关于激活财政存量资金若干问题的探讨
——基于人民银行国库视角
【摘 要】本文从激活财政存量资金的背景和现实意义出发，在对财政存量资金基本构成进行梳理的基础上，提出了在短期内加快预算执行进度、开展国库现金管理的建议；在长期则建议深化预算管理改革、提高预算编制的科学性和准确性，强化预算监督约束、提高财政资金使用效率，取消各类财政专户、深入推进国库集中收付。
【关键词】财政存量资金 预算管理 财政体制
一、引言
在7月3日召开的国务院常务会议上，李克强总理提出了要“激活财政存量资金”，随后财政部下发了《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，对财政预算执行管理提出了进一步明确要求，拉开了激活财政存量资金的序幕。在当前我国公共预算收入增速放缓与公共预算支出刚性以及民生等支出持续增加的背景下，通过采取加快预算进度执行以提高预算执行效率、开展国库现金管理、推进国库集中收付等方式来激活财政存量资金对促进我国经济结构转型、缓解政府性债务压力具有重要的现实意义。在此背景下，本文在分析了激活财政存量资金背景和现实意义基础上，对财政存量资金形成的原因和类型进行了梳理，从人民银行国库角度提出了当前激活财政存量资金的主要措施和未来的配套改革措施。
二、激活财政存量资金的背景和现实意义
（一）公共预算收入增速放缓与支出刚性的背离
改革开放以来，随着国民经济日益好转，公共预算收入也在不断增加，尤其是1994年分税制改革所释放的“制度红利”，使公共预算收入进入快速增长的轨道，公共预算收入从1994年的5218亿元增加到20##年的117210亿元，19年期间增加了21.5倍，远高于同期GDP增速，大多数年份增速都超过了15%。但从20##年开始，由于政府不再出台经济刺激政策以及国际经济持续低迷等因素影响，我国的经济增长速度逐步放缓，经济增速的放缓导致了公共预算收入增速持续放缓，特别是今年上半年仅增长7.6%[1]（如下图1所示）。随着我国经济体量的不断增大以及改革开放后促进我国经济飞速发展的各种红利的逐渐消逝，可以预见：受GDP长期7%左右的平均预期增速和结构性减税等因素影响，我国公共预算收入已经告别了高增长时代，低于两位数的增长将会成为一种常态。
在公共预算收入增速放缓的同时，我国又处在财税体制机制改革的关键时期，一方面，目前我国居民在国民收入分配中的比例较低[2]，要改变目前这种国民收入不尽合理的分配格局，扩大居民参与国民收入分配的份额及其消费能力，让老百姓真正享受到改革开放的物质成果。另一方面，与西方发达国家相比，在社会保障与就业、医疗卫生等领域的支出方面，我国还有较大差距[3]，因此加大对“三农”、教育、医疗、社会保障、环境保护和基础设施等领域的投入力度势在必行，而这些领域的支出刚性特征非常明显[4]。要解决财政收支矛盾就必须提高资金使用效率，把有限的资金用起来，不能让它闲置。
（二）财政存量资金与地方债务双高的背离
1994年随着分税制财政体制改革以及财政收支两条线、预算外资金清理、国库集中收付等管理制度改革的推进[5]，这种收入和支出集中管理的制度安排导致国库存量资金出现了迅速增长，从1993年12月的473.4亿元上升到20##年5月的32338.4亿元。另外根据《国务院关于20##年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署对18个省本级财政收支审计发现：18个省本级设立的财政专户[6]多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%，按照这一比例测算，财政专户的财政存量资金有1.4万亿，再加上财政国库存量资金3.2万亿，那么当前我国财政存量资金规模预计达4.6万亿，相当于20##年公共预算收入的40%。
