关于建设城乡一体化建设先行区的调查报告
城乡一体化发展是从根本上解决“三农”问题的重大战略方针。党的十六大第一次提出了统筹城乡经济社会发展的战略决策，十六届三中全会把统筹城乡发展摆在“五个统筹”的首位，党的十七大再次作出了统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的新部署。
当前，推进城乡一体化发展，是全面深入贯彻落实科学发展的具体举措和实际行动，是落实省委“四个发展”精神和市委“一统三基”发展战略的重要内容。大通县具有一定的区位优势和比较优势，在全市乃至全省经济社会发展中处于比较重要的地位。因此，如何发挥好城镇在经济、文化、技术和市场等方面的优势，落实“一统三基”发展战略，实现城乡统筹一体发展，是“十二五”期间摆在我们面前迫切需要解决的课题。更是我县在全市率先实践“四个发展”中走在前列，在加快建设全省综合实力最强县中实现新跨越，全面建设一个“繁荣、和谐、生态、宜居”的新大通的必然要求。
根据县委办公室《关于组织开展专项课题调研的通知》(大委办字[2011]29号)精神，为扎实做好城乡一体化建设先行区的调研工作，并及时提出相关对策、措施及建议，调研组分两个组分别深入桥头镇、长宁镇、城关镇、东峡镇、青林乡、石山乡、向化等乡镇的15个村，进行了实地调查研究。分别召开了2次由课题组各成员单位负责同志参加的工作汇报会和由乡(镇)、村、文化站、学校、卫生院及部分农民代表共同参加的座谈会。通过走村进户、个别访谈、实地查看、汇报座谈等形式，对统筹城乡一体化发展，把我县建设成为全市乃至全省城乡一体化建设先行区这一定位有了再认识、再思考。
一、城乡一体化的概念、目标及其内涵要求
1.城乡一体化的概念
城乡一体化是指在尊重发展差异的基础上，将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局，促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展，使城乡居民共享现代文明生活方式，促进城乡经济社会共同发展的过程。
2.城乡一体化的目标
城乡一体化的近期目标就是通过增加农业投入，发展现代农业，推进新农村建设，改革农村体制机制，增加农民收入，促进农村工业化和城镇化，缩小城乡经济社会发展差距，加快城乡经济融合和一体化步伐。长期目标是按照以工补农、以城带乡的方略，统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡产业发展，加大对农村基础设施和农村社会事业等农村基本公共服务的投入力度，多予少取，努力使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，建立城乡协调发展的和谐社会。城乡一体化不是城乡一样化，不是把所有农村变为城市，把所有农民变为市民，而是根据城乡不同的功能，按照现代化的要求，实现城市现代化、市郊城市化、县域城镇化，使城乡居民享受同等的国民待遇、同样的现代文明。
3.城乡一体化的内涵要求。
(1)从内涵上看，城乡经济社会发展一体化的实现应该包括四个方面：一是城乡资源高效地综合利用；二是生产要素在城乡之间的自由流动；三是公共资源在城乡之间的均衡配置；四是城乡经济发展与社会发展的融合。
(2)在内容上，城乡经济社会发展一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化两个方面的核心目标。其中，城乡经济发展一体化的内涵是城市(镇)与乡村在产出效益上趋于一致，重点是促进城乡经济要素(包括组织、资源、市场、劳动力、技术、信息等)的多维传播和融合。城乡社会发展一体化的内涵则是城市(镇)与乡村居民生活质量趋于一致。重点是城乡居民具有同等的生活待遇和发展机会。
4城乡一体化发展的主体、对象
(1)城乡一体化发展的主体。城乡一体化发展就是要破除城乡二元结构，赋予农民平等发展的机会，向农村居民提供与城市居民均等化的公共产品和公共服务。统筹是政府行为，统筹的主体是经济社会发展政策的制定者和公共资源的配置者，具体来说就是各级政府。在市场经济条件下，强调政府是统筹主体，在统筹中突出政府的主体地位，重点是要解决市场机制失灵的问题，但并不排斥市场对城乡资源配置的基础性作用。
(2)城乡一体化发展的对象。从地域范围来讲，城乡一体化发展既不是单纯的农村发展，也不是单纯的城市发展，而是要形成城乡地位平等、互动互促、和谐发展的新格局，面对农村发展落后于城市发展的现实，要更加重视农村发展。从对象范围来讲，城乡一体化发展既不是只顾经济发展，也不是只顾社会发展，而要形成经济和社会相互协调、相互促进、共同进步的新局面，针对社会事业落后于经济发展的实际，要更加强调社会发展。
二大通县城乡一体化发展现状分析
大通回族土族自治县属省会西宁市辖县，县城距西宁市35公里。全县辖9镇11乡，289个村委会、20个社区居委会，有汉、回、土、藏、蒙古等27个民族，总人口45.3万人，少数民族人口占总人口的48.7%，农业人口31.6万人，城镇人口13.38万人。全县总面积3090平方公里，平均海拔2280—4622米，地势西北高东南低，属高原大陆性气候，年平均日照时数2600小时，年降水量为450-800毫米。
(一)城乡一体化发展阶段评价指标
本文根据研究的需要，选取城市化水平、城乡居民收入差异系数、城乡居民恩格尔系数的差异度三个典型指标来研究确定大通县城乡一体化现状及所处阶段。
1城市化水平
用U表示，U=城镇人口数/总人口数。根据城市化阶段性特征，城乡一体化实现程度按以下五个类型划分(表4一1)。
表4一1城市化水平的五级划分
资料来源：《周沛区域发展质量的检测与预警-以江苏城市化为例》(硕士论文20##年)表4一1，4一2，4一3来源相同)
2 城乡居民收入差异系数
用I表示:I=农村居民家庭人均纯收入/城镇居民家庭人均可支配收入;
表4一2城乡居民收入差异系数的五级划分
3 城乡居民恩格尔系数的差异度
用E表示:E=农村居民家庭恩格尔系数一城镇居民家庭恩格尔系数。它反映城乡居民生活质量的差异，体现了社会一体化程度。
表4一3城乡居民恩格尔系数差异程度的五级划分
(二)大通县城乡一体化阶段评价
大通县城乡一体化阶段评价：20##年，大通县城市化率为30%，西宁市为63.7%，青海省为46.6 %，均处于二元结构向城乡一体化过渡前期阶段;城乡居民收入差异系数为43.7%，I<50%，说明大通县还处于城乡二元结构状态，城乡居民收入差距大;城乡居民恩格尔系数为34%，(大通县农村居民家庭恩格尔系数32.17%，城镇居民家庭恩格尔系数37.77%)E≥10%，处于城乡一体化最初阶段。大通县城乡一体化水平较低，城乡一体化任务比较艰巨。见(表4一4)
(表4一4)20##年大通县城乡一体化现状评价指标及与其它地区对比
(三)大通县城乡一体化发展优势分析
“十一五”期间，在县委、县政府的正确领导下，各级党委政府深入贯彻落实科学发展观，以推进“四个”发展为主题，以建设全省综合实力最强县为目标，以招商引资、园区经济、中心城镇建设、民生工程为抓手，深入实施基础优先、工业强县、农业立县、科教兴县、开放带动、可持续发展六大发展战略，进一步加强基础设施和生态环境建设，加快工业化和城镇化进程，统筹城乡经济发展，大力推进新农村建设步伐，全县经济社会发展迈出了坚实步伐，经济综合实力得到进一步增强，城乡环境、社会面貌明显改善，为加快推进城乡一体化建设奠定了基础。
1 经济总量相对较大，为城乡一体化发展奠定了坚实基础。
“十一五”以来，全县经济社会各项主要指标均保持了两位数增长。经济总量不断攀升，全县地区生产总值从“十五”末的436997增加到“十一五”末807691万元，按可比价计算，年均增长13.53%。(见表1)；
