关于解决我市停车难问题的探索
范川 金兴平 宋伟 张国剑 颜才满
随着城市交通的发展和人民生活水平的提高，快捷、便利的出行方式成为人们追求的目标。在生活水平达到一定程度后，私人小汽车的数量急剧增加，停车难已成为世界各大城市面临的共同问题，解决停车难已是当务之急。杭城停车问题已经比较严重地暴露出来，对待这个问题，一些国家及地区和国内一些城市有很多成功的经验，我们在借鉴的同时结合杭城的具体情况，探讨解决杭城停车问题的方案。
一、当前杭城停车现状及分析
杭州市作为浙江省的省会，是全省政治、经济、文化中心，又是全国重点风景旅游城市和历史文化名城。目前杭州市区现有人口180多万，主城区的机动车总量为17万辆左右，私家车拥有量就已经达到了近7万辆，平均每30个人就拥有一辆私家车，杭城的私家车正在以前所未有的速度进入千家万户。与迅猛增长的私家车相比，我市汽车泊位还是不足，共有车位5万个。1辆汽车只拥有0.29个泊位左右，与国际通行的每辆车1.25个左右的车位相距甚远。杭州城区停车供需矛盾突出，停车难作为杭城“七难”之一备受关注。
（一）杭城停车现状
1、主城中心区停车现状1
据有关部门提供的数据表明，目前中心区注册的停车泊位（包括社会停车位、配建停车位）才3.7万个，1辆汽车只拥有0.23个泊位，与国际通行的每辆车1.2-1.3个车位（100%的基本停车位和20-30%公共停车位）相距甚远，停车供需矛盾的严重性是显而易见的。下图是停车设施供应量与车辆保有量之间的关系图（广州市中心区停车研究报告）。
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第一时期 第二时期 第三时期
至20xx年底交警支队登记在册的杭州主城中心区（本规划范围）路边停车泊位为2713辆，而实际路边停车泊位多得多，违章停车十分普遍。
根据初步调查统计，主城中心区现状停车设施及泊位如下表：
根调查上述公用停车场（库）使用情况并不理想，例如： 1）武林广场北侧的环北地下停车库，6600平方米，200个停车
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位，投资2800万元，但自19xx年建成启用以来，从来没有停满过。
2）吴山广场地下车库，19xx年竣工，面积3414平方米，使用面积2800平方米，总投资1370万元，小型车位98个。试运行3个月连续亏损。建设者曾将场地的3/4出租，用于经营茶室、棋牌室、舞厅、台球室、旱冰场等。
3）岳王路停车场，分上下两层，面积24000多平方米，共450个车位，其中200个与住宅配套，250个对外开放，投资近7000万元，光监控设备就投资了200万元，但是经营状况不佳。
2、居住小区的停车现状
杭州市1辆汽车只占有0.23个车位，停车位的严重缺乏导致居住小区内占道停车严重。尤其是早期的小区，没有考虑车位，也没有可供改建成公用停车场的储备土地；在晚上和周末，老式小区内和小区周边道路上停放过多的车辆，造成了有车族和无车族的矛盾，由于车辆乱停放的问题，有车族之间的矛盾也日益激化。而20xx年以后建设的小区也基本上只考虑1户1车位，大多并没有预留公用停车场的储备土地，对未来经济发展后的停车也会产生问题。
3、绕城入口停车现状2
杭城现有入城口停车场11个，由于部分过于靠近中心城区或位臵不合理，增加了主城区交通压力，影响城市景观；有的地方停车不足，造成资源浪费；而有的地方泊位严重不足。另外，停车场配套设施不足，导致司机不愿意在入城口停车。
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（二）杭城停车现状分析
1、交通拥堵时有出现，道路通行效率下降。由于现有停车泊位无法满足更多的车辆停车, 一些车子侵占机动车道、人行道、非机动车道停车, 如此一来, 使得本不宽敞的机动车道变得更为狭窄,造成交通拥挤, 车速下降, 同时妨碍了行人、非机动车通行。高峰时间, 繁华地段停车占道影响交通则更加明显。如杭州作为旅游城市, 假日经济十分明显, 每逢双休日、以及“五一”、“十一”、“春节”黄金周, 各个景区车满为患, 道路功能发生变化, 成为露天的停车场, 对正常的交通通行构成很大的影响。