近十年地方财政压力日渐增加，为了摆脱税收征管面临的种种约束，缓解地方财政困难，地方政府被迫寻求制度外发展，其中选择各类融资平台向金融机构融资[7]无疑是最便捷的方式之一，特别是20##年金融危机爆发后，各地刺激政策的出台，配上较为宽松的信贷环境，在地方政府惯有的投资冲动驱使下，地方政府性债务问题尤为突出[8]。按照审计署对于全国36个地区地方政府性债务的《审计公告》[9]：至20##年底，被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，其中9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如果加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。这种政府存量资金大量闲置和地方政府性债务双高并存局面的现实迫切要求盘活财政存量资金，提高资金使用效率。
（三）保持经济稳定增长与调整经济结构的内在需求
自20##年加入WTO后，我国经济步入了10年黄金增长期，连续保持9%以上增速，多数年份增速超过10%，经济总量超过日本首次跃居世界第二。这种高速增长特别依赖于两个因素：一是加入WTO之后全球产业链条的制造端向中国搬迁转移，外加人民币联系汇率机制导致的人民币实际汇率低估[10]，成长为“世界工厂”，外贸出口近十年时间以超过20%速度增长；二是城镇化进程加速，城镇化率从20##年的37.7%一路飙升到20##年的52.6%，人口向城镇的迁徙在短期内出现爆炸性增长，引发住房需求持续高增长，房地产行业成为国民经济上下游相关性最高的行业。进出口持续繁荣和房地产持续火爆成为了过去十年拉动我国经济高速增长的最重要引擎。
但是在享受了10年黄金增长之后，越来越多的曾经支撑我国经济高速增长的优势正在慢慢减弱甚至渐渐消失。例如近乎无穷弹性的劳动力供给是我国商品以价格优势参与国际竞争的利器，但是这种人口红利正在逐渐退去[11]，这预示着我国劳动力供应总量开始萎缩，原有的全球产业链制造端转移基地的增长模式将不再持续。房价持续上涨带来的低收入者买房难、环境污染、劳动力成本不断上涨、内需不足等问题的长期存在以及国际经济的持续低迷要求我国经济增长必须从外需驱动、投资驱动转变为内需驱动、消费驱动的自主性增长。而这种转型所需要的资金高投入也对财政存量资金的激活提出了要求。
三、准确理解财政存量资金
（一）当前政府财政存量资金的范畴
由于公共预算收入和公共预算支出在数额与时间不匹配，其差额会在某一时点形成结余，就构成了各级政府的财政存量资金。从资金的存放地点属性看，当前政府的财政存量资金主要分为三部分：存放在财政部门在人民银行开立的库款账户的资金、存放在财政部门在商业银行开立的各类专户的资金和存放在预算单位在商业银行开立的账户的资金。
按照《预算法》规定，各级税收（非税）征收机关应将各项预算收入缴入人民银行国库，由人民银行国库部门按照财政管理体制规定的预算收入级次和分成留级比例办理各级预算收入的划分和留解。这类财政性资金主要由三部分构成：一是公共预算资金，包括税收收入和非税收入；二是政府性基金预算资金，包括土地出让收入、彩票公益金等；三是国有资本经营预算资金，包括从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入等。由于人民银行对其经办的每笔财政资金的收入和支出都比较明晰，所以这部分资金比容容易掌握，目前超过3万亿元人民币。
财政专户是各级财政部门按照法律、行政法规和规章，对其特定用途资金进行专项管理和使用而在商业银行或其他金融机构开立的资金结算账户。按核算管理的资金类型分，财政专户主要包括四类，分别为专项支出财政专户、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户以及外国政府和国际金额组织贷款赠款财政专户。受财政专户比较分散、资金透明度较低等因素影响，这类财政存量资金很难有全面而准确的统计。但据调查，部分地区专户资金余额大幅超过其国库库存，该地区财政专户的资金余额较大[12]。