大通县设施农业发展迅速，成为全省唯一的国家级现代农业示范区，设施农业走在全省前列；县属工业强势攀升，招商引资力度不断加大，20##年县属工业增幅高达64%，发展速度名列西宁市区县之首；投资增幅屡创新高，累计完成地区固定资产投资149亿元，其中县属固定资产投资68.2亿元，增幅名列西宁市区县之首；财政收入快速增长，地方一般预算收入突破3亿元大关，在全市乃至全省县域名列首位；通过对西宁三县及海东六县比较，大通县经济总量、固定资产
投资、财政一般预算收入、农民人均纯收入等几项指标都位于九县前列。城乡一体化发展的经济环境优势明显。
表2全省九县主要经济指标20##年完成情况表
表3 20##年九县地区生产总值对比图
表4 20##年九县县属固定资产投资对比图
表5 20##年九县一般预算收入对比图
表6九县农民人均纯收入对比图
大通县城乡群众生活水平明显提高，城镇居民人均可支配收入达到12706元(见表2 )，比20##年增加5596元，年均增长12.3%。农民人均纯收入达到5547.4元(见表3)，年均增长达到17.15%。20##年，增幅名列西宁市区县之首；城镇化率达30%。
表7 20##—20##年大通县城镇居民可支配收入
表8 20##—20##年大通县农民人均纯收入
同时，我们也可以从反映农民生活质量的恩格尔系数对比中看出，附着农民收入的稳定增长，农民用于食品消费的支出占生活消费支出的比重逐年下降。在九县对比中，我县农村恩格尔系数也处于优势地位，说明农民生活不再单纯以解决吃饭为主，而是越来越多样化，以追求更高生活质量为目的，这为城乡一体化发展也提供了良好的基础。
表9九县农村恩格尔系数对比图
按照城镇化发展的一般规律，一个国家和地区的城镇化水平达到30%左右时，城镇化将进入加速发展阶段。从经济发展看，当一个国家人均GDP从700美元提高到1000—1500美元，城镇化进程加快。我县2010实现地区生产总值80.8亿元，十一五期间年均增长13.53%，人均GDP达18038元，折合2733美元左右；城镇化率已达到30%以上，这表明我县已进入城乡一体化加速发展期和最佳发展机遇期，初步具备了推进统筹城乡一体化发展的条件。
2 基础实施和社会事业发展优势明显，为城乡一体化发展创造了有利条件
“十一五”以来，我县紧紧抓住西部大开发和国家扩大内需政策措施的有利时机，不断加大投资力度，完善基础设施建设，固定资产投资快速增长。20##年，完成固定资产投资250014万元。大力实施基础优先战略，形成了以宁张公路为轴，“三点一线”、两翼展开的城镇发展格局，长宁工业园区化，桥头宜居性城镇建设，城关商贸集散和水源涵养建设，宝库、东峡旅游业发展等9镇11乡发展规划明确。交通、通讯、水利、生态等建设稳步推进，社会资源支配趋于公平合理。全县硬化村道1980公里，通车里程增加到1371公里，基本实现了乡乡通油路、村村通公路的目标；完成“村村通”建设89个村，地面卫星接收用户达4.2万户，调频广播、电视覆盖率分别达到100%、95%。完成养老保险扩面1.8万人、医保扩面1.4万人、工伤保险参保2.6万人、失业保险参保0.98万人，比“十五”末分别提高了38%、27%、96%和34%。生态建设与环境保护不断加强，环境质量得到新改善，森林覆盖率达38.1%，城镇绿化覆盖率达35.9%，生活污水处理率达到60%。就业、社会保障、教育、文化、卫生等民生事业稳步发展。拥有普通中学36所，小学101所，幼儿园86所。全县适龄儿童和初中阶段入学率均达100%，高中阶段毛入学率达到84.2%。撤并学校127所，地方财政用于教育的支出达到41455万元。教育教学质量明显提高。城乡居民基本医疗保险制度全面实施，新型农村社会养老保险试点工作有序推进，城乡最低生活保障制度全面建立。乡镇医疗卫生条件得到明显改善，城乡居民基本医疗保险全面推行，农民参合率达98.6%，城镇居民参保率达87.6%，各类保障资金社会化发放率达100%，人口自然增长率控制在6‰。建成廉租住房412套，为1345户发放廉租住房租赁补贴392.6万元；完成农村危房改造8124户，解决了1.6万户农民住房问题。五年共投入各类扶贫资金1.4亿元，累计实现7.7万人脱贫。
3 发展质量不断提高，为城乡一体化发展提供了发展后劲
“十一五”以来，大通县把节约资源贯穿于经济发展的全过程，大力发展循环经济，着力转变经济发展方式，三次产业结构得到了持续调整和优化，第一产业和第三产业比重上升，第二产业比重下降。
城乡产业布局日益优化，三次产业比例由“十五”末的8.3：78.7：13调整到20##年的10.5：76.1：13.4。(见表4)
表4大通县“十一五”期间三次产业比重(%)
以工业的理念发展设施农业，农业基础设施不断强化，农业结构不断优化，农牧业综合效益不断提高，“十一五”末，全县农业增加值达到8.5亿元，年均增长7.9%。新农村建设成效显著，完成134个村的新农村建设村级规划，实施44个村新农村建设试点和11个村“三集中”试点工作。劳务经济不断壮大，培训农民工3.6万人(次)，转移农村劳动力50.4万人(次)，实现劳务收入超过19.3亿元。工业经济整体水平持续提升，深入实施“工业强县”战略，工业经济结构调整稳步推进，优势工业不断壮大，特色地方工业快速发展，“十一五”末，全县工业增加值达到54.7亿元，年均增长16.2%。累计引进招商引资项目229项，招商引资到位资金118.5亿元，形成了以有色金属、电力、化工、新型建材为主的产业格局，县域经济实力不断壮大，规模以上企业由31家增加到42家，县属工业企业产值五年来年均增长20.6%，工业对国民经济增长的贡献率达86.5%。以市场化、产业化为方向，不断促进第三产业发展，全县服务业得到快速发展，服务领域不断拓宽，服务水平进一步提高，“十一五”末，第三产业增加值达到10.8亿元，年均增长11.3%。
4 良好的政策环境，为城乡一体化发展带来新的机遇
国家继续实施西部大开发战略，支持青海藏区发展、强化生态保护、推进循环经济发展等方面的一系列政策将陆续出台，东部产业转移的步伐也将加快；全省着力推动“四个发展”，是工业化、城镇化、市场化、信息化快速发展的时期；西宁市将深入实施“做强西宁、服务全省”及“扩市提位”战略，确立了“围绕率先在全省实现统筹城乡一体化发展的目标，以完善城乡总体规划为先导，以体制机制创新为突破口，以加强农村基础设施建设为重点，以推进农业产业化为主攻方向，以改善民生为出发点和落脚点”的城乡一体化发展思路，并提出到20##年县域产业体系基本建立、城乡空间资源优化配置、城乡基础设施不断完善、城乡社会事业协调发展、“三个集中”取得显著成效等大部分指标实现接轨，基本建立起城乡一体化发展的推进机制和体系的奋头目标。
这些发展机遇，必将为全县统筹城乡一体化发展创造更为有利的政策条件，带来新的发展机遇。县委、县政府坚持以科学发展观为指导，不断解放思想，创新发展思路，明确发展目标，落实发展措施，推动了全县经济社会又好又快发展，全县上下形成了气顺、劲足的新气象，广大群众对大通的发展充满信心和决心，这为统筹城乡一体化发展奠定了稳定的工作基础。
(四)大通县城乡一体化发展中存在的主要问题
1 经济发展上的差距
尽管近几年我县经济发展明显提速，但经济增速大多仍低于省、市平均水平，各项经济指标在排位仍然靠后。“十一五”期间，我县GDP年均增幅仅为13.53%，比全市平均水平低2.77个百分点，比全省平均水平高6.43个百分点；财政一般预算收入年均增幅仅为13.51%，比全市平均水平低10.5个百分点，比全省平均水平低12.99个百分点；从人均水平来看，我县的差距更为明显。20##年，我县人均GDP为18038元，比全市平均水平(28428元)低10390元，比全省平均水平(24115元)低6077元。