2、 小区生活环境遭到破坏，“无车族”与“有车族”矛盾加剧。随着私车保有量的急剧递增, 大量汽车进入居民生活小区, 现已“车满为患”， 尤其是早期的小区，情况更是严重，致使小区生活环境
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恶化。一是居民的生存空间被逐渐掠夺；每到夜晚, 汽车占据了小区通行道, 甚至绿化带也作为停车场,人们散步休闲的空间, 孩子安全嬉戏的场所被剥夺。二是空气受到污染；汽车排放的大量尾气破坏了空气质量, 危害人体健康和生态环境。三是噪音增加；汽车停驶进出产生的发动机声、鸣号声等, 破坏了小区的安静, 影响居民的休息。对此, 许多无车居民怨声载道, 多次向有关部门反映和上访, 但由于历史和现实的诸多原因, 问题难以解决, “无车族”与“有车族”之间矛盾加深。
3、 经济发展受到制约, 投资环境遭受影响。一是由于车位稀缺, 停车困难, 人们购买汽车的欲望被束缚, 导致汽车化进程变缓, 汽车作为国家未来的主导产业将受到影响, 进而阻碍经济的进一步发展。二是一些商业网点如宾馆、饭店、商场和娱乐场所因受停车场所的制约, 造成客户流失, 痛失商机, 企业效益受到影响； 货物配送等方面也受到时空的限制, 工作效率下降,运输成本提高, 企业竞争力削弱。三是为寻找车位汽车无效行驶的里程大大增加, 浪费能源、时间, 破坏环境。 四是停车难也不可避免地影响外地客商对城市投资环境的信心。
4、 城市品味难以提高, 城市形象受到损害。一是由于车位紧张, 一些无位可停的车辆随意择地而停, 出现乱停乱放的局面。这种无序、不文明的现象同现代化城市的定位极不协调, 大大降低了城市的品味。 二是一些人行道、非机动车道原按行人重量设计负荷, 被机动车占道后, 路面受损, 城市基础设施遭到破坏, 城市形象受损。 三是从城市发展的角度看, 缺乏规模适宜、分散合理的停车场所, 不利于城市化进程的推进和现代化城市形象的提升。
二、停车难问题产生的原因剖析
停车问题的原因可以归结为以下几个方面：
1、历史欠帐太多。这是导致停车难的关键原因，主要表现在两 5
个方面：一是受当时经济发展水平的制约，如早期小区没有考虑车位，或配建指标不到位，建设缓慢，也没有可供改建成公用停车场的储备土地；二是不少大型酒店、菜场、商场、宾馆等公共场所没有相应的停车场。
2、缺乏指导停车建设的产业政策
表现在对停车场建设的地位及作用认识不足，没有将停车问题作为综合解决城市交通问题的手段之一，也没有在认识上把停车与道路等设施看成是同等重要的，没有对城市的停车从投资、开发、经营、管理和收费等方面系统地作为一种产业给予一个合理的政策。
3、 停车经营管理体制不顺
目前，对停车的规定、监督和收费的管理单位不统一，有规划部门、交通部门，还有城市建设部门。如人行道临时停车位由城管办管辖，城市道路临时占道停车位由交警部门管辖，而道路资产所有者杭州市城市建设资产经营有限公司却没有收益权。影响停车场建设的另一个问题是停车场建设的审批单位多，审批程序繁琐，审批单位相互制约，效率低，严重影响停车场建设的正常发展。由于我国研究停车问题起步较晚，导致我们的管理较为混乱，对于停车场的发展极为不利。
4、对停车场的建设缺乏扶持政策
在政府不可能全资建设停车场的条件下，对出资修建、兴办停车场的单位和个人给予某种程度上的优惠政策是政府促进停车场建设的必要手段。然而，政府对公共停车场建设经营的优惠政策不明确，并且缺乏较为完善的停车场法规体系，对停车收费、停车位建设标准等问题难以实现规范管理和严格执法。这样，公共停车设施的建设、经营难以得到合理的投资回报，从而无法吸引社会资本对停车设施的投入，制约了停车产业的发展。