预算单位在商业银行开立的账户存在资金闲置主要是由于没有开展集中收付改革或者集中收付改革不彻底造成的。目前我国绝大多数地方都已经开展了集中收付改革，但受某些因素影响，仍有部分地区没有开展此项改革，这些地区的预算单位要使用资金就必须将资金拨往其在商业银行开立的账户，由于资金的拨付和使用存在时间差，就造成了资金闲置；另外，有些地区集中收付改革不够彻底，虽然开展了集中收付改革，但是部分预算单位在商业银行的基本账户仍然存在，该账户之前存在的资金仍处于“休眠”状态。这两种状况造成了财政资金在商业银行账户的闲置，由于全国各个地方国库集中收付开展的情况不尽相同，这类闲置资金的总量也很难有全面而准确的统计。
（二）可用于激活的财政存量资金的组成
研究如何激活财政存量资金必须要对现有的政府财政存量资金进行分类，因为不同类型的财政存量资金使用的激活方式存在差异性。一般来说财政存量资金可以划分为以下四类：
一是不具有特殊用途的长期“闲置”的资金。这类资金普遍存在财政账户中处于“休眠”状态，资金没有特定用途，长期沉淀使其没有发挥作用，处于无效率状态，它们应该属于盘活财政存量资金的主力军。它们主要由两部分组成，一是地方预算收入大于地方预算支出历年结余所形成的资金沉淀，例如某地经济比较发达，地方公共预算收入和政府性基金收入在一段时间内一直大于地方公共预算支出和政府性基金支出，久而久之就会形成较为可观的存量资金，并且这种存量资金可能会持续增加；二是部分资金由于种种原因没有纳入政府预算内形成的沉淀，这类资金长期游离于财政部门开在人民银行的库款账户外，其收支之间不匹配会形成资金“闲置”，专户中有一部分资金属于这种性质。
二是具有特定用途的长期“闲置”资金。从沉淀时间看，这类资金属于长期“闲置”，但这类资金使用用途非常明确，收入和支出都具有较强刚性，用于特定领域，且资金流动的规模、频率等方面具有一般规律性。例如社会保险基金财政专户中的资金用于辖区居民社会保障，资金性质具有唯一性，社会影响面较大，且呈现出日渐增加趋势。对这类资金在保证其安全性前提下，对其进行激活，使其增值保值具有重要的现实意义 。
三是不具有特定用途的暂时“闲置”资金。这类资金的特点是“闲置”时间不会太久，在此期间内也不具有指定用途。例如中央对某个地区的某一项目专项转移了一笔资金，由于种种原因，该项目并未如预期开工建设，在这笔资金被收回之前，就暂时闲置在账户中，而且没有特定用途；再例如上文中提到的在集中收付改革不彻底的地区，部分单位在商业银行开立的基本户仍然存在，且里面有部分资金，但这类基本户又不会永久存在下去，就产生了不具有特点用途资金的暂时“闲置”。
四是具有特定用途的暂时“闲置”资金。这类资金由于某些原因暂时存留在账户中，但在某一时点之后资金就会被使用完毕，在此期间滞留在账户由于收支时间和数量的不匹配会形成资金沉淀；这类存量资金的特点是其闲置只在一段时间内，并非“永久”存留。例如某一重点项目资金已经到位，但由于项目建设需要一定时间，在项目建设周期内有一部分资金就可能限制在账户中，项目结束后这部分资金使用完毕。
四、激活财政存量资金的主要措施
（一）加快预算执行进度，减少资金的暂时性闲置
对因预算支出没有严格按照进度执行造成的收入和支出暂时性不匹配所形成的“闲置”资金，应重视预算执行管理。对年初预算已经确定的项目和预计当年能够执行完毕的结余结转项目，应及时跟踪后续执行进展，督促加快项目审核，加快预算执行进度，人民银行可配合地方财政部门加快资金支付，减少资金滞留；对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转或结余资金的项目，要及时调整用于其他支出项目。在加快已纳入预算的资金执行进度的同时，应加大对资金使用的检查和监督力度，避免因盲目加快预算进度而造成公共财政资源的浪费，坚决遏制预算执行中造成的腐败，提高资金的使用效率。
（二）科学确定激活规模和节奏，开展国库现金管理