2 居民收入上的差距
20##年，全县城镇居民人均可支配收入达到12706元，农民人均纯收入为5547.4元，城乡收入差距7158.6元，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入比为2.3：1，差距较大。收入水平决定居民的消费水平和生活质量，20##年农民人均消费支出5589.7元，仅为城市居民人均消费支出8949.12元的62.5%，农村居民恩格尔系数比城市居民高5.6个百分点。而且农民收入中的相当一部分，还要用于购买再生产所必需的种子、化肥、农具等生产资料，真正能够用于生活性的收入非常少，很大程度上制约了农村的发展、农民生活水平的提高。
3 基础设施建设上的差距
随着新农村建设力度加大，农村基础设施建设步入了一个新的时期，但由于全县农村点多、面广、线长，特别是部分村地处偏远，基础设施建设项目远低于城镇，道路、供水、排污、垃圾处理等设施配套和共享程度还不够高，环境脏乱差问题仍不同程度的存在，农民居住环境、生活质量与城镇居民相比还有一定的差距。
4 公共服务上的差距
突出表现在城乡教育资源配置还不够合理，优质教育资源过多地集中在城镇，整体与中心城镇相比，教育资源配置存在较大差距，农村学校教学条件相对薄弱。农村医疗保健设施落后，执业医护人员相对缺乏，技术力量薄弱，与农民的就医意愿有较大差距。虽然农村文体设施建设力度不断加大，但农村仍然缺乏文化活动场所、图书室、健身器械等基础设施，不能满足广大群众日益增长的精神文化生活需求。
5 社会保障上的差距。
目前，我县城镇居民社会保障体系已越来越完善，保障范围和保障水平都有了明显提高，但由于受思想观念、经济发展、政策制度等方面因素的影响，目前农村社保尚处于起步阶段，保障范围和保障水平与城市相比都还有很大差距，在推进过程中还存在一些急需解的问题。比如：城乡分割且保障待遇水平存在明显差异，城镇职工医疗、失业、工伤等各类保险制度相对完善且水平较高，而农村仍然以社会救助和新型合作医疗、养老保险等为重点，以家庭为主体的保障模式，范围小、保障水平低，满足不了农民群众实际保障需求。新型农村合作医疗保障水平有待提高，由于新农合采取的是缴得低、报得少的“低进低出”办法，报销比例偏低，而且目前大病医疗救助工作在农村还没有全面推进，致使农民因病致贫、因病返贫的现象仍然存在。近几年，城乡户籍差别正在逐步缩小，但在民生方面仍有很多事项还是以户籍作为衡量标准，比如城乡低保待遇，享受经济适用房、廉租房的对象等。
(五)大通县城乡一体化发展中的制约因素
纵观城乡各方面差距形成的原因，主要是在思想观念、体制机制、政策体系等方面，还存在一些影响和制约城乡一体化的因素：
1 思想认识不到位
对城乡一体化发展的问题，部分干部群众思想上还存在一些模糊认识，没有认识到城乡一体化发展的战略意义，未能充分理解城乡一体化发展的目标和具体要求，对推进城乡一化的对策措施把握不够。认为城乡一体化只能发生在沿海发达地区，我县经济总量不大，发展速度不快，不具备城乡一体化地基础；城乡不可能或难以实现均衡发展，存在畏难情绪，感觉无从下手；有的又存有急于求成，急功近利的思想较为严重，短时间成效不明显便失去信心；对上级支持农村发展的期望值过高，仍然存在“等、靠、要”思想和“小富即安”心理，政府上“热”与群众下“冷”的矛盾比较突出；对城乡一体化的理解比较片面，顽固地认为城市和农村就是两个不同世界，农村不可能发展得跟城市一样，农民不可享受与城市居民同等的待遇。因此，主动参与、积极投身城乡一体化的激情不浓。
2 村镇规划起点不高
城乡建设规划与土地利用规划不协调，村镇规划工作滞后，建设水平参差不齐，资源优势还没有得到有效整合，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后，就业、教育、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，市场功能残缺，城镇的集聚功能、配套功能、服务功能有限。同时，受地域和环境影响，乡镇之间、村村之间发展不够平衡，决定了全面推进城乡一体化的方式方法不能单一化，需要分类指导、多种模式推进。
3 政策体系不完善
因城乡规划分割、建设不同步，小城镇建设和工业园区的发展政策还不够完善，农村基础设施建设资金渠道相对狭窄，市场化运作范围小，土地收益率低，社会投资难度大，影响了农村经济发展。县级财政力不从心，城乡统筹的财政投入机制不够完善，对“三农”投入总量较城市投入总量明显偏小，农村基础设施建设和社会事业发展供给仍然不足。资金短缺成为城乡一体化发展的“瓶颈”。
4 体制机制还不够健全
主要表现在公共财政体制、城乡户籍制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，一定程度上制约着城乡一体化发展。与户籍制度相关的配套改革没有完全到位，城乡居民在教育、医疗、就业、社会保障等方面还存在不相适应的政策限制。随着国家逐年加大对农业的补贴，农民种粮积极性普遍提高，而失地农民保障机制不够完善，致使农民对土地流转热情不高，阻碍了农业规模化、集约化、高效化经营和农村劳动力的转移。统筹城乡发展缺乏强有力的金融支撑体系，农村金融担保体系不健全，部分专业银行支工歧农，商业银行重工轻农，而农村信用社又功能受限，农民贷款难现象比较普遍，在一定程度上制约了农村发展。
三 我国部分县域城乡一体化发展实践及启示
(一)恭城模式—农业带动的城乡一体化
发展背景
广西壮族自治区桂林市恭城瑶族自治县是一个少数民族自治县，工业不发达，县域经济总量偏小，区位优势不明显，整体实力和竞争力不强，以工促农、以城带乡的能力有限。
主要措施
1在县城、小城镇和农民新村三个层面进行详细的科学规划。注重县城基础设施建设改造的同时，加大对农业基础设施的投入与完善。
2把水果种植的规模化、产业化发展同水果的深加工连接起来，注重对初级产品进行多种类、多层次的精深开发，引进企业大力发展农产品加工和生态旅游业。农业产业化经营，工业与农业加工实现对接。打造“恭城月柿”、“恭城桃花节”等产业品牌。
3通过建设以当地的种植业、养殖业作为生态工业原料的六个新型工业小区，巩固壮大支柱产业，鼓励、支持民营企业，加大国有企业改革等措施，推动工业化进程。
4以水利工程建设、沼气建设为重点，加强农村基础设施建设。以本土文化和民族风情为底蕴，发展生态旅游，打造新村特色。
5县政府重点以市场需求为导向，以发展生态农业为基础，发展地域经济特色。采取提高县政府财政预算资金投入农业的比重、项目贴息支持农业生产资料生产、农产品精深加工与农业科技开发等措施。
模式特点
恭城模式是以产业化发展农业，以城镇化繁荣农村，以工业化经营农产品，以旅游业富裕农民，加快城镇基础设施向农村延伸、城镇公共服务向农村覆盖、城镇文明向农村辐射的发展模式。它以“生态农业一生态工业一生态旅游”的发展实现产业联动和产业升级。以生态农业为基础，农产品加工业为三次产业联动的带动力量与关键环节，寻求以农业为基础的工业经济与第三产业联动经济作为新的经济增长点。同时以农民小康新村集群为载体吸引城市游客，发展生态旅游，带动城市向农村的要素流动。
(二)平鲁模式—工农互促的城乡一体化
发展背景
山东省朔州市平鲁区全境地处黄土高原，风沙多，雨量少，地广人稀，农作物产量低。依托煤炭“工业引擎”，经济迅速崛起。全区近20万人口中有16万是农民，自然村庄多达352个。
主要措施