5、 现有停车场规划及设计不合理
停车场规划没有得到足够的重视，尽管在城市总体规划和交通规划中或多或少地涉及了停车场，但由于有关停车场的基础资料十分缺 6
乏，也就谈不上科学合理的停车场规划。致使某些停车场的停车泊位供不应求，而某些停车场库使用率极低，泊位空闲严重。路边停车带的设臵较少考虑周围地区路外车位的供给状况，未能与路外停车场的布局相结合。由于路内合法停车位比例过高，客观上造成路外公共停车位的大量闲臵。
6、停车意识及法制观念差
相当多的市民现代交通意识和法律意识淡薄。如许多市民头脑中依然保留着非机动车“门到门”的传统观念，开车外出办事或购物，为了图自己便利，随意乱停车。部分单位对内部或配建的停车设施没有依法使用，反而违法随意占用、挪用。
7、路内、路外停车价格倒挂
目前路内停车场无偿占用道路这一公共资源，建设成本和日常经营成本低，因未计入社会成本，收费相应便宜；而路外停车场的初期建设成本比较大，收费一般在5元/小时以上，远高于路内停车场4元/2小时，浙江展览馆甚至按每次5元；即使调整到4元/半小时，也是比路外停车场便宜。路内、路外停车场的非公平竞争，直接导致路外停车场的低停放率现象，无法有效发挥其社会效益。
三、国内其他城市的经验
1、上海——停车法规和设施建设
（1）停车供给总量逐步提高。上海市自1992 年2 月实施《停车场(库)建设管理规定》以来,停车设施有了较大的增长。尤其推进了各类新建、改建和扩建公共建筑和住宅楼附属停车设施的建设,配建车位增长较快。
（2）停车设施实施分级收费。根据有偿使用和优地优价的原则,从1990 年代开始,采用经济杠杆对路内和路外停车场实行分级收费,对调节停车需求起了积极作用。
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（3）停车场库实行多元经营。一些社会停车场主要经营停车,兼顾餐饮、旅馆、办公和其他服务业务,突破了单一的经营模式,形成综合经营。
（4）停车管理采用先进设备和技术。机械式停车、自动收费系统、路内停车计时器等具有自动存取、电脑控制、出入方便、安全可靠、智能服务等特点。
（5）次干道附近的立交桥下停车。桥下空间资源统一合理利用，可作为公共停车场或候车设施。
2、北京市——实施“停车泊位证明”措施
（1）北京市提高居住区停车位配套指标。19xx年北京市市政府作出规定：新建普通住宅需要0.3～0.5车位/每户，中高档商品住宅1.0 车位/ 每户，高档公寓、别墅需要1.3车位/每户。
（2）1998 年实施“停车泊位证明”的措施,先行规范车辆“增量”部分的自有停车位,以逐步实现“一车一位”的目标。这一措施尽管在短期内抑制了市区机动车的增长速度,但树立了“购车有位、停车入位,有偿使用车位”的观念,对刺激停车产业的发展和规范
机动车停车管理具有积极意义。由于配套法规、后续政策措施尚不健全,也出现了个别停车场不申报备案、制造假房产证明,以及不在租用的停车泊位停放车辆等问题。
四、国外解决停车问题的经验
西方国家由于经济与汽车化水平较高，城市停车问题出现较早，城市停车管理起步得早，目前已基本形成了较为完善的停车场法规体系和相对独立的管理体制，并积累了大量的管理经验。他们分别从规划、财政、法规等方面对停车场的建设和管理制定了一系列相应的对策。尽管具体情况各不相同,但总的经验可以概括为:管理法制化、技术信息化、公私协作化以及目标导向化。停车设施的供给正逐步由单 8
纯以需求为导向的适应性政策转向有利于停车需求管理的引导性政策,即由大量增建路外停车设施转向合理控制和管理停车设施的方式,由此将小汽车的使用纳入到促进公共交通发展的这一总体目标之下,以适应城市交通可持续发展的要求。
1、美国———过量供给转向控制供给
（1）1970 年代以前,以增建路外停车场为主,实行停车位下限控制,造成供给相对过量。职工上班停车费用多由业主支付,加剧了对小汽车使用的依赖,并使开发密度进一步降低。
