大连市出租车行业运营状况调查报告
我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，是依托于国营交通运输企业和旅游公司而发展起来的。在上个世纪８０年代，由于车辆投入成本高，消费需求规模小，出租汽车数量相对偏少，整个行业处于自发发展阶段。９０年代初期特别是１９９２年小平“南巡”讲话之后，各地出台了一系列鼓励出租汽车行业发展的政策，并普遍放松了对出租汽车行业的进入限制，各种社会资本特别是私人资本迅速进入，使出租汽车行业进入了“井喷式”的发展阶段，短短一两年的时间，出租汽车数量和种类迅速增加。大连作为沿海开放城市之一，改革开放后出租汽车行业发展十分迅猛，在方便市民出行、扩大社会就业、塑造城市形象等方面发挥了重要的作用。
大连市出租汽车行业的基本情况
1．目前大连市共有出租汽车12939台，其中市内四区8259台，区市县4680台；全市共有出租汽车企业183家，经营出租汽车7036台，个体业户经营5903台，全市共有出租汽车从业人员3.8万人。
2．现行运价标准。基本公里租价（起步价）为8元/3公里，3公里以上（含3公里）公里租价为2元/公里；夜间(从晚22点至早5点)基本公里租价10.40元/3公里，公里租价加价30%。当出租车时速低于12公里时，累计计时，前5分钟免收等时费，5分钟以后，每分钟收取0.3元等时费，不足1分钟不计费；当车辆时速高于12公里时，停止计算等时费。原停车候客费（每等候5分钟收取2元）同时取消。营运里程超过20公里以上的部分，按公里租价的50%加收空载返程费。
3．出租汽车运营情况。据测算，目前每台出租车全天（两班）平均行驶里程400公里，载客有效里程平均260公里，空载里程140公里，日营运次数平均41次，其中高峰期营运次数4次，平峰期营运次数37次。日营运收入703.15元，日成本支出438.94元，日纯收入264.21元。单车日耗油量平均38升。
4．政府燃油补贴情况。20xx年至20xx年，为缓解油价上涨对出租车行业的影响，政府每年平均发给每台车燃油补贴4242.62元，平均每天11.62元。
5．单班出租车驾驶员收入情况。据测算，出租车司机单班平均月收入为4137.45元[（日纯收入264.21元＋日油补11.62元）×30天÷2人= 4137.45元]。需要说明的是，出租汽车驾驶员每天的出车时间平均为11小时，每周出车时间平均为77小时，劳动时间比国家规定的每天8小时、每周40小时的工作时间多近一倍。
目前，大连市出租车行业整体上仍然运行良好，但在经济社会高速发展的背景下，也由此衍生一系列的问题，比较突出的有出租车总量不足、燃油价格不断上涨造成运营压力、拒载、黑车猖獗等，成为影响出租汽车行业稳定发展的重要因素。
出租车总量增长乏力，14年只增500辆
如今，不少市民都抱怨出行打车难的问题，这不仅影响到了普通市民的正常生活，也给大连的旅游及城市形象带来了负面影响。大连主城区现有出租车8000辆左右，根据专家预测缺口在1000辆以上。造成数量缺口的原因是多方面的，主要是因为出租车增长缓慢，跟不上整个经济社会的发展。 首先是近年来整个城市对出租车服务的需求不断增长，出租车服务的人口总量大增。市区人口绝对数量不断增长，19xx年大连市内四区户籍人口为174.4万人，到20xx年发展到207.9万人；再加上工业和商贸快速发展所带来的大量常住外来人口，整个城区人口增幅较大，与此相对应，出租车总量并没有持续增长，导致我市人均拥有出租车的数量连年下降。最新统计显示大连市万人拥有出租车为19.3台，而北京、上海和深圳分别是54台、34台和45台。
其次是出租车服务的地域范围更广。十几年来，随着城市框架的不断拉大，出租车跑车范围一再扩大，再加上载客线路的不均衡，导致城市部分区域特别是辛寨子、南关岭、高新园区等地段打车更难。
再次是居民经济能力更强，打车人群更多、打车频率更高。“与前几年相比，现在市民的收入逐渐提高，打车已经不是一件奢侈的事，于是就有更多的市民选择搭乘出租车出行。 ”一位从业多年的出租车司机说：“十几年前，市民出行主要依靠的是公交车，随着年轻一代观念的转变，打车的人越来越多，你看现在的年轻人，很多人一出门就打车。 ”