1打破城乡分割，对村镇布局、产业结构、基础设施等进行科学定位、统筹谋划，提出建设“一城十镇百村，，的城乡发展规划。实施整村搬迁、分村搬迁等移民搬迁。将农民从散落在生存条件恶劣的山沟中搬出来，实现城乡合理布局，优化公共资源配置。
2以改善生态环境为目的进行“退耕还林”，促进农村产业结构调整。
3在移民村周围的平整地带发展现代高效农业，种植蔬菜、粮食;在搬迁出的村中发展集约化、规模化养殖业;大力发展国道、省道、矿区周边服务业;发展旅游业。增强工业对农业的反哺能力，促进产业一体化。实施龙头带动战略。
4建立农村养老保险，农民生活补助等多项政策，将社会事业和公共服务事业向农村延伸。加大对卫生事业的投入力度，建立综合医院，乡镇卫生院和村级卫生所，建设文化体育场所。
模式特点
平鲁模式采取了化村为城的一体化空间布局，工农互促的一体化产业发展，城乡同步的一体化公共服务。通过城乡联动，用城镇的建设拉动乡村的发展，以乡村的发展推动经济社会的全面进步。模式中一城十镇百村的新农村建设模式，是缩小城乡差距、在贫困山区农村建设社会主义新农村的有效途径。
(三)苏南模式—乡镇企业带动的城乡一体化
发展背景
苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州，毗邻上海，区位优势明显。在原有的乡镇企业推动的基础上，实施创新发展。
主要措施
1初始阶段农民依靠自己的力量发展乡镇企业，乡镇企业的所有制结构以集体经济为主。社区政府(乡镇政府)主导乡镇企业的发展。农业带动工业，农村实现工业化与城镇化，推动城市经济的发展。
2创新阶段:经济发展的重点由乡镇转移到县城，支持中心镇建设，积极培育以商贸、旅游为主的一批小城镇;在治安、道路、住房、养老、医疗等方面统筹城乡的公共产品供给，改善农村的生活环境、交通条件、居住条件;政企分开，运用财政政策，通过工业反哺农业，着力发展具有高附加值的现代观光农业和休闲农业，建设新农村;通过产业政策引导社会投资方向，积极引进高新技术，实现产业升级。规划电子信息、现代物流、新能源等各类产业园区，实现产业集聚，发挥规模经济和范围经济优势;调节土地供给，降低土地价格，创造低成本的经营环境;培育市场机制，规范竞争秩序，保证区域内的公平公正竞争
3县乡政府作为工业反哺农业的重要主体，通过增加农村特别是城镇的公共产品和公共设施，扩大城镇就业机会。完善以低保、养老保险、医疗保险、拆迁补偿、征地补偿为主体的农村“五道保障”。
模式特点
苏南模式主要是在政府推动下、规范市场加上自由企业，自下而上进行的分散式发展。其主要特征是政府主导，乡镇企业推动。它是以乡镇企业为突破口，带动农业农村现代化，工业反哺农业，城乡统筹规划的发展模式。通过城市基础设施向农村延伸，城市社会事业向农村覆盖，现代文明向农村辐射，实现城乡融合，以工业化推动城市化。
(四)海西模式——以工促农、以城带乡的城乡一体化
发展背景：青海省海西蒙古族藏族自治州既是全省工业发展的重点地区，也是农牧业资源大州。全州共有35个乡镇、305个村，总人口56万人，农牧民15.07万人，占常住人口的38.7%，农牧区劳动力9.44万人，占农牧民总人口的62.8%；城镇人口23.7万人，占常住人口的61.3%。全州耕地面积52.35万亩，农民人均耕地4.8亩；可利用草场面积1.09亿亩，牧民人均草场2438亩。初步培育和形成了盐湖化工、煤化工、油气化工、金属冶金、高原特色生物、新能源六大主导产业体系。
主要措施：
1立足海西工业企业较多的实际，广泛开展以“百企联百村”为主要内容的企村共建活动，通过企村共谋发展思路、共兴农村经济、共推村庄建设、共办社会事业、共育文明乡风，初步建立了以工促农的有效机制。
2加大财政对教育的投入，调整优化中小学校布局，加强城乡师资培训，认真落实义务教育免费和寄宿制学校学生享受生活补贴政策，全面免除城乡义务教育阶段和高中阶段课本费，率先在全省实现12年教育全免费，促进了城乡教育事业均衡发展。
3发展特色农牧业、设施农业，形成农牧业规模经营。土地草场流转机制得到创新，初步探索出土地租赁、土地入股、草场牲畜入股等多种土地草场流转模式，推动了土地草场适度规模化经营。
4初步培育和形成了盐湖化工、煤化工、油气化工、金属冶金、高原特色生物、新能源六大主导产业体系，工业反哺农牧业的能力不断提高，为加快推进城乡一体化奠定了坚实的经济基础。
模式特点：海西州城乡一体化是以柴达木循环经济试验区为平台，下分小平台，如城市平台，县城平台，综合乡镇平台，园区平台，在不同的平台推进城乡一体化。通过发展特色农牧业、设施农业，企村联建，推进城市化进程。加快建设特色小城镇，以城带乡，着力打造20个重点城镇，把小城镇建设与农牧业产业化经营紧密结合，增强小城镇自我发展能力。
(五)以上模式中得到的启示
城乡一体化发展一般有以城带乡、以城促乡、城乡融合、网络化发展模式。在县域范围内的城乡一体化更多借助从上而下、从下而上，上下结合的城镇化形式。以上县域城乡一体化发展的实践，是在县域范围上具有地域特色的城乡一体化发展，强调的侧重点各有不同，在对它们的分析过程中都表现出了以下几个特点:
第一注重对城乡规划上的一体化发展。以重点城镇的建设为主，实现县城、城镇、乡村布局统筹发展。
第二产业协调发展是城乡一体化发展的基础。无论是以农业为主、工业为主的区域，提高农业产业化，推动工业化，实施产业联动发展，都是实现城乡一体化的基础支撑。如我县可借鉴恭城模式“生态农业-生态工业-生态旅游”的策略，生态农业可发展“养殖-沼气-种植”的模式。
第三加强对农村基础设施及公共服务的建设。实现区域资源要素在城乡的合理流动，加强城乡特别是农村基础设施建设是重要的条件。
第四新农村建设是城乡一体化过程中的一个重要节点。发展现代农村，打造农村特色，是城乡一体化进程中提高农民生活、缩小城乡差距的一个重要举措。我县可借鉴平鲁模式“十镇百村”的新农村建设模式。
第五政府在城乡一体化发展的引导作用，更多体现在机制、政策上面。加强社会保障等长效机制的建设，是城乡一体化进程中的重要保障。如苏南模式。
第六重点加强小城镇建设。建成一批工业带动、资源开发、商贸流通、现代服务等特色突出、各具优势、设施良好、功能完备、环境优美的小城镇群。我县可借鉴海西模式“小城镇试点建设”的方法，重点加强桥头镇、城关镇、新庄镇、塔尔镇、黄家寨镇、长宁镇等小城镇建设，以城带乡，加快城乡一体化发展。
四大通县城乡一体化发展的总体思路
(一)指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以转变发展方式为主线，以推动城乡经济社会协调发展和基本公共服务均等化为目标，以工业化带动城镇化，以城镇化推动城乡一体化，着力推进城乡建设、产业发展、公共服务、社会管理等工作的一体化发展，努力探索和闯出一条以工促农、以城带乡、城乡共建、一体化发展之路，为全市乃至全省城乡一体化发展积累经验、提供示范。
(二)总体要求：充分发挥近年来我县农业化、工业化、城镇化水平显著提高的发展优势，坚持以城乡统筹为根本发展方式，以促进城乡全面融合为发展方向，按照规划先行、优化资源配置的要求，促进产业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中；统一城乡规划编制，统一城乡户籍管理，统一城乡社会保障；加快公共管理向农村延伸，社会事业向农村延伸，公共服务向农村延伸；不断缩小城乡居民收入差距，缩小城乡人居环境差距，缩小城乡基础设施建设差距，实现城乡经济社会和文化生态的相互融合、协调发展，全面提升全县城乡一体化发展水平。
(三)发展目标：
20##年，完成农村土地、草场经营制度改革试点，编制完成城乡发展总体规划和相关专项规划，完善政策保障体系，打好统筹城乡一体化发展的工作基础。