（2）1970 年代以后,对停车场的态度转向控制和管理,提出征收就业地点停车税方案,实施包括停车管理在内的“睿智”增长战略,部分城市实施“业主现金支付停车费来代替其它的任何停车津贴”方案等,以减少交通拥挤,增加公交出行量。
2、欧洲———停车需求管理
停车管理作为交通需求管理的重要部分,主要政策包括:
（1）实行居民停车许可制度,鼓励他们把车停在家里而使用其他交通方式,并减少路上停车空间需求。
（2）提出办公地点停车税计划,即办公地点停车位的提供者应向地方当局申请许可,并对停放于办公地点的上班、业务目的的停车征税。该计划的实施要求有良好的公交服务,相应加强路内停车的管理,并考虑对城市经济活动的影响。
3、澳大利亚———中心区停车控制
政府在实施交通需求管理政策中,为对停车的供给、价格和管理进行控制,提出了以下具体措施:
（1）停车限制,如布里斯班提出CBD 核心区每100m2 的开发面积不超过0.15 车位的计划。
（2）停车税,目的是提高停车价格,经常与停车限制措施相结合。
（3）停车空间许可,即对私有非居住停车空间实行许可制度,内容包括停车位数量、停放的车辆类型、允许的停放时间、停放的目的及其他与政策目标相关的条件。
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这些措施可能出现的问题有:全区统一标准,不够灵活;提高的停车成本会部分转嫁到消费者身上;导致企业外迁到非停车限制地区,阻碍经济活动。
4、日本———推行“购车自备车位”政策,兴建路外停车场
（1）法令制度完善。涉及停车场建设和管理的相关法规有停车场法、城市规划法、道路法、道路交通法、消防法、建筑基准法和确保自行车保管场所的有关法律等。
（2）制定吸引民间投资的政策措施。主要有三个方面:一是停车场的税收制度,给予民间投资在所得税、地价税、固定资产税等方面的特别优惠。二是停车场建设的补助制度,对建设公共停车场的民间企业给予停车场规划费、建设费等的补助。三是融资贷款制度,实行鼓励性融资政策,简化手续,提高效率,为投资者创造一个良好的外部环境。
（3）1970 年代以来,为削减交通量,缓解市中心交通拥堵,提高了市中心停车收费,并采取累时加倍收费的办法。
（4）将现代电子技术运用在停车管理中。区域停车场的计算机实现了联网,通过动态停车信息诱导系统显示附近停车场有无泊位、进行路径引导,或通过通讯手段预约停车位,以充分利用现有停车泊位。
5、我国台湾省———“购车自备停车位”与卖车者提供停车位相结合
为突破缩小供需差别,以“扩大供给为主,抑制需求为辅”作为阶段性策略,鼓励停车场建设。
（1）19xx年颁布了《停车场法》，其后陆续颁布了一些相关办法和条例，如《奖励民间投资兴建停车场办法》、《台北市公有收费停车场管理办法》等，放宽了对投资兴建停车场的条件。对于投资增设停车空间,开放供公众使用者,不受建筑法令有关高度及容积率的限制。并就停车场用地的取得、资金融通、税收减免、规划设计技术、公共设施配合等方面进行奖励与协助。
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（2）实施“购车自备停车位”与卖车者提供停车位相结合的政策,其目标之一即为加速停车位的供给,以改善停车供需矛盾。
6、香港特区——停车系统低水平的平衡
香港停车管理对策与限制私人小汽车发展的整体政策导向密切关联。1990 年“香港交通政策白皮书”里,提出停车管理的目标是,在提供停车设施方面达到一种低水平的平衡。
（1）在停车管理上,由政府对全市所有道路停车位开发进行宏观调控,并授权专营企业对路边停车进行收费管理。为避免独家垄断性经营,政府多层停车场的管理交由两家私人机构按商业原则经营。
（2）通过立法规定,要求各类建筑物根据不同的用途和建在不同的地点而提供一定数量的停车位。都会区与沙田新市镇的公共住宅小区,每17～22 个居住单元提供一个停车位;非都会区,每22～27 个居住单元提供一个;高标准的私人住宅每4～7 个居住单元提供一个车位。