与此同时，出租车数量在最近十年却鲜有增长。大连主城区的出租车数量从19xx年起，只有20xx年、20xx年分别增加400辆、100辆，其数量一直维持在8000辆左右。但在这几年间，我市的经济、社会却取得了巨大的发展，供求矛盾不言而喻。
而出租车增长缓慢的原因又是多方面，其中最主要是因为目前大连出租车行业市场准入门槛和车辆运行成本都较高，出租车集中于几个规模较大的出租车公司手中，形成了一定的垄断格局，很大程度上阻碍了合法经营者的进入。由于出租车的公共性，政府的特许经营制无可非议。但政府在以此种方式进行监管监管的同时也要考虑到出租车运营的实际情况，即政府如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。
基于以上情况，要解决出租车总量不足的问题要从特许经营权的实际操作入手。首先应该降低进入门槛，通过市场化的运作使更多资金流入出租车行业，扩大整个出租车行业的规模。其次明确出租车产权关系以及产权与经营权的统一，理顺经营中各方利益关系，促进出租车行业良性增长。政府应该制定相应规划，监管和调控出租车总量问题，必要时采取相应手段使出租车行业的服务能力与经济社会的发展同步。
燃油价格高企，出租车运营困难
油价上涨对用油行业带来的巨大冲击是不言而喻的。而与普通市民关系最密切的，就是出租汽车行业。近年来油价不断攀升，造成出租车运营成本大增，出租车司机普遍经营困难。各地都开始实施对出租车进行燃油补贴和上调出租车运价的政策，这对于有力地保障出租汽车经营者的利益、减轻出租汽车经营者的经济负担、确保出租汽车行业的健康发展将发挥积极作用。然而，破解汽车运营中的高油价困境，还有许多亟须解决的问题。
面对油价不断上涨，各地的做法各不相同，主要有以下几种。一是实行出租汽车运价油价联动机制，即随着油价上涨，政府应该相应调高出租车运价。从20xx年开始,北京、上海等多个城市开始实行租价油价联动机制。二是每次营运结束后除收取计价器显示的当次营运金额外，每车次加收少量金额的燃油附加费。三是采取政府补贴的方式，即以一段时间的油价作为基数，当油价上涨超过一定幅度后，即由政府对超出部分进行补贴。目前大连采取的是政府燃油补贴和加收燃油附加费相结合的政策。
针对目前的高油价困境，部分专家认为油价上涨给出租车带来的运营成本增加，应该由政府、公司、司机和乘客四方分担，而不是让任何一方独担。
首先出租车是城市公共交通的一部分，它不是完全意义上的以盈利为惟一目标的企业，而是带有一定的公益色彩。这也是政府要对出租车经营权进行管理的依据之一，因为，政府要向公众提供公共服务，不仅仅是服务项目种类的齐全，更是服务项目价格上的尽可能低廉。对出租车行业而言，政府要考虑其成本的增加和利润的减少，有关部门有必要论证是否可以适当降低税费标准、进行相应补贴以减轻司机负担。政府应该承担起自己的相应责任，而目前政府也正是这么做的。
至于其他三方面，相对而言就顺理成章：公司要适当减少“份子钱”，司机也要降低收入预期，而乘客，也要理解可能增加的小幅度的运价。现在面临的问题是出租车公司不愿承担其相应责任，而指望通过政府补贴和运价上调来抵消油价上涨。而大幅度调整的结果可能会使司机和乘客的权益就受到了损害；乘客可以“用脚投票”减少乘坐，最终影响司机的直接收入，司机的收入减少了，公司和政府的收入最终也会受到影响。这是一个恶性循环。
目前出租车燃油费用陷入了一个“四方僵局”，油价一涨，出租车运价应声上涨，群众对此颇有微词；而运价涨了，空座率上升，公司的“份子钱”却降得微乎其微，司机又抱怨起收入下降；而政府则因为巨大的财政补贴而苦不堪言，无力再投入再多；出租车公司却又咬死不放，“份子钱”一直降不下来。
目前出租车公司使用的经营权是政府以“特许经营”方式转让的，而所谓“份子钱”，是指出租车司机每日向所在出租车公司定额缴纳的承包指标。据有关专业人士粗略统计，出租车公司的内部报酬率超过40%。按照这个数据，该行业是少有的暴利行业。业内人士指出，“利益共享、风险共担”是市场经济的法则，作为经营主体，出租车公司应当将“份子钱”、“管理费”列入联动范畴，首先降低“份子钱”，其次再考虑运价。