20##年前，初步建立城乡有效衔接、功能完善的基础设施体系和均衡配置的基本公共服务体系，农民生产生活方式发生重大转变，城乡发展差距明显缩小，基本公共服务水平显著提高，率先建立城乡统一的户籍管理、土地管理等制度，基本养老、基本医疗、最低生活保障制度实现城乡全覆盖，参保率和保障水平走在全省前列。城乡居民人均住房面积达到全省平均水平，城镇化率达到33%以上。
到20##年，形成城乡均等的公共财政制度和基础设施投入体制，基础设施实现共建共享，二、三产业从业人员比重达到50%，城乡居民收入差距缩小到2：1左右，城镇化率35%以上；基本形成城乡均衡的就业服务、住房保障、社会保障、基础教育、公共文化和医疗卫生体系，实现基本公共服务均等化，社会管理体系更加健全，生态环境进一步改善，全面小康的主要指标基本实现。
五推进大通县城乡一体化工作建议
把大通建设成为全市乃至全省城乡一体化建设先行区是我县经济社会发展中的一项重大历史任务。因此要充分注重我县自然生态环境及各项资源的承载能力,按照青海省城乡一体化构建“山水相承”、“四区一体”、“九大模块”的城乡空间布局体系，依照大通县区位优势及发展基础，以统筹城乡发展为主线，承接西宁市经济辐射圈，优化产业结构，培养新的经济增长点，以重点城镇建设为主要任务，加强新农村建设，形成城镇带动发展模式;实施产业带动战略，推动农业产业化，加速工业化，大力发展以现代物流、商贸、旅游为重点的第三产业，通过农村“推力”和城市“拉力”的双重作用，引导农村富余劳动力有序转移，实现人口合理流动和分布。
(一)着力推进城乡规划一体化
坚持规划先行、城乡一体、整体推进的原则，结合“十二五”规划，按照“高起点、高层次、高水平”的要求，科学编制符合大通实际、全方位覆盖的城乡一体化发展总体规划。在贯彻区域对接、城镇体系建设的战略下，通过合理布局产业发展格局，城镇、新农村建设体系，构建大通县城乡一体化布局。调整优化镇、乡、村(社区)结构，明确城镇规模、功能定位、产业重点和发展目标，明确交通、能源、信息、水利等基础设施和公共服务设施布局，形成集群增长、循环开放的城乡产业格局，宜业宜居、和谐共荣的城乡空间格局。
在产业发展上，以大通县既有产业布局为基础，综合考虑产业发展基础、产业集群、关联度及空间区位，对“十二五”时期，大通有色金属、化工、新材料、装备制造、高原生物五大产业进行空间布局设计。
整体而言，大通县工业布局形成“一园一带多集群”的空间架构。
一园：是指已经形成的大通北川工业园。大通县北川工业园区面积2734公顷，距西宁市10公里，宁大高速、宁大铁路、217国道横穿园区南北。园区分为北、中、南三部分。产业定位为：
①园区产业北部工业园主要依托中铝青海分公司、青海桥头铝电公司等周边规模较大的企业发展有色金属冶炼与延压业，并与甘河工业园区有色金属冶炼形成互补型、错位发展格局；
②中部工业园发展新材料产业；
③南部工业园区毗邻西宁经济技术开发区生物科技产业园区，与其装备制造和大学城对接，发展装备制造产业。
一带：以宁张公路为轴贯穿北川工业园的南北向工业发展带
通过北川工业园以及现有紧邻北川工业园的大企业的带动辐射作用形成南北方向的工业发展带。
多集群区：依据主导产业，按照产业属性及关联度，可将其划分为五大产业集群，即：
①有色金属产业集群：以有色金属冶炼和精深加工为主，重点发展技术含量和附加值高的铝合金、铝板带箔、铝型材等精深加工产品。
②新材料产业集群：重点发展硅材料产业，积极培育新型建筑材料产业。
③化工产业集群：重点发展复合肥、氯酸盐、烧碱、PVC、电石等系列产品，延伸发展聚丙烯、聚氯乙烯等下游精细化工产品。
④装备制造产业集群：发展数控机床产业和专用车产业，重点生产适用于民营企业的小型数控机床和环卫车系列产品。
⑤高原生物产业集群：积极推进高原生物产品加工增值与综合利用，重点开发具有高原特色的蔬菜、油菜、蚕豆、马铃薯、牦牛系列产品。
注重抓好工业产业发展次序，近期(20##—20##年)重点发展矿产深加工、有色金属深加工、电力能源、化工工业等资源型产业，远期(20##—20##年)重点发展新型能源、食品加工、机械装备等技术型产业，逐步实现经济发展方式的转变。
在空间布局上，按照“以桥头为中心，城关以东，长宁以西，北延东扩，建设最佳宜居县城”的城镇建设思路，完善基础设施，实现城镇绿化、亮化、美化，改善人居环境。把桥头镇建成全省最大的生态型、宜居型城镇，西宁市重要的卫星城市。突出地域特色、民族特色，准确定位城镇功能，主力打造以桥头镇为主的政治、经济、文化中心区；以北川工业园为主的工业产业带；桥头镇以东，连接桥头、朔北、东峡、向化等乡镇的生态旅游区；以城关、塔尔、新庄为主的农副产品集散商贸区；城关以北的水土资源保护区。到20##年，城镇化率达到35%以上。
根据大通县城目前的发展规模，县城域总体规划，空间布局结构为“一轴四片、南进北扩”的组团有机生长带状发展的空间布局结构。“一轴”是由北川河和宁张公路组成的空间拓展轴，空间拓展轴承担中心城区南北向发展主要骨架的作用。“四片”是：老城片区、园林片区、黄家寨片区、工业组团四个功能组团。
老城片区：以现有城市建成区为发展基础，实行旧城改造与存量土地的再开发相结合，充分利用原有城市各项设施，完善城市功能，提高城市生活品味，以现有的城市中心为基础，进一步改建扩建，形成以商业中心、行政中心、文化娱乐中心、旅游服务中心、交通中心等多种功能集合组成的城市中心区。
园林片区：构建以生态居住和绿化景观为主导，借助自然景观以及区位优势，以功能完善的高档次公共设施网络支撑的生态城市居住组团，成为代表大通县城市形象的重要区域。
黄家寨片区：是城市远期发展的重点，充分配合北川工业经济园的建设，以居住、行政办公、商业、科研、文教、娱乐等服务功能为主导的综合功能片区。
工业组团：是大通县今后工业发展的基础，依托现有工业企业、配套基础设施建设，大力发展地方经济，使之成为北川工业经济园的重要组成部分。
“南进北扩”是在城市的发展中，以现有老城区和工业组团为中心，向南以黄家寨片区为主，向北以园林片区为主，南北两个方向均衡发展。
在新农村建设上，按照“撤并小型村、缩减自然村、建设中心村”的思路，巩固扩大试点村建设成果，进一步扩大试点示范面，以新设施、新住宅、新环境建设为重点，抓好新列试点村建设，因地制宜打造特色产业、工业主导、三产服务、生态示范和文化旅游五个类型的新农村建设，实现由传统农业向现代农业、传统村落向新型村镇、传统农民向新型农民的“三个转变”。具体目标是：
①“十二五”期间，投资16962万元，在全县建立“三集中”试点村15个。重点解决试点村行路难、就医难、上学难、吃水难、发展难等实际困难和问题。增加投入，不断完善小城镇的基础设施建设，改善环境条件，引导产业、人口、发展要素向城镇聚集，吸引更多的农民和业主入住城镇，投资创业。
②“十二五”期间，投资2500万元，完成村容村貌整治村50个。以村容村貌整治为突破口，改善群众生产生活环境。一是从治理垃圾乱倒、柴草乱垛、粪土乱堆、棚圈乱搭、污水乱泼的“五乱”问题抓起，每年以10个村的进度，在治理“五乱”的基础上开展改墙、改门、改厕、改圈等工作。二是充分利用村旁、宅旁、路旁及宅间空地，开展新农村绿化工作，实现农村庭院花果化、农村道路林荫化。三是试点村和基础条件较好、公共设施较全、经济势力较强、群众积极性高的村，要坚持高起点、高标准，扩大整治项目，在群众要求、条件许可的情况下逐步实现人畜分离和垃圾处理，努力使村庄美起来。四是发挥理事会、监督小组的作用，加大卫生监管力度，制定环卫保洁制度，建立长效机制，最大限度改善居住环境质量。