对于在人民银行国库账户中沉淀时间较长的国库库款和类似于社保基金等长期“闲置”资金，在保证财政资金安全性、流动性要求的前提下，在统一的政策框架下，人民银行可配合地方财政部门尝试开展国库现金管理，提升国库资金收益。在开展国库现金管理过程中，应遵循以下两个原则：一是确保国库资金安全，相比中央国库现金管理，地方开展现金管理的不足就是当地商业银行分支机构缺少抵押品，且对其流动性难以做出精确判断，可在现金管理过程中建立回拨机制[13]和优先偿还机制[14]，对开展现金管理的国库资金进行圈存处理，以确保国库资金安全，并保证国库资金能保持合理的流动性，避免出现支付危机；二是科学确定现金管理操作节奏，协调配合货币政策实施，大规模的现金管理的开展势必会对货币存量产生较大影响[15]，进而干扰货币政策的制定和实施效果，因此要开展现金管理统筹兼顾，积极稳妥，强化预期，与货币政策部门信息共享，密切配合，尽量减少现金管理对货币政策的冲击。
（三）取消各类财政专户，完善国库单一账户
激活财政存量资金必须要准确掌握财政资金数量、使用情况等相关信息。但目前财政部门在金融机构开立了数量庞杂，其资金运行得不到有效监控，并且财政专户数量较大，不利于财政资金使用效率的提高。因此应当取消各类财政专户，将所有财政资金全部纳入财政部门在人民银行开立的单一账户统一管理成为必然要求，将所有财政资金资金纳入单一账户后，通过彻底的集中收付改革，坚决清理预算单位在商业银行开立的基本户，通过国库单一账户将资金拨付给拨款受益人，国库单一账户成为办理国库收支名符其实的主账户，成为国库资金运行的总枢纽，任何一笔国库收支业务都要“经其手，可看见，能监督”。通过对国库单一账户每笔业务的实时监督，将能确保每笔资金使用的安全合规，资金闲置等相关问题将会妥善得到解决。
（四）深化预算管理改革，建立全口径预算体制
从长期来看，从根本上提高财政资金效率，关键是要深化预算管理体制改革，建立起全口径预算体制。一是扩大预算编制范围，将包括国有资本经营预算、政府性基金、地方政府性债务等收支全部纳入预算内，对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的，预算资金应收回总预算统筹安排。二是细化预算编制，要按照预算收支的项目分类细化，如转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制，要分别按功能分类和经济分类进行细化预算支出，确保预算编制能全面完整地反映预算行为和结果。三是建立中长期财政预算框架，包括5年预算和10年、20年财政预测，加强对长期的养老金缺口和卫生费用的预测，保证财政资源在代际之间较为平等的分配，降低长期债务风险。
（五）促进预算公开透明，强化预算监督约束
要提高财政资金使用效率，一个重要途径是要促进预算公开透明，除涉及国家安全等需要保密的预算外，其他所有预算收支（包括全国和地方）数据都应该向社会公布，接受各方对预算编制和执行的监督约束。一是充分发挥人民代表大会的监督职能，加强宪法和法律中规定的人民代表大会的预算审议职能，提升一般人大代表、专职人大代表以及人大常委会的预算审查能力，确保人大监督不流于形式。二是发挥人民银行与审计部门对财政资金的监督，通过强化人民银行在财政资金使用中的“出纳”职能，发挥其事中监督的适时优势和技术优势，可以与审计部门的事后监督一起共同提高财政资金使用的合规水平和绩效水平。三是发挥人民群众的监督力量，通过编制看得见和看得懂的方式向人民作出报告，接受人民群众对每笔资金流动轨迹的询查，让政府的所有资金都晒在阳光下。
参考文献
1.王鹏：财政转移支付制度改革研究[D].吉林大学博士论文，20##年.
2.刘燕、欧阳雷等:地方国库实施现金管理初探[J].金融纵横,2010（10）.
3.刘彦博:中国部门预算改革研究[D].财政部财政科学研究所博士论文，20##年.
4.陈梦华，陈 颖：政府资金运行的悖论解析[D].海南金融,2011（7）.
5.马骏，白重恩：关于财税体制改革的思路.东方早报，2013.6.13.