（3）非居住区的停车位总数控制。非居住区的私家车及小型货车停车位总数与相应登记车辆的比例大致保持在1 :4 ,但限制繁忙地区的停车设施供给。同时,政府多层停车场及路边停车位以适当的收费保持一定的空位可供使用,以免因停车位短缺造成交通堵塞等问题。
（4）停车位配建标准的修订。香港政府通常每3 年进行一次停车需求与管理的系统性研究,以此为基础进行科学决策,避免因某些停车问题而仓促兴建多层停车场。
五、解决方案探讨
如何使用有限的城市土地资源能够支撑日益扩大的停车需求，促进城市的可持续发展，将是摆在有关管理职能部门面前非常现实而又紧迫的课题。
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1、加强停车场规划
发达国家的城市规划要求城市道路的总面积与公共停车总面积之比为8：1－9：1，我国约为100：1，因此公共停车设施规划方案应体现对停车用地控制的要求，能适应市场经济要求指导当前停车设施建设，也能适应在城市建设发展中不断优化和改善的要求。在城市总体规划、分区规划和详细规划阶段都要对停车问题做专题研究，特别是详细规划阶段，对场地选择、规模、出入口的交通组织以及停车方式、方法等都要进行充分的研究、论证。从目前及今后一段时期来看，以注重规划，大力加强停车设施建设为主，并着重加强以下几点：
（1）在城市总体发展中，科学合理地规划建设一些规模适宜、分散的停车场；（2）改建、新建住宅小区、商务楼、营业场所等建筑物要提高停车位配建标准，且不得挪作他用；（3）小区必须至少按一车一位进行建设；（4）对特殊地点，如车站、码头、地铁出入口、大型公交换乘枢纽和城乡结合部停车问题必须逐一研究；（5）新城建设（如钱江新城、下沙、滨江高新区等）应专门进行停车场（位）的规划，适当提高配建标准。
2、停车场法规与管理
在没有全国性的完整的、具体的停车法规之前，建立与完善杭城地方法规、规章。一是停车场建设的相关法规；并对未能按照有关停车场的配建规定足额配建停车位的业主，收取停车场补偿建设费，收取的补偿建设费可授权专门的公司用于停车场建设。二是占道停车问题的管理；在一定时期内，占道停车不可避免，特别在夜间，利用道路停车，可充分利用有限的城市空间，不失为解决“停车难”的一个临时措施。但是交通管理部门应根据停车需求和停车场供应状况，在保证城市道路通畅和交通秩序良好的前提下实施，不得随意设臵占道停车。并且考虑周边路外停车场情况，对占道停车位进行调整和撤销，路外停车场（库）一定范围内禁止路内停车。三是关于停车场收费原 12
则；要遵循使用者付费的原则，市区范围应按照级差地租确定分区收费的标准，并在交通特别拥挤的地段实行超时递增、累计收费的政策。四是理顺停车收费与管理关系；停车收费主体应是停车场（库）投资者、道路产权部门；管理则由政府相应的职能部门承担。五是对购车和车位实行捆绑，确保同步发展。六是加大违章停车的处罚力度。
3、发展停车产业
（1）确定停车问题的属性，将停车作为产业对待
停车问题应该纳入城市基础设施范围，与道路、公共交通、港口等具有共同的性质。政府有责任制定相应的政策措施和鼓励办法，指导和推动停车场建设。在拆迁、征地、税费和贷款贴息等方面停车问题应该享受适当的优惠政策，从而降低公共停车场（库）建设的成本。把停车作为产业对待，使其发展适应市场经济的需要，尊重市场规律，才能制定合理的政策、法规。并允许在停车场库附建中开办经营设施或开发广告，增加停车场库的经营收入，提高收益水平。
（2）鼓励并实现投资主体多元化
社会基础设施的建设常常会产生正的外部效应，开发利益补偿是正的外部效应的受益者对开发者提供补偿的方法。例如商业区将通过停车设施的完善——来访客人增加——商业机会增加——商业利润增加的过程成为停车设施整备的潜在受益者。因此，可以促使潜在受益者将由于停车设施齐全而增加的收益的一部分返还给停车设施的建设、经营者，作为开发投资的补偿，启动、鼓励和引导民间（社会各方面）的投资，吸引其资金多渠道、多形式地参与公共停车场库建设。