③“十二五”期间，投资77.5万元，争取省专项资金155万元，完成155个村的新农村建设村级规划，全县289个村的村级规划全面完成。以科学规划编制为龙头，加快基础设施建设建设力度。一是利用5年的时间，投资232.5万元，做好155个村的规划编制工作，20##年投资60万元，规划20个村，20##—20##年平均每年投资43.13万元，做好34个村规划编制工作。严格执行规划，确保规划的严肃性，彻底改变只见新房、不见新村，“院内现代化，院外脏乱差”的现象。二是充分发扬民主，广泛征求村民及村民代表的意见，在村民会议或村民代表会议上审议通过。三是通过与新农村建设领导小组成员单位的联系协调，使各部门的规划有机结合起来，便于今后开展工作。四是围绕供水、供电、通村道路、村内道路硬化、沼气、小型农田水利、村级组织活动场所、村级学校、医疗卫生室、广播电视等新农村建设规划十项工程，坚持不懈地推进农村基础设施建设。
(二)着力推进城乡产业发展一体化。围绕区域功能定位，充分发挥各自优势，进一步调整优化城乡产业布局，引导农业、工业企业向园区聚集，服务业向生产生活靠拢，促进各类生产要素在城乡间优化配置、合理流动，加快构筑布局合理、特色鲜明、深度融合的产业发展新格局。
一是大力发展现代农牧业。按照标准化生产、产业化经营、规模化发展的要求，培育壮大特色种养业基地建设，做优做强农牧业生产、加工、流通产业链条，加快设施农业基地和农业产业园区建设，提升农牧业产业化、标准化、品牌化水平。集中建设农业基地，走“龙头带产业、产业兴基地、基地联农户”的发展模式。在发展种植业、养殖业两大传统农业的同时，发展农产品流通和加工、农村观光旅游两大现代农业，拓展其功能。
二是发展壮大工业经济。遵循产业转移的市场规律，促进工业生产由高投入、附加值低的发展模式向循环、低碳、生态、绿色发展方式转变。以北川工业园为载体，立足资源优势，突出抓好有色金属、电力、建材和化工四大支柱产业，重点培育矿产资源加工和与大中型企业产业配套的中小企业，形成以衍生加工为主导的产业集群，提升产业发展层次。
三是加快发展第三产业。把旅游和商贸服务业作为促进城乡产业融合的重要途径，加快餐饮旅游、商贸流通、房地产业、社区服务和物业管理等现代服务行业发展，努力打造具有鲜明生态文化特色的休闲旅游度假基地。
“十二五”期间大通旅游人数和综合收入预测表
(三)着力推进城乡基础建设一体化
以网络化为目标，统筹推进城乡交通、水利、电力等基础设施建设，加快实现城乡基础设施衔接配套。
做好县域城乡一体化发展规划，完善城镇体系规划、产业发展规划、重大配套设施规划及其他有关专项规划，加快推进城市化进程。加快推进山区中心镇建设，增强集聚辐射功能，带动山区村镇发展。按照“轴线连接，组团发展；相向推进，实现发展”的思路，高标准建设，高效能管理，大力推进沿227国道的各中心镇建设。
中心镇建设：黄家寨镇、城关镇、新庄镇、塔尔镇、东峡镇、多林镇6个中心集镇主干道拓宽综合整治工程、路灯亮化工程、给排水工程、垃圾收集点工程、自来水厂、小型污水处理站建设工程、集镇绿化工程、公园、广场建设工程，供电线路扩容工程、信息宽带建设工程。
交通设施项目：县际、县乡、村村通、村庄道路硬化等工程建设，逐步提高现有公路等级，延伸公路通达里程，进一步完善以县城为中心，各乡镇为结点的“四纵三横两环”公路网络。规划实施好西大道县城过境路、纳拉桥至巴彦村公路、东峡林场至互助界公路和公共交通站场设施等交通项目，加快城乡公交一体化进程，进一步改善群众出行条件。
水利设施项目：规划实施好农村饮水安全工程、农业节水与生态灌溉工程、河道治理、水源地保护、城镇给排水、病险水库加固、水土保持等水利项目。合理配置水资源，提高水利保障能力，加快节水型社会建设。
社会主义新农村建设项目：继续做好农村奖励性住房建设项目，加强村容村貌整治工作，房屋修建推广环保安全的新型建材和墙体材料，弘扬河湟文化特色，突出地方特点、民族特色和传统风貌。
(四)着力推进城乡公共服务一体化
加大公共财政向农村的倾斜力度，实行城乡社会事业统筹规划、一体发展，推动城镇优质社会事业资源进入农村，推进城乡公共服务均等化。
1、城乡教育均等化。坚持着眼长远，科学规划教育发展，优先保证教育投入，调整优化城乡教育资源布局，加大对农村教育的支持力度，改善学校办学条件，努力满足城乡群众对各类优质教育资源的需求。一要大力发展学前教育。重点发展农村学前教育。全县4-6周岁幼儿学前三年入园率县城达到90%以上，农村达到75%以上，6周岁幼儿学前一年入园(班)率县城达到95%以上，农村达到90%以上，提升幼儿园办园质量。二要巩固提高义务教育普及水平。小学适龄儿童入学率达100%，六年保留率达98%以上；小学毕业生升学率达99%以上，初中阶段入学率达98%以上，初中生辍学率县城控制在1%以下，农村控制在2%以下；三类残疾适龄人口义务教育阶段入学率达到85%以上；16周岁人口中初等教育完成率达100%以上，18周岁人口中初级中等教育完成率达95%以上，非文盲率县城达到99%以上，农村达到96%以上，20##年前实现“双高普九”目标。三要加快发展高中教育。全县初中毕业生升学率县城、农村分别达到90%和85%以上，16—18周岁高中阶段毛入学率达85%以上。18—22周岁高等教育毛入学率达35%以上。四要加快学校布局调整步伐。在全县合并建成高级中学2所，完全中学2所，九年一贯制学校(寄宿制)23所，小学8所，扩建职业技术学校和中心幼儿园。学校总数缩减到37所。五要优化师资队伍。实施“名师工程”，培养市级骨干教师、市级名师和名校长60人以上，培养县级骨干教师、学科带头人500人以上。继续鼓励和选派县城地区优秀教师到乡(镇)学校任教，开展好百师援百校活动。
2、城乡卫生服务均等化。以提高基本医疗服务水平、完善医疗保障制度为重点，建立完善医疗救治、疾病控制、卫生监督和妇幼保健等体系，加强食品、药品监管，保障城乡居民的身体健康；探索城乡卫生资源整合的有效方式，抓好乡镇卫生院和村(社区)卫生室建设，不断提高农村医疗服务能力和水平；到20##年，县乡两级医疗机构硬件设施达到国家标准，村卫生室达到规范化标准，实现城乡医疗卫生均等化。
3、城乡文化服务均等化。完善县乡村三级公共文化服务网络，努力实现乡镇有综合文化站，村有健身广场和文化活动室，社区有文化室的要求。一要在县城建成“四个标准”体育设施，即：一个标准田径场、一个标准篮球场、一个标准足球场、一个标准训练房，乡镇建成一处标准篮球场。二要给全县20个乡镇文化站、村文化活动室和社区文化室逐步配备配套设施，给全县289个村配齐农家书屋和体育健身器材，逐步完善公共文化体育设施建设。三要不断挖掘、打造农村本土特色文化，增加农民收入，带动农村文化产业发展。四要充分发挥现有文化大院和文化中心户的带动辐射作用，广泛开展群众性文化体育活动，不断丰富城乡群众精神文化生活。五要加强基层文化队伍建设，为不断丰富群众文化生活注入新的活力。六要努力打造“大通皮影、老爷山花儿会、舞蹈纹饰彩陶盆、明长城”四大文化品牌，不断提升我县知名度和影响力，提高文化软势力，打造生态宜居文化大县。
(五)着力推进城乡生态环境一体化
大通县位于祁连山支脉达板山南麓，地处黄土高原西部与青藏高原相接的过渡地带。生态环境比较脆弱，在城乡一体化建设过程中，要加强对生态环境的建设与保护，使城镇建设、经济发展与结构调整与环境相协调，走可持续发展的道路。
1、加强城乡环境保护。到20##年全县突出的区域局部环境污染和农村环境污染切实得到有效治理，污染物总量得到有效削减和控制。城乡环境质量明显改善，生态村、环境优美乡(镇)、生态示范县创建活动全面推进，生态环境质量进一步好转。