[1]20##年GDP仅增长7.8%，今年上半年更是降为7.6%，为近20年以来最低。
[2]改革开放初期，我国劳动者报酬占国民收入的份额持续上升，从1978年的52.2%上升至1990年的72.2%；然而近年来国民收入分配格局又出现了新变化，按收入法GDP核算，劳动者报酬占GDP份额由1995年的51.9%下降到20##年的39.7%。
[3]例如在1994-20##年期间，中国政府医疗卫生支出占全部公共预算支出的比重平均仅为4. 4%，大大低于OECD国家10%-20%的水平，占GDP的比重更不足1%，仅为0.69%，OECD国家的这一平均水平则为5. 5%；20##年我国社会保障与就业占全部公共预算支出的12%，占GDP的比重为2. 1%，而OECD社会支出占GDP的比重则平均在20%左右。
[4]例如按照《国家环境保护“十二五”规划》目标，十二五期间我国环保投资需按照平均每年25.9%的速度增长，有测算表明20##年我国养老金缺口预计将达数万亿元，财政对养老金的补贴将持续上升。
[5] 还包括财政预算收入直接进入国库，财政预算支出实行国库集中收付，预算单位账户实现零余额制度，原来滞留在预算单位账户的预算资金在未使用之前必须纳入财政集中管理等制度改革。
[6] 按照现有体制，尽管财政预算单位存量预算资金必须由财政管理，但并非所有资金都必须放在国库，财政除了在中央银行开设国库账户外，还在商业银行开设教育、基建等专户，所以计算财政存量资金时也应将这部分数据计入。
[7] 由于《预算法》规定不允许我国地方政府独立发行债券，地方政府为了规避法律规定，几乎都采用了依托各类城投公司等融资平台来筹集资金。
[8] 近两年来，审计署、央行、银监会等单位先后对于地方政府性债务规模进行了摸底调查，虽然由于统计口径不一样等原因导致各方的调查数据不尽相同，但地方政府性债务居高不下是各方共识。
[9] 审计署于20##年11月至20##年2月对于全国15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区共 36个地区的20##年和20##年的地方政府性债务进行了调查。
[10] 1994年外汇改革之后，人民币对美元汇率基本维持在1:8.2水平上，20##年7月汇改之后，人民币对美元一直保持缓慢上升态势，直至最近的1：6.1。
[11] 国家统计局20##年1月18日发布的数据显示，20##年我国15-59岁劳动年龄人口为93727万人，比上年减少345万人，占总人口的比重为69.2%，比上年末下降0.60个百分点。
[12] 例如：据中国人民银行天水市中心支行调查，截止到 20## 年 6 月底，天水市所辖的五县二区一市财政部门在商业银行开设各类财政专户共 315 户；存款余额 34.22 亿元，是全市上半年地方公共预算收入 20.1 亿元的 1.7倍，详见20##年第4期《西部金融》中《新形势下财政专户纳入国库管理的必要性研究》一文。
[13] 所谓回拨机制是指当地方国库出现流动性不足面临支付危机时，在不影响存款协议中执行的委托现金额度的前提下，要求商业银行优先调拨现金来弥补地方国库的流动性不足问题，待问题解决后，地方国库再予以偿付。设立回拨机制要注意一下两点：一是要科学确定安全库存额，人民银行应与财政部门加强对本地区预算收入、预算支出现金流量以及库存的分析预测，设置一个合理的能满足国库正常支付的安全库存额；二是要科学设置回拨资金比例和回拨触发条件，这个比例和触发条件既能满足国库正常支付，又能尽量减少相关商业银行对这部分资金正常使用的干扰。
[14] 所谓优先偿还机制是指在开展国库现金管理时双方约定，将参与国库现金管理的债权偿还顺序提前，国库现金管理中标银行出现流动性不足时，提高参与现金管理的这部分国库资金负债的偿还等级，优先偿还国库现金管理的资金。设立优先偿还机制要注意密切关注参与国库现金管理中标银行的流动性，通过对一些预判性指标的持续跟踪，准确判断其流动性情况。
[15] 有一种观点认为，如果国库现金余额下降达到4000亿，将可能会导致广义货币供应量增加1.56万亿，提高CPI增速0.8个百分点。