早在5年前，上海财经大学产业经济专业博士生导师干春晖教授在接受记者采访时就表示，应建立合理均衡的分摊机制，通过降低司机上缴的管理费，来弥补油价上升给出租车司机带来的损失，可能是最有效的方法，也许把管理费上缴与油价挂钩更可行。他说，出租车公司应该提高效率、降低管理成本。政府补贴可作为一种短期临时的应急措施，但长期有效的办法还是要靠充分的市场竞争。在市场经济条件下，任何企业的经营都存在风险，既然是公司化经营，那么出租车公司就要为市场上包括价格波动在内的各种变动承担责任。
对于政府过重的财政补贴，从短期来看不会立刻得到缓解，但从长期来看，随着经济社会的发展，城市大容量公共交通会快速发展，从而减轻对于出租车的依赖和需求。当阶段，政府一方面要保持对于出租汽车行业的支持，另一方面也要大力发展大容量公共交通。西方发达国家的经验表明，当经济社会发展到一定阶段之后，出租车的数量和从业人员都会大幅下降，在客运交通中所占比例会很小，从而政府的财政支出也会相应减少。
而司机和乘客对于运价的上涨则应该以一种理性的思维去对待，目前各地的听证会制度都为其发表自己的观点提供了一个很好的平台。所以，在未来的听证会上，有关部门要让出租车司机算算收入账，听听他们关于出租车加价的真实想法；要充分调查乘客的承受力，客观评估加价后因为乘客的减少可能带来的负面影响；还要整体核算出租公司的管理费用收支情况，解答长期以来出租司机对“份钱”的疑问，满足他们对本企业管理的知情权；政府相关部门包括工商、税务和出租车管理部门，也要根据出租车收入、利润的减少情况，而相应调整有关费用，这也是分摊油耗成本增加的一个方面。
在出租车的燃油费问题中，还存在一些外部因素，其中最为明显的就是上游的国有垄断的石油企业。复旦大学能源经济与战略研究中心常务副主任吴力波认为，在本轮油价上涨中，消费者和出租车行业都成了被动承担者，而上游定价不透明。她认为，真正问题是成品油价格形成机制，不合理的是中石油、中石化等油企利润率不透明。破解“被动涨价”的关键，是理顺上游产品价格形成机制。经济学家曹和平指出，国际上垄断企业的合理利润应该比通胀率高1至2个百分点，但国内石油企业的利润率已高于这一标准。专家认为，在上游产品涨价中，公众监督权不容忽视。增加乘客等利益相关方对成品油调价的“话语权”， 消除油价上涨中的“不公平因素”不仅对出租汽车行业，对其他相关行业的运营成本上涨也会起到一定的缓解作用。
市民抱怨不断 司机无奈拒载
每到早晚高峰，出租车司机对于马栏子等方向的乘客几乎无一例外地拒载，而在火车站附近，多位市民反映打车被拒，有些司机不拉太近的活，比如到大外、北岗桥、人民广场等地；而有些司机不拉太远的活，比如山东路、辛寨子等地。
最近几年，大连的市内交通就是一个关键词：堵。这路一爱堵，就堵出了不少让人烦恼的事。比如你打车时，出租车司机一听说你是往市中心方向去，就手一摆赶紧开跑了，毫不客气地把你晾在路边。这几年大连车辆每年都以25%的速
度增加，道路却只2%的增长速度，几年下来积累到今天，相信所有大连人都很有体会，到处压车，到处都是饱和路段。
对于出租车拒载，司机师傅们也有自己的苦衷。火车站附近的出租车拒载有很多原因，比如有些司机每天就守在那，等了那么长时间，当然希望拉个远一点的好多赚点。此外，每个出租车司机都有自己的“生意经”，比如早上5点多钟，同样在火车站附近等活，有的出租车司机就愿意跑码头、大外等近道，“打车的多，特别容易出活，几趟下来也不少赚。”与此相反，有的出租车则更愿意跑一些远道，司机按照自己的习惯跑久了，一旦遇到不愿意干的活，个别司机就不愿意去。
另外日益严重的堵车问题也是司机拒载的原因之一。大连现在堵车很厉害，干一个10元的活都得20多分钟。而出租车一天的费用就已经高达300元左右，一个司机一个小时要是干不上30元就得赔钱。现在出租车行业普遍比较辛苦，一个司机一天开十几个小时的车，才挣100多元，有时还挣不到那么多。
目前大连出租车普遍遵循“划圈干活”，即以香炉礁、沙河口火车站为界，将大连划成东西两个“圈”。东侧的出租车不愿意往西跑，同样西边的出租车也不爱去东边。这种现象在早晚上下班高峰期更加明显，之所以会形成这样的局面，都是被压车压怕了。一个司机一天就干那么几个小时，不仅要把给车主的份子钱干出来，还要把油钱挣出来。出租车如果净往堵车的地方走，1个小时挪不了几公里，十几块车钱还不够成本。东西两个?圈?里的出租车都有各自的活动规律，时间久了，个别司机就不愿做“出圈”的事。
