关于我市城乡一体化发展情况的调查报告
政协晋城市委员会
统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是中共十七大和十七届三中全会提出的一项具有全局意义和长远战略意义的重要任务和新课题。为了深入研究这一课题，市政协根据市委、市政府安排，从去年5月中旬开始，由殷理田主席带队，组织各位副主席、部分原政协老领导和经科界政协常委、委员以及部分职能部门的领导同志组成专题调研组，听取了市规划局关于我市城市总体规划及修编情况的汇报，并与华中科技大学专家对修编情况进行了交流与探讨，赴重庆专门就城乡统筹体制机制配套改革情况进行了考察学习。期间，还深入高平、阳城、陵川、沁水等地，对我市统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化进程情况进行了调研。去年11月24日，举办了第20期政协论坛报告会，邀请中国社科院政治学研究所党委书记、研究员房宁先生在泽州会堂作了《贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展》的报告，同专家进一步深入研究探讨了这一课题。现将有关情况报告如下：
一、我市城乡一体化发展的基本情况
我市是华夏文明的发祥地之一，是山西通往中原的重要门户。具有得天独厚的区位优势、丰富的自然资源和深厚的人文景观资源。目前，我市辖6县（市、区）、84个乡镇（办事处）、2286个行政村，乡村总户数49.95万户，总人口222.33万人（常住人口），非农业人口52.13万人，市区人口31.6万人，城镇人口（指居住在市辖区和建制镇区的人口）96.03万人，乡村人口167.38万人；总面积9422平方公里，市区面积45.3平方公里，耕地288.23万亩。
（一）我市城乡一体化发展的实践基础和历史进程
我市城乡一体化发展源于城镇化建设，大体可分为5个阶段：
第一阶段：改革开放起步阶段（19xx年到19xx年，建市前）
改革开放初期，家庭联产承包责任制的实行，大大调动了广大农民的生产积极性，农业生产实现了迅速发展，特别是19xx年，中央颁布了新的政策，允许农民自带口粮进城进镇务工经商和进镇落户，广大农民积极进城进镇经商办企业，使全市城镇化水平由19xx年的8.17%提高到19xx年的10.73%（按户籍人口计算）。
第二阶段：乡镇企业带动阶段（19xx年到19xx年）
19xx年国务院批准撤销原晋东南地区，在晋城市实行市管县体制。建市之初，市委、市政府针对中心城市功能不足、市区容量过小的弊端，制定和实施了明星乡镇战略，其基本思路是以乡镇企业带动城镇化发展。经过几年的努力，到
19xx年底，全市发展起了巴公、南村、高都、润城等20多个年产值在7500万元以上的明星乡镇，初步形成了“群马拉车，众星捧月”的城镇化发展态势，有力地推动了城镇化进程，使全市城镇化水平达到13.36%（按户籍人口计算）。
第三阶段：小康拉动阶段（19xx年到19xx年）
19xx年底，中共十三届八中全会召开以后，我市适时提出了用小康建设统揽农村工作全局的发展思路，把小城镇建设纳入全市农村小康建设的总体规划，在36个建制镇重点实施了以“工业小区、农业产业化基地、市场建设、科教兴镇、基础设施、农民住宅小区”为主要内容的六位一体战略。使建制镇的城镇功能进一步完善，辐射带动能力进一步增强。19xx年我市在全省率先跨入了小康行列。在此期间，山西省委、省政府四次在我市召开了小康建设现场会，19xx年9月、19xx年7月，国家建设部和国务院发展研究中心分别在我市召开了全国小康村镇建设研讨会和全国农村小康建设“九五”方略研讨会，总结推广了我市在小城镇建设及小康建设方面的经验。通过小康建设，在全市初步形成了“中心城市———小康乡镇———小康村———广大农村”四级辐射网络，起到了接力辐射的作用。到19xx年底，全市城镇化水平达到16.75%（按户籍人口计算）。
第四阶段：改革推动阶段（19xx年到20xx年）
中共十五届三中全会召开以后，市委、市政府针对小城镇建设中存在的问题，提出了以改革推动城镇化发展的新思路。先后出台了《关于进一步加快小城镇建设的实施意见》、《关于加快推进小城镇综合改革试点的实施意见》和《加快推进小城镇发展的若干政策规定》等文件，重点启动了巴公、北留、南村、河西、嘉峰、平城等6个小城镇的综合改革试点。到20xx年底，全市城镇化水平达到38.4%（按常住人口计算）。
第五阶段：城乡统筹发展阶段（20xx年到20xx年）
