以选择公共行政来解决“利益集团自由主义”问题在于两个原因，：一是因为公共行政具有广泛的代表性，大量的、遍布各地的公共行政人员基本上可以反映美国所有人口的特征；二是公共行政既不过于分散也不完全集权，每个行政机关储存着关于这个领域的专业知识。没有这样的公共行政，在各种相互冲突的利益诉求之下，所谓的公共利益只能是各大利益集团利益的最低重合。其次，黑堡学派的方法论是重视人和制度的相互建构作用，黑堡学派秉承着与新公共行政相同的价值理念，认为社会变革必须从个人和社会制度两个方面来同时进行。黑堡学派较为认可新制度主义，认为制度和个人具有相互建构的作用，重视社会制度推动社会变革的作用，强调通过制度变革来影响人的观念，而人们新的观念和认知体系可以进一步推进社会制度的前进。再次，黑堡学派的本体论偏向于高度现代主义，即偏向于后现代主义，黑堡学派的后现代主义集中体现在对“公共利益“这一概念的认识上，其不主张追求公共利益概念的实质内涵，而是采取一种过程化的视角，在决策时从一个问题的多方面而不是少数几方面来考量；把长远的眼光引入对话之中，避免过度考虑短期利益，考量各种相互冲突的诉求，而不只站在一个立场上，在决策过程中尽可能搜集更多知识和信息。其认为如果公共行政人员能够坚持采用以上的过程，公共利益的实现也就指日可待了。最后，黑堡学派论述了公共行政在国家统治中的作用。黑堡学派把公共行政在国家统治中应有的地位和作用概括为“施为观”，即积极促进变革的意思。在黑堡学派看来，公共行政在统治中的核心地位体现在向上连接宪政
体制，向下连接人民群众，在中间要促进以公共行政机关为中心的社群的形成，最终目的是实现最广泛的公共利益。第一是论述了公共行政与宪政的关系，黑堡学派认为公共行政的合法性来源于宪法，其存在的意义就在于维护宪政秩序，这主要体现在其如何处理和其它三权的关系以及如何运用自由裁量权上。在法律规范比较模糊的地方，公共行政人员具有广泛的自由裁量权，在形势自由裁量权时应该以宪法精神为指导。第二是论述公共行政与公民的关系，黑堡学派认为，国家的目的是培育公民美德，而公共行政是培育公民美德和公民精神的主要工具，这体现在两个方面，一方面是在政策讨论的过程中，公共行政人员在很大程度上促进公民参与有关政策的讨论，培养人们处理公共事务的智慧。另一方面是因为公共行政机关是关于某一政策领域专业知识和历时经验的储藏库，公共行政人员扮演教育者和分析者的角色，为参与讨论的人提供分析和专业知识背景，以便他们能够做出最明智的选择。第三是论述公共行政和公共利益的关系，公共行政作为国家统治的核心，其最终目的是促进最广泛公共利益的实现，公共行政具有促进广泛公共利益实现无法比拟的机会，但在促进公共利益实现的过程中，不能屈服于短期的压力，要考虑长远利益，应该扮演“贤明的少数”的角色。第四是论述公共行政和社群的关系，黑堡学派认为政府要贴近群众，对人行为的约束是通过建立社群中人与人的联系来实现的，控制力存在于人的心中，因为社群中的人具有相同的理念，人们会出于对社群的认同，维持成为其中一员的身。份而放弃自己的利益。最后是论述了公共行政人员的使命，黑堡学派赋予公共行政人员一种超越性使命。他们不应该不自己看作工具，一味听命于选民代表或政务官员。公共行政人员应该对人民的要求具有回应性，但不能一味顺应，他们应该具有独立的意识、自我反思的精神，引导公民参与公共事务，促进社群的建立，培养公民解决公共事务的智慧，激发关于公共利益的讨论，维护宪法精神和宪政制度。
在论述“黑堡宣言”对于当今中国的现实意义时，杨炳霖希望建立起中国的行政管理规范，他也是先分析当前中国社会的根本问题作为逻辑的起点，然后再结合公共行政与宪政制度、公民和社群的关系来对中国的公共行政建设提出建议。杨炳霖认为黑堡宣言的提出是针对美国社会的问题，也是建立在美国政治制度和政治传统之上的，因此其很多结论是很难直接适用于中国的。比如黑堡学派认为美国政府过于分散，强调用强大的政府来保护人民的自由和福祉。而我国拥有一个强大的政府，这其实是我们的优势，问题关键是我们应该怎样发挥其优势，减少其危害。在分析当前中国社会的根本问题时，杨炳霖认为目前中国社会的根本问题主要在于政府和国民性，虽然政府是问题所在，但其认为政府的问题还得依靠政府来解决。这有三方面的原因，首先政府权威在中国具有无可替代的作用，在我们公民道德还很缺乏的
情况下，还是需要政府权威来维护公共秩序；其次，由于政府强大的影响力，如果没有政府理念的转变，我们社会有很多方面的建设及改革就很难全面、深入地进行；最后，政府行为和制度对国民性具有重大影响，如果没有政府的改变，中国的国民性也很难进步。因此，中国的问题还是需要从政府自身出发来解决。在论述我国的公共行政和宪政制度的关系时，他认为我国的宪政制度还没有真正得到落实，所以当前应着重思考怎样通过公共行政来促进宪政体制的完善，公共行政学界要加大对宪政、民主、正义等理念的关注，如果这些理念能成为学术和实务界共同遵守的道德准则，相信这些理念会在很大程度上植入官员的意识之中，而在政府中具有这种意识的人越来越多，中国的宪政之路就越光明。在论述我国公共行政与公民和社群关系时，其认为公民缺乏参与难以形成社群，其主要原因是感觉事不关己，公民表现出普遍的政治冷漠；再次是政府和人民之间缺乏信任，这种不信任的产生，双方都有责任。其认为如果我国各个角落都形成以政府为结点，社群为纽带的公民参与网络，国民的公共精神就能得到彰显，政府和公民也就能够养成协商、有序互动的习惯，而这样的习惯和公民精神也会为宪政的实施提供心理基础。杨炳霖认为中国公共行政规范理论要实现本土化必须从中国的历史文献中来寻找渊源，其中孙中山先生便于黑堡学派有异曲同工之处。一是重视政府的积极作用，孙中山认为政府是实现“三民主义”这一蓝图的利器。二是重视制度对人的建构作用，希望通过心理建设和社会建设来为宪政民主打下基础。
最后，杨炳霖总结了中国的目前现代主义思维存在的问题，认为应该至少对两个方面的现代性思维模式进行反思，一是习惯于追求明确目标，并要求一致性的执行；二是喜欢“宏达”而不是“细节”的思维定式。而要纠正这些思维定式就有必要在公共行政领域引入后现代理念，从而促进整个社会思维范式的转变。但需要注意并不是要发展到后现代公共行政，中国目前还处于前现代化阶段，黑堡学派高度现代主义的立场更具有前瞻性，更适合中国目前的发展阶段。
总的来说，我们要借鉴黑堡宣言中的规范理论，建设好自己的规范理论，为我国的社会提供发展方向和知识基础，构建有效的公共行政体系，解决我国社会的根本问题。