一是加强水环境治理与保护。至20##年底，全面停止开采地下水，完善自备水源管理。在各水源地设立标志牌，对一级保护区实行封闭式管理；加快推进乡镇饮用水水源地保护区划定和保护工作，建立水环境质量评估考核和流域生态补偿机制，加大对小流域治理资金支持，初步形成“湟水河流域城乡一体”的饮用水源安全保障体系。提高污水处理设施建设和运行水平，至20##年底，污水收集系统基本覆盖建成区，工业园区实现污水收集管网覆盖，城镇生活污水处理率达到80%。完成北川工业园区和城关镇污水处理厂的建设。加强工业废水治理和技术改造，到20##年，流域内工业废水排放稳定达标率达到100%，工业用水重复利用率达到80%。
二是加强大气环境治理与保护。继续实施二氧化硫排放总量控制，全面加强氮氧化物污染防治，对现有水泥企业加快粉尘配套净化处理设施建设和技术改造，削减粉尘排放量，加强建筑施工和道路运输环境管理，有效控制城市扬尘。
三是加强农村生态环境保护。以农业面源污染治理、养殖业污染治理和农村环境整治为重点，加大力度解决农村突出环境问题。继续开展环境优美乡镇和生态村创建活动，并完善创建长效管理工作。以集中连片治理为主，统筹城乡环境保护工作，进一步加强农村环境综合整治。继续推进生态示范县建设，建立完善的生态环境监测与安全评估技术和标准体系，形成多层次全方位的生态环境监控网络。至20##年底，完成大通县城关镇、东峡镇和景阳镇生活垃圾卫生填埋厂的建设。
2、牢牢把握生态建设主线。大通县生态建设主战场在农村、在乡镇。所以抓好生态建设是农村发展的根本任务。 “十二五”期间加大农村造林绿化力度，全县森林覆盖率要达到40.1%。在保护好现有森林资源的基础上，以高标准造林为抓手，认真做好宜林地人工造林、封山育林工作，加快荒山绿化进程，扩大森林资源总量。
一是加强公益林建设。在东峡林区、宝库林区、娘娘山林区进行大通县天保公益林建设、大通县“三北”防护林五期工程、退耕还林成果巩固补植补栽及大通县国家重点公益林建设。规划划投资31597.47万元，用地规模达653780亩。在宝库林区，建设涵养林1064hm2。修建石谷坊40座，解决群众生产生活的“三料”问题，建设“三位一体”的沼气池400个，舍饲温棚400处。
二是深入开展城乡绿化工作。县城及主要乡镇街道绿化及桥头镇周边绿化1265公顷、提灌点6处，完成全县266个新农村绿化。
3、优化农业结构与布局。构建以无公害生产基地为主的农业板块以发展绿色无公害特色产业为重点，大力建设精细蔬菜、优质瓜果、精品洋芋、草畜养殖等特色产业，建设特色农产品基地。
一是发展设施蔬菜。规划期内建成日光节能温室1.3万栋(0.5亩/栋)，到20##年末日光节能温室总量达3万栋，设施蔬菜总产量达15万吨。每栋温室(0.5亩)农民纯收益达到1.0万元以上。建立国家级蔬菜标准园5个，省级蔬菜标准园5个。建立设施蔬菜生产基地4.2万亩(3万栋)，主要以北川河沿线、宁大铁路以西沿线为主，辐射带动城关地区、东峡河流域发展设施蔬菜生产，基本实现设施蔬菜产业集聚。示范区设施蔬菜产业充分利用高原纯净环境，围绕国家有关绿色食品生产的标准和规范，示范、推广绿色蔬菜生产技术，建设绿色蔬菜生产基地。
二是发展设施养殖。在设施蔬菜产业集聚区建设设施养殖标准化园区，种养结合，种养生产要素循环利用，发展“畜-沼-菜”生态循环农业。按照构建绿色循环农业的构想，以猪、鸡的安全养殖为重点，在规划期内，依托畜禽标准化规模养殖基地，改善基础设施、适度扩大规模，健全良种引进和良种繁育体系并进行标准化、科学化饲养，产业化发展。
三是加强生态农业建设。要加快改变农业产业结构、改善农村生态环境和农民生活条件、生态示范乡镇建设步伐，积极探索生态保护与当地经济发展、农民增收的良胜发展机制，促进农村小康社会全面建设。推广秸秆还田、秸秆青贮氨化养畜等综合利用技术，沼气、节能灶等新型节能技术。合理使用化肥、农药、农膜，有效防止农业和农产品污染。开展畜禽养殖污染和面源污染的综合防治工作。
(六)着力推进城乡社会保障一体化
1、统筹城乡劳动力就业。搭建城乡一体的劳动力就业服务平台，切实保障失地农民和困难群体就业，努力形成城乡居民“同工同酬同保障”的就业服务体系，年输出农村剩余劳动力13万人(次)，其中长期相对固定农民工4万人以上，实现农村劳务收入5亿元以上。“十二五”期间安置城镇各类失业人员11000人。城镇新增就业人数达到6000人。城镇失业人员再就业培训人数达到5000人次。年输出农村剩余劳动力转移工作要达到13万人次向非农业转移的目标，其中长期相对固定农民工4.5万人。年均劳务收入实现5亿元。不断扩大失业保险覆盖面，使失业保险参保人数达到10000人。城镇登记失业率控制在4.5%以内。在全国各地设立的劳务协作点达到30家。对拟向非农产业和城镇转移的5万农村劳动力开展转移前的引导性培训，对其中的3万开展职业技能培训，合格率达100%，转移率达80%。进一步扩大社会保险覆盖面。重点将县域内各类形式的非公有制企业及灵活就业人员纳入社会保险范围。
2、健全完善社会保障体系。建立统一的城乡社会保险体系。按照“人人享有基本生活保障”和“人人享有基本医疗卫生服务”的要求，建立健全城乡衔接的养老、医疗、失业、工伤、生育“五位一体”的社会保险体系，全面提高城乡社会保障能力。到“十二五”末，城镇职工参加基本养老保险的人数达到3万人；农村居民和城镇居民养老保险实现全覆盖；失业保险参保职工达到1万人；城镇职工基本医疗保险参保人数达1.9万人，城镇居民基本医疗保险参保人数达到3.8万人；工伤保险参保人数达到3万人；生育保险参保人数达到1.5万人。
3、建立统一的城乡社会救助体系。加强优抚安置、社会救助和助残工作，搭建统一协调的社会救助平台。健全完善城镇低保、农村低保、农村养老保险、农村五保供养、贫困群众医疗救助、特困学生助学救助、农村贫困群众住房救助、城镇流浪乞讨人员救助、贫困群众司法救助和就业救助10项制度，不断提高社会救助水平，让困难群体共享改革发展成果。
一是加强管理，完善各项城乡社会救助制度。继续建立和完善城乡社会救助工作的各项管理制度，使城乡社会救助工作在申请、审查、审核、审批过程中做到简捷、科学；在实施过程中做到便民利民，逐步实现信息化管理；在资金发放过程中做到专户管理、封闭运行。同时要建立健全完善的监督机制，使有限的资金发挥更好的社会效益。
二是统筹协调，实现城乡社会救助同步发展。切实加强最低生活保障、灾民救助、“五保”供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、司法援助等制度之间的衔接配套，结合户籍制度改革和统筹城乡一体化发展规划的要求，积极探索有效的救助措施和办法，增强城乡社会救助的整体功能。
三是整合资源，健全和完善城乡社会救助工作协调机制。充分发挥各成员单位职能作用，并建立联席会议制度，实现救助部门全参与、救助内容全覆盖、救助信息全共享，实现功能互补，确保各项救助措施落到实处。
四是增加财政的投入比重，多途径筹集城乡社会救助资金。积极争取各类专项资金，逐步扩大保障规模，使更多的困难群众得到实惠。同时，根据全省经济社会发展趋势和城乡社会救助事业发展的实际需要，建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配、与社会发展和人民生活水平相协调、与物价指数变动相衔接、动态增长、制度规范的社会救助资金投入和运行机制。建立公众捐赠的激励机制，积极引导社会力量参与，充分利用社会资源，共同推进新时期的城乡社会救助工作。
4、建立城乡住房保障体系。将各类住房建设与城镇建设和新农村建设结合起来，以城镇保障性住房和农村危房改造、奖励性住房为重点，统筹安排、统一规划，高质量、高档次、高标准组织实施“千村建设，百村示范”工程，加快建立城乡一体、全面覆盖的住房保障体系。(资料不全)
(七)着力推进城乡社会管理一体化