中共十六大以来，市委、市政府经过反复调查、认真研究，调整城镇化发展思路，明确提出了以科学发展观为指导，以人为本，城乡统筹，全面规划，梯次推进的新思路。重点是“两个结合”：一是把加快工业化步伐和小城镇建设结合起来，进一步调整优化工业布局，为小城镇建设提供产业支撑；二是把加快中心城市建设和小城镇建设结合起来，充分发挥中心城市对小城镇的辐射带动作用，使中心城市、小城镇和广大农村相互促进，共同发展。在加快工业化建设上，牢固确立工业立市理念，围绕传统产业提升和新兴产业培育这两大主题，全力构筑晋城经济的“四梁八柱”，加快了经济发展方式的转变，推动了经济运行质量的提高。特别是通过调整和优化产业布局，以工业相对集中区的建立，带动了巴公、北留、嘉峰、马村等一批小城镇的迅速崛起。在中心城市建设上，完成了中心城市第三轮总体规划， 重点完成了文体宫、游泳馆、博物馆、体育场、“两河”治理、“城中村”改造等一批重点工程，使城市的功能进一步完善，辐射和带动能力进一步增强。通过加快工业化步伐和中心城市建设，对县域中心镇和重点小城镇的建设，起到了极大的带动作用，到20xx年底，全市城镇化水平达到43.2%（按常住人口计算）。
（二）当前我市城乡一体化发展的基本态势和有利条件
去年以来，在中共十七大和十七届三中全会精神指引下，市委、市政府高度重视城乡一体化发展，以大思路、大举措、大手笔精心谋划、严密策划，先后出台了《晋城市人民政府关于进一步推进特色城镇化建设的意见》，发布了《晋城市总体规划（2008－2020）草案》（征求意见）公告，去年11月11日在阳城县召开了“全市特色城镇化建设现场会”；12月4日，王茂设市长在上海20xx年中国国际生态建设市长高峰论坛上，作了《统筹城乡生态建设，打造文明宜居城市》的精彩发言，并于12月5日，带领我市规划、建设、园林部门负责人，对苏州市城建和园林绿化工作进行了考察。这一系列举措，进一步加快了我市城乡一体化发展步伐，使我市城乡一体化发展进入一个新的阶段。目前，我市城镇化率已上升到43.2%，年均增长1.3个百分点，有望在今年达到全国城镇化率44.9%的水平。按照城镇化发展的一般规律，一个国家和地区的城镇化水平达到30%左右时，城镇化将进入加速发展阶段。从经济发展水平看，世界银行对全球133个国家的统计资料表明，当一个国家人均国内生产总值从700美元提高到
1000—1500美元，经济步入中等发展国家行列时，城镇化进程加快，城镇人口占总人口比重将达到40%—60%。我市20xx年人均GDP已达到2700美元，这些均表明我市已进入城乡一体化加速发展期和最佳发展机遇期，具备了加快发展的条件和基础。其有利条件表现在以下四个方面：
一是我市具备了城乡一体化加速发展的经济基础。20xx年，全市GDP达416.5亿元，人均GDP为18773元（约2680美元），比全省平均高1938元，比全国平均高60元；财政总收入达96.9亿元，人均4351元，比全省平均高804元，比全国平均高479元。2006、2007两年，在山西省地区经济社会发展考核评价中，我市发展水平均居全省第二，发展指数均位居榜首。20xx年9月，在全国地级以上城市综合实力排名中，我市位居第57位。今年我市国民生产总值有望达到460多亿元，财政总收入将突破120亿元。这些都表明，以经济实力衡量，我市城乡一体化发展有着明显的优势和良好基础。
二是我市具备了城乡一体化加速发展的工业基础。20xx年，全市工业增加值占GDP比重达58.3%，规模以上工业增加值达214.2亿元，建成了像富士康科技园、巴公工业园、阳城北留煤化工园区和电力园区、蟒河精细化工园区、演礼日用陶瓷园区、高平西部化工园区、特色铸造工业园区、轻工食品工业园区、南村工业园区、沁水嘉峰———端氏新型能源园区、陵川礼义工业园区等一批工业园区。乡镇企业实现了由量的扩张到质的提高的转变，涌现出了一批像泽州福盛钢铁、阳城皇城相府、高平厦普赛尔、陵川鸿生淀粉等一批具有相当规模和带动能力的民营企业，这些都为我市城乡一体化加速发展奠定了雄厚的工业基础。 三是具备了城乡一体化加速发展的城镇基础。近年来，我市举全市之力开展“五市”联创活动，先后获得了创建全国文明城市先进市、国家园林城市、中国优秀旅游城市、全国科技进步先进市、全国社会治安综合治理优秀市、全国绿化模范城市、山西省环保模范城市等多项全国性、全省性的荣誉称号。去年年底，我市还获得了“跨国公司最佳投资城市”的称号。城市建设日新月异，城市功能不断完善，带动辐射能力不断增强。与此同时，我们还建成了像北留、嘉峰、巴公、马村等一批各具特色的小城镇。中心城市建成区面积由建市初的8平方公里
拓展到了45.3平方公里，城市人口由建市初的14.5万人增加到了31.6万人。初步形成了中心城市———县域城市———建制乡镇———新农村“四位一体”的架构和雏形。与此同时，随着晋阳、晋焦、晋长、晋济高速公路，陵沁一级公路、端润一级公路等一批高等级公路的建成，207国道、陵沁公路等路面的综合改造，多条旅游公路的完工，村村通油路、水泥路的普及，一个建设布局合理、干支相连、沟通内外、四通八达、快捷畅通的公路网络基本形成，为我市实现城乡一体化奠定了良好的交通条件。