（3）制定合理的停车价格
停车收费的价格不但要反映经营成本，且要反映建设成本。杭城目前的各类停车场的收费不合理，使得很多地下停车库无法盈利。因此，对路内停车和路外停车价格的合理制定，能更好的推动停车产业 13
化发展。
（4）提倡单位将内部闲臵车位提供给社会车辆
对这部分车位的充分利用，应该能较大程度上缓解杭城的停车难问题。政府可以通过某种方式，在不影响社会治安环境的条件下，提倡和鼓励单位在夜间或节假日向社会车辆提供车位，实行市场调节价。并动员有条件的单位、部门将可资利用的空余地块改造成临时停车场进行对外开放。
（5）地下停车库的所有权证和使用权证
目前我市地下停车库方面的法规缺乏，权证不齐，车库的抵押融资、出让都存在很多问题，这对停车产业的发展产生很大障碍。因此，政府应尽快出台地下停车库转让或抵押等方面的政策。
4、调整交通结构及停车策略
（1）边缘地带及立交桥下停车
对于城市中心区、交通拥挤区，采取限制汽车交通、行人优先和公共交通优先的措施。特别是在城市中心区设臵步行街和公交车、特许车辆专用街区，限制汽车进入等措施，一方面解决中心区停车问题；另一方面达到维护行人安全的空间、体现公交优先、恢复城市中心区活力的目的。在建立步行街和公交车专用街区的同时，在其周边地区规划停车场。这样做到城市中心区人车分流的目的。另外，应充分利用市区立交桥下的空间资源，可探讨作为公共停车场的可能行。
（2）利用换乘方式
为了控制流向城市和城市中心区的汽车交通量，结合调整城市交通，采取换乘的方式。在郊外或其他地方建设停车场，并提供便利的方式通往主城区或其他地方。
规划通过对现状入城口停车场的分析和入城口交通量发展预测，预计20xx年杭州市入城口停车场共需泊位约3250个。在做好这部分停车场规划的同时，应在停车场内或附近搞好配套设施，以便更好的 14
起到换乘的作用。
（3）利用停车场诱导系统调节停车需求时空分布的不均匀 在城市中心部由于寻找停车场而产生的迂回交通不仅为停车者带来不便，而且加剧了道路的交通拥堵。在主要的交叉口设臵光电停车场诱导标志，促进现有停车场的有效利用。诱导系统不仅仅包括公共停车场，还可扩大到经营性停车场和百货店的停车场。
（4）占道停车位的设臵
在设臵占道停车位时应尽可能考虑地面、地下停车总体平衡，比如在停车场库200米内或一定范围内禁止设臵临时占道停车，一方面使交通顺畅，另一方面增加停车场库的收入。
5、发展立体停车库
停车设施的建设中应鼓励采用各种形式的立体停车库，采用机械式立体停车设施。机械式立体停车设施占地省、建设方便；噪音和振动小，对环境影响小；汽车存放在建筑物内或钢结构框架内，不会遭到损坏或被盗，非常适合杭州这样寸土寸金的地方。以高科技装备解决停车问题将是杭城建设的必由之路。
6、建立停车产业基金
考虑停车产业的发展，政策上需要给予优惠和支持，因此需要建立停车产业基金。笔者建议将路边停车收入、小区内停车收入扣除费用和停车位交易所形成的税费纳入停车产业基金。这笔基金用于停车设施建设中的利息补贴或绿化补偿金的返还等，增加对投资者的吸引力。
六、结语
随着城市停车需求的快速增长,停车产业具有极大的发展空间。在今后的城市规划、建设和管理中,应改变停车设施作为配建、附属 15
设施的观念,实施超前规划;改变见缝插针、零星建设的状况,实施系统、整体规划;改变以单位配建停车设施为主的行政控制机制,引入更加灵活和具有激励作用的市场机制,鼓励公共停车场建设;改变停车设施与其他功能开发分离的模式,实施综合开发。
总之,只有从市场的实际需求出发,考虑设施使用的便利性、设施布局的科学性以及设施收费的合理性,才能有效地缓解和逐步解决城市的停车问题,更好地协调私人机动交通的发展与公交优先发展的矛盾,充分发挥城市交通体系的综合效能。
(作者单位：市城建资产经营公司)
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