出租车司机不愿意拉需要1个小时或半个小时却只能挣上个起步价的活，实属情有可原，时间就是效益，出租车司机也得考虑效益。而目前刚刚实施不久的时距并计计价方式就很好的化解了堵车等待使乘客和司机之间出现的矛盾。因为在拉客压车的时间内，计价器也能按一个标准进行收费，这样就立竿见影地化解了乘客与司机的矛盾，拒载现象也有所减少。
堵车所引发的拒载现象，其实是运价结构与城市交通现状不适应所造成的。19xx年以来，大连市实行的时距分离计价方式，是一种单一的计距计价方式，只考虑了行驶里程计费，而缺少时间计费。近年来，随着城市经济发展和人民生活水平不断提高，城市机动车数量迅速增加，城市道路资源难以满足车辆发展需要，逐步出现了道路建设与车辆增长不平衡的矛盾，道路拥堵现象日益严重，尤其在早晚上下班高峰期间更加明显。堵车耗时降低了运输效率，增加了营运成本，也增加了经营压力，因此部分出租车司机不愿前往道路拥堵的路段，在上下班高峰时间也经常出现挑活和拒载现象。尽管行业管理部门对拒载现象严厉打击，多次组织专项行动进行查处并对违章行为进行从重处罚，但效果不明显，出租车司机在生存的压力下依旧我行我素，市民反响很大。部分司机为了“省时间、多拉客”，抢道、抢行、开快车等违反交通规则的行为也屡见不鲜。据交警支队统计，出租车司机因违章行车发生的交通肇事占事故宗数的80%左右，严重危及到人民群众的生命财产安全。而实行时距并计计价方式，对里程和低速等候的时间一并计费，对出租车驾驶员而言，既可以减轻堵车、事故、红灯等情况下的经营压力，
降低了营运成本，也规范了以“堵车”为由的“挑活、抢活”行为，同时降低交通事故发生率。对乘客而言，在一定程度上缓解了打车难现象。因此，时距并计计价方式是符合当前的道路交通实际，并兼顾驾驶员和乘客的利益的合理计价方式。
在通过时距并计计价方式理顺运价结构与城市交通现状的情况下，各执法部门还要加大对于拒载的打击力度，并制定具体措施进行长效治理。目前大连市出租汽车管理处对市民反映强烈的拒载问题已开展了专项治理，对拒载现象进行重点查处，并制定了八条具体措施。对于拒载行为，除按照规定进行上限处罚外，凡拒载一次的将停车停运学习一周，拒载两次的将吊销从业资格，年内单车拒载三次的将收回营运号牌。同时，公布24小时监督服务电话，全天候受理乘客投诉。在专项治理过程中，出租汽车管理处采取定点稽查、流动稽查、明查和暗访相结合的方式，重点加强了火车站周边、青泥洼桥商业区、西安路商业区以及星海广场、老虎滩风景区等城市窗口附近出租汽车市场的检查力度。并在机场、火车站、码头等重点地带安装了智能监控系统
“黑车”非法营运
“黑车”普遍存在、非法营运屡禁不止，长期以来严重影响出租汽车行业的发展秩序。特别是在目前实行较为严格的出租汽车数量管制和存在较大就业压力的背景下，“黑车”的产生有着强烈的利益驱动。相比较正常从事营运的出租车，黑车不需要缴纳高额的承包费和管理费，仅此两项一台黑车每年就可少花6万元，如此巨大的成本差，使得黑车具有巨大的利润，也是黑车屡禁不止的重要原因。同时由于合法营运出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和一些居民的特殊需求，为“黑车”的存在提供了巨大的空间。
在各种类型的“黑车”中，伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、“巡游”的私人轿车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破坏了运营秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益和人身安全带来严重的危害，并成为导致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素。
在整治“黑车”的过程中，一方面相关执法部门要严厉查处、坚决打击，在打击“黑车”过程中，强化异地营运车辆管理，充分调动社会监督员、一线出租司机共同参与打“黑”，实行有奖举报制度等措施营造社会关注、群众参与的良好氛围，提高打“黑”成效。另一方面 加大对出租汽车行业的管理与调控，通过加大政府投入、引入民间资本等形式尽可能的解决偏远地区群众的出行需要，杜绝“黑车”滋生的土壤。