建立城乡一体的执法管理体系，强化城镇执法、道路绿化养护等工作，推进城镇管理职能向农村延伸。积极支持农村社区建设，探索实行城镇化的社区管理体制。加强城乡精神文明建设，大力开展文明村镇创建活动，积极倡导健康文明的生活方式，促进形成文明健康的社会风尚。加强法制宣传，深入推进普法和依法治县，广泛开展“法律五进”、“法律下乡”等活动，进一步提高广大群众的法律素质和遵纪守法意识。完善村民自治机制，推进村务公开，规范村民代表会议制度和村级重大事务决策机制，切实维护农民的民主权利。深化“平安大通”创建，，推进治安防控体系建设，扎实开展“平安和谐村(企业、学校、家庭)”等平安细胞创建活动，把平安建设向农村延伸、向基层延伸，实现平安建设无盲区、无死角。
六推进大通县城乡一体化的保障措施
推进城乡一体化是一项涵盖经济、社会、文化各方面的综合性、系统性工程，需要全社会各界的广泛参与和支持，需要建立完善各项保障机制。
(一)加强对推进城乡一体化的组织领导
一是强化对城乡一体化建设的组织领导。成立大通县城乡一体化工作领导小组。领导小组下成立城镇建设组、社会事业组、农村发展组、统筹发展组和办公室的“四组一办”体系。城镇建设组主要负责县城和小城镇的规划，研究制定全县和各乡镇推进城乡一体化发展总体规划等;社会事业组重点做好城乡教育、卫生服务等工作，改善城乡文化、体育设施;农村发展组要做好农业产业化、新农村建设、整村推进、农业综合开发等涉农项目的争取和组织实施工作;统筹发展组主要负责对筹措资金，争取政策性项目资金，统筹安排、督促落实工作，研究制定支持城乡一体化建设的金融体系、公共财政体制、基础设施和基本公共服务均等化机制、户籍管理制度、被征地农民的就业保障制度、社会保障制度和城乡一体化的产业发展规划。综合办公室要加强全县城乡一体化工作的综合协调、情况汇总、督促检查、考核评比及领导小组日常事务的处理协调，做好与市上有关部门的联系沟通工作。
二是全面提升基层党组织的功能。围绕提高农村自我发展能力，以村级班子为重点，加强基层组织建设，把基层党组织建设成为推动集体经济发展、带领群众致富、维护农村稳定的坚强核心。积极开展城乡基层党组织联体共建、互帮互助活动，推进城乡联合、优势互补、资源共享、融合发展。
三是大力加强基层干部队伍建设。积极探索城乡一体的人力资源调配的方式方法，面向社会公开招聘或从党政机关、企事业单位中选拔优秀人才到基层任职，鼓励优秀大学生到农村干事创业，影响和带动农村发展、农民致富，实现人才共享。
四是建立上下联动体系。县、乡(镇)、村把城乡一体化工作放在突出位置，切实加强领导，强力推进，形成一级带一级、一级抓一级、一级对一级负责的工作体系。在规划实施中及时对城乡一体化建设推进情况进行总结，根据形势变化或实施需要，对规划目标任务进行必要的修订。
(二)完善推进城乡一体化发展的配套政策。
一是完善城乡户籍政策。打破“二元制”户口管理体制，实行户籍“一元化”管理体制。实行户口迁移条件准入制，以法制化、证件化、信息化为主要手段，逐步取消户口的附加功能，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。
二是完善农村土地政策。在全面落实各项惠农政策，稳定土地承包经营制度的前提下，着眼于集约化经营、最大化收益，支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式流转土地承包经营权。探索制定以宅基地换住房、以土地经营权换保障的政策，促进农民向城镇集中和非农产业转移、土地向经营大户集中。
三是完善城乡就业和社会保障政策。统筹城乡就业，建立城乡一体的人力资源市场和公平竞争的就业制度;加大对农民培训和教育的力度，大力开展多渠道、多层次、多形式的农民职业技术教育和培训。把城镇就业与农村劳动力就业转移，纳入统一的就业规划和管理，建立完善城乡统一的就业政策。按照大统筹、全覆盖、上水平的思路，进一步制定和完善保障制度，使各项保障规范化、全员化、趋同化，加快城乡社会保障并轨。完善城镇社会保障制度，实施农村养老保险和被征地农民社会保障制度，加快建立以最低生活保障为基本框架的农村社会保障体系，实现与城镇社会保障制度的无缝对接。
四是建立城乡一体的土地管理和使用制度加强土地规划管理，大力推进节约和集约用地，严格控制建设用地增量，整合利用村庄周边的闲置土地，推进土地利用集约化。推进农村土地经营流转和土地征用制度改革，着力培育土地承包经营权转让市场，创新依法、自愿、有偿的土地承包经营权流转机制，发展多种形式的适度规模经营，推进农业的产业化经营和市场化管理。落实农民土地征用政策，健全土地征用补偿机制和被征地农民就业保障机制，切实保护农民利益。
五是加大三农投入。要建立财政支农资金增长机制，确保财政支农支出的增长幅度高于政府财政经常性收入的增长幅度。力争3年内各级财政农业投入要占经常性财政收入的比重达到10%以上，进一步制定和完善财政扶持农业发展的相关配套制度和标准，引入市场化竞争机制，规范多元化投入机制。要改革和完善农村税收制度、财政转移支付制度，加大向农业、农村的倾斜力度。调整财政支农支出结构，扩大财政支农的覆盖面。创新农业农村投入机制，建立以项目为载体的涉农资金整合机制，把财政支农的重点从支持生产性项目，转向重点支持农业基本建设、农村基础设施建设和社会事业发展，进一步建立支农资金奖补机制。
六是创新农村金融服务。按照“存量适度调整、增量重点倾斜，’和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移。深化农村信用社改革,建立农村信用贷款制度，不断扩大农村信用贷款的覆盖面。各商业银行要积极探索和创新多种适合“三农”的信贷方式，重点扶持具有产业优势的农业龙头企业。完善农村贷款担保机制和农业保险机制，支持农民专业合作社、农产品行业协会发展农业小额信贷担保服务。积极探索市场经济条件下农业保险的路子，争取先在农业种养大户、特色农业生产基地中试行。着手培育小额贷款组织，引导农民开展信用互助合作，鼓励非公有制经济业主买断或合资、合作开发建设农村基础设施;通过国家、集体、社会、个人等多种途径拓宽城乡建设投资筹融资渠道，为城乡一体化建设提供投资保障。
(三)建立健全推进城乡一体化工作机制。
一是建立齐抓共管、各负其责的工作协调机制和责任机制。深入实施城乡一体化战略，把推进城乡一体化作为各级各部门工作的重中之重，在政策制定、工作摆布、财力投放、人员配置等方面更多地定格在推进城乡一体化上，形成推进城乡一体化的工作合力。各级各部门制定详细的推进步骤和措施，健全保障工作的有效机制，确保按期实现一体化目标。
二是健全完善帮扶机制。强化新农村区建设帮扶机制，开展“百企联百村”活动，细化帮扶措施，确立帮扶项目，多为群众办实事、办好事，帮助农民致富增收，确保帮扶出成果、见成效。
三是建立示范引导机制。坚持分类推进，分步实施，注重典型引路、示范带动，在小城镇建设、农村新型社区建设及条块工作方面培树典型，以点、线上的突破带动面上工作的开展。加大舆论宣传力度，把群众的建设愿望、发展要求引导到城乡一体化发展实践上来，凝聚全县上下推进城乡一体化发展的强大合力。
(四)建立完善推进城乡一体化督查考核体系。坚持重点突出、统筹兼顾的原则，健全完善城乡一体化评价考核体系，使指标体系更加符合科学发展观的要求，符合大通实际，充分调动各级各部门的积极性、主动性。进一步改进考核办法，针对乡(镇)、村、社区发展类型的差异，积极探索分类分层考核，客观真实的反映领导班子和干部的工作实绩。深入开展群众满意度测评，加大监督力度，强化平时监督和过程的管理，尤其是对城乡一体化发展的重大决策、重点工作，细化目标，明确责任，全力推进城乡一体化发展。
大通县城乡一体化发展调研课题组
二0一一年八月二十日