对出租汽车行业的一些思考
（一）出租汽车行业定位：大容量公共交通的补充
从出租汽车的行业特性和现阶段我国的国情特点出发，应当将出租汽车定位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的补充。这个定位包括两层含意：
第一层含意强调它的不经济性。出租汽车是介于大容量交通（比如公共汽车、地铁、轻轨等）和私人交通之间的一种运输方式，相对于私人交通，出租汽车在使用上不具有排他性特征，是供居民出行的一种公共交通工具，属于公共交通的范畴。但相对于大容量公共交通，其不仅使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，而且主要在城市运营，占用的城市道路资源也相对较多，是一种便捷但不经济的公共交通方式。第二层含意强调它的不可替代性。一方面，在大容量公共交通尚没有建立和完善之前，在许多城市特别是在小城市，出租汽车通常成为城市的重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中发挥着重要作用；另一方面，即使在大容量公共交通发展较好的情况下，出租汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去机场、上医院、到道路不熟悉的地方等等。因此，出租汽车一方面不宜作为主要的公共交通运输方式，另一方面又是不可替代的，宜作为大容量公共交通的补充，纳入综合交通体系，特别是城市综合交通体系之中，统筹考虑，适度发展。
（二）出租汽车行业监管方式：政府特许经营
以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式，从各国的经验、做法以及各种理论观点来看，迄今为止还没有一种统一的范式和解释。一般许可和特殊许可的城市都存在，不少城市还经历了特殊许可——一般许可——特殊许可的反复过程，而且在各种方式下都存在各自的问题。但总体上，无论从国外还是国内来看，实行特许经营的城市在目前占绝大部分。选择什么样的监管方式，既取决于出租汽车行业的一般特性，也取决于出租汽车的发展环境。
（三）出租汽车经营权出让方式：服务质量招标与定价出让相结合
政府如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与经营权出让方式不当有关。 首先，是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利于政府部门对出租汽车行业的监管。从目前的情况来看，部分城市实行的经营权无期限或者永久性出让的做法弊多利少。第一，这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久占有，是对公共利益的一种侵害。第二，一旦无限期出让的经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。
其次，是经营权出让的有偿还是无偿的问题。从各地的实际运行情况来看，如果操作得当，经营权收费可以成为政府调控出租汽车行业盈利水平的一个重要手段。比如，当在现有的出租汽车数量和运价水平下行业利润和收入水平过高，而出租汽车数量和运价调整又受到其他因素限制不能实施时，通过增加经营权收费将超额利润收归公共财政，就是一种合理的选择。因此，对于经营权是否收费和收费标准的问题，不能一概而论，而应当由各城市行业监管部门，会同有关部门按照一定的程序相机决定。
最后，是有偿出让的方式问题。从各地的实际经验看，经营权公开拍卖和出价高者得不是一种好的办法，它不仅容易导致价格过高，给经营造成较大压力，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽车数量、政府进行日常服务质量的监管和协调公司与司机的收入分配关系带来困难，同时，还会导致二级市场的高价炒卖，给行业稳定带来一定的隐患。相比而言，一些城市实行的服务质量招标与定价出让相结合的方式更为科学合理。
（四）出租汽车行业经营模式：鼓励向规范的公司化经营方向发展
从我国当前的实际情况来看，所谓公司化经营还是个体经营，其区别主要并不在于是否存在公司，甚至不在于是否有公司参与管理，而在于出租汽车的经营权是归公司还是归个人的问题。事实上，几乎所有实行个体经营模式的城市，都从政策上要求拥有出租汽车经营权的个人必须挂靠到一个公司，接受公司的管理，方可营运。
长期以来，针对出租汽车行业司机负担重、工作时间长的问题，不少人主张将经营权归公司所有转变为归司机所有，实行个体化经营。针对这种意见，从实行经营权由公司向个人转变的城市的经验来看，以下几点值得重视：第一，已经实行经营权归个人的城市（比如温州、郑州等），其经营权归属的转变，都不是出于减轻司机负担或缩减劳动时间的考虑，而是因为以往的公司化经营不规范，公司向司机收取高额抵押金或预付款，造成司机成为实际的出资人，导致在经营权归属上司机与公司产生矛盾，引发群体性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权从公司转变为个人的决定。第二，经营权归司机个人后必须有一系列的制度安排相配套（比如经营权有期限，经营权所有者只能自己开车，不允许雇人开车，经营权也不允许转让，等等），否则经营权转变对改善营运司机劳动和收入状况的作用极为有限。比如在温州，由于经营权采取永久性归个人、允许二级市场转让、允许经营权所有者雇佣司机运营的模式，许多司机得到经营权后很快就变成了老板，或者将经营权高价转让，或者自己不再开车而将车委托、承包给别人经营从而成为食利者，而真正开车的司机的状况不仅没有什么改变，甚至比以前更差。第三，政府监管部门大都认为，实行经营权由公司向个人的转变，削弱了公司的监管能力和积极性，增加了政府的监管难度，从长期来看，必然会对行业运营秩序和服务质量产生不利影响。
相比而言，针对过去公司运营中存在的突出问题，另外一些城市，比如武汉市和广州市等，在继续坚持经营权归公司所有的前提下，按照政府特许经营方式加强对公司的监管，特别是调整了公司同司机之间的利益分配关系，加强对公司和司机服务质量的监管，取得了较好的效果。公司化经营较规范的地方，一方面营运司机的收入状况大大改善，另一方面服务质量也明显提高。从总体情况来看，就服务质量和行业稳定性而言，经营权归公司的规范的公司化经营模式，总体上好于经营权归个人的挂靠公司的经营模式。
进一步促进出租汽车行业健康发展的思路和建议
（一）明确发展的总体思路和方向，统一认识，加强规范和引导
目前及未来一段时期内，我国出租汽车行业发展的总体思路大体可以概括为：深入贯彻落实科学发展观，从出租汽车的行业特性和我国出租汽车发展的实际出发，将化解行业管理中存在的不稳定因素和促进行业长期持续健康稳定发展结合起来，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，坚持增量带动存量的渐进性改革原则，通过明确发展方向、完善政策法规、规范经营权管理、整顿运营秩序、优化经营模式、调整运力结构、理顺管理体制、改善监管方式，形成定位合理、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的出租汽车行业发展格局，有效发挥出租汽车在综合交通运输体系中的作用。
出租汽车发展的基本方向和相关重要问题可以归纳为：
第一，出租汽车是大容量公共交通的补充，出租汽车的发展和管理应当纳入公共交通运输体系中，进行统筹规划，统一管理，实现与其他公共交通方式之间的协调发展。在城市公共交通发展的初期，特别是大容量公共交通体系尚未形成的小城镇，出租汽车是满足部分高端需求的重要的公共交通运输方式。
第二，出租汽车经营权属于公共资源，政府可以以特许经营的方式出让和收回。出租汽车的政府特许经营制度，要有利于引导和鼓励出租汽车实现规模化和集约化经营。出让出租汽车经营权要按照服务质量招标与定价出让相结合的方式进行。服务招标必须设计一套科学合理的综合考评体系，形成一套能够保证实现公开、公正、公平的出让程序和方法。要发挥出让价格在调节出租汽车行业整体赢利水平中的作用，出让费用应当按年分期收取，出让期限应当与车辆使用或更新周期相一致。
第三，政府主管部门除了要对出租车行业的服务质量进行监管外，还应当对之进行数量和价格监管。数量控制和运力投放要与当地综合交通运输体系规划和建设相协调，要保证能够基本满足居民的乘用需求，要发挥对行业、公司和司机收入水平进行调控的作用。数量控制和运力投放必须建立在科学的测算体系和公开透明的决策程序之上。服务价格的确定和调整要与当地收入水平相适应，必须实行价格听证等制度。
第四，鼓励和引导出租汽车实行规范的公司化经营，公司必须取得经营权，具备车辆、场地、管理组织、机构和管理服务能力等运营管理设施和条件。新投放运力原则上不再向个体经营者出让。对于已经形成的个体营运车辆，鼓励通过适当的形式、在各方自愿的基础上转为公司化经营，加强对个体经营者的监管。
第五，作为政府特许经营行业，出租汽车行业的整体赢利水平和司机的收入水平要受到政府管理部门的调控。应当参照社会平均投资收益率调控出租汽车行业的赢利水平，参照当地社会平均工资水平调控司机的平均劳动所得。对于实行公司化经营的企业，监管部门要通过实行统一的合同管理，对公司和司机的权责和利益分配关系进行规范，建立公司与司机收益共享、风险共担的机制。
（二）尽快制定新的出租汽车管理办法或条例，完善相关政策法规
第一，根据目前出租汽车管理和发展面临的新情况新问题，尽快制定新的出租汽车管理办法，或者直接制定出租汽车管理条例，依法规范出租汽车的经营管理行为，协调政府主管部门、公司、司机和消费者的关系。
第二，出租汽车管理办法或条例应当结合我国出租汽车管理和发展的总体思路与方向，明确出租汽车的行业定位、经营权出让、监管模式、经营模式、劳动用工关系、事故责任、风险分担机制、非法运营的打击、群体性事件的防范、管理体制、主管机构性质、各主体的责权利和法律责任等重大事项。
第三，以出租汽车管理办法或条例为上位法，清理规范各城市人民政府已经制定实施的地方性出租汽车管理的相关政策法规。
（三）进一步理顺管理体制，为加强出租汽车管理提供体制保障
第一，出租汽车行业作为各地公共交通体系的组成部分，在服务的地域范围上相对分散且较为独立，其规范和管理的职能应当继续由城市人民政府承担。但需要在中央政府层面明确一个管理部门，负责对行业发展中的共性问题进行研究、规范、指导和协调，制定行业管理的相关政策法规并监督实施。
第二，针对目前各地区出租汽车管理部门机构性质不统一的情况，建议各城市人民政府结合行政和事业单位改革，尽快使那些具有事业单位性质的监管部门向行政单位转制，以解决人员数量不足和经费不落实等问题，提高管理能力。
（四）建立和完善相应措施，解决当前存在的相关问题，防范可能产生新的矛盾和事件
第一，现在，不少城市已经面临经营权到期如何延续、数量不足如何投放新运力、二级市场炒作导致经营权价格过高等问题；还有一些城市在实行公司化经营过程中，正在或即将面对既有的出租汽车的经营权和车辆产权不清的问题；在油价上涨压力下，不少城市遇到油价补贴落实不到位或者不足以抵补司机的收入减少等问题；另外，在新的劳动合同法实施过程中，各地都面临对其理解和执行缺乏明确的指导等问题。因此，建议有关部门尽快就上述问题形成一个明确的指导意见，加强对重点地区情况的监控和协调指导。
第二，一些地区因为多年没有新投放运力，已经造成运力明显不足，并导致一系列相关问题。建议有关部门加快专项治理进度，尽快组织验收，并结合新的经营权出让指导意见，对新运力投放尽早“解禁”。
第三，针对近年来群体性事件频繁发生的情况，建议在分析各地造成群体性事件的原因和总结各地处理这类问题的经验教训的基础上，做出统一部署，建立中央和地方应对出租汽车行业突发性群体性事件的应急预案，防止和减少发生新的事件。特别是对于公司与司机间围绕经营权问题而产生的冲突，政府要高度重视，加强领导，本着尊重历史、面向未来的原则，既要妥善处理，保持稳定，又要有利于建立合理有效的运行和管理模式，提高服务质量，实现社会利益最大化。
出租汽车服务是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求。我们需要从行业长期发展和社会长远利益的角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，在实践中逐渐摸索出一套适合中国国情和各地方实际的体制机制。