四是具备了城乡一体化加速发展的农村基础。20xx年，我市农村社会总产值达568.64亿元，农村固定资产总值达211.65亿元，农业机械总动力达195.34万千瓦，农村用电总量达6.33亿千瓦时，农村乡镇企业总产值达536.61亿元，农民人均纯收入达到4435元，人民生活质量提高，生存环境得到改善，农村社会事业和公共服务水平也有较大提高，这些都为城乡一体化加速发展奠定了良好的农村基础。
目前，我市城乡一体化发展正由自发统筹向自觉统筹转变，工作重心由城市为主向城乡统筹转变，城乡发展模式由外延拓展向内涵提升转变，城市建设重点由偏重形象向提高综合承载能力转变，推进城乡一体化发展已形成全社会共识。
二、主要困难和制约因素
目前，我市推进城乡经济社会一体化发展工作，开局良好，成效明显。但我们也应该清醒地看到，全国许多城市在统筹发展、促进城乡融合的工作中，勇于探索，富于创新，大胆实践，扎实推进，已经走在了我们前面。而我市城市化水平较低，功能作用发挥不足，城乡经济社会发展不够协调等问题仍然比较突出，尤其是长期以来城乡二元结构形成的体制性障碍尚未根本消除，在统筹城乡经济社会发展的道路上，仍将面临诸多困难和问题：
（一）中心城市发展规模、空间结构及承载能力和辐射带动作用，与统筹城乡发展的目标任务不相适应
我市雄踞太行之巅，地处山西东南，俯瞰中原，介于太原和郑州两大都市之间。煤炭资源丰富，煤化工、冶铸业、加工业基础较好，是承接东部加工制造业转移的“桥头堡”和“中转站”，是为新型能源、煤化工、冶铸加工和电力基地提供服务的区域中心城市。但是从目前城市发展现状来看，城市规模、功能作用、基础设施建设和社会事业发展，与统筹城乡经济社会协调发展的根本要求不相适应。一是原城市规划起点低，致使中心城市发展空间过于狭小，限制了城市规模扩大，在项目引进、产业布局、社会公共事业发展等方面，面临建设用地严重不足的制约，许多引进项目落不了地，只得眼睁睁地看着投资商挥手而去。二是城市承载能力和辐射带动作用不足，社会事业和第三产业发展滞后，科教支撑体系、医疗卫生服务体系、文化产业化推进、金融服务功能、信息产业建设、现代物流业发展等，均难以满足城乡经济社会发展日益扩大的需求。
（二）经济结构调整滞后，产业支撑体系不稳固
我市是一个典型的资源型城市，长期以来过度依赖资源发展生产，形成了以资源经济为主的发展模式，经济结构调整困难重重。时至今日，发展经济仍然是紧盯资源作文章，传统产业优化提升和新兴产业发展建设步伐缓慢。以资源经济为主体的单一的经济结构，产业链条短，经济效益低，市场适应能力差，辐射和带动能力不足。再由于受国家宏观调控和产业政策的影响，经济发展极易产生波动。特别是我市乡镇企业的萎缩，极大地影响了农村经济的发展，削弱了城镇化、新农村建设的动力支撑。
（三）农村经济发展水平滞后，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势
20xx年我市人口总数为222.3万人，其中农村人口167.98万人；第一、二产业在国民经济中的比重分别为4.8%和64.1%；城市居民可支配收入为12404元，比上年增长22.4%，而农民人均纯收入为4435元，增长仅12.6%。城乡居民相对收入差距由20xx年的1.75：1扩大到20xx年的2.79：1。而且农民收入中的相当一部分，还要用于购买再生产所必需的种子、化肥、农具等生产资料。城乡社会保障水平存在差距。在城市社会保障体系已臻于完善的情况下，农村尚处于刚刚起步阶段，且保障面和保障水平与城市相比都有很大差距。新型农村合作医疗虽已全面推行，但保障标准仍然很低。从公共事业和基础设施建设投入来看，城市的公共事业和基础设施建设完全是由政府出资兴建和维护，而农村则主要依靠农民自己的力量来建设。20xx年我市全社会固定资产投入215亿元，其中城镇为198亿元，而投入农村的只有17亿多，无法满足广大农村发展生产、兴办社会事业、改变落后面貌的需要。我市510个欠发达村仍处于贫困状态，20xx年人均收入为2454元，仅为全市平均水平的55.3%，2000元以下的村158个，最低的只有1150元。
（四）改革滞后，统筹城乡经济社会发展的配套政策不健全
一是城乡统筹的财政投入机制不完善，农村基础设施建设和社会事业发展供给严重不足。农村基础设施建设、公共事业发展和支农资金未列入财政年度预算，财政投入存在很大的随意性和不确定性。二是成长机制尚未形成。以乡村为投资主体发展乡镇企业，大量吸纳农民转移就业的渠道发生了变化，以工补农、以工兴村、以工兴镇的发展体制已经衰退，但是城镇化、新农村建设新的成长体制机制还没有完全形成。三是金融对“三农”的服务仍有许多不足，专业银行支工歧农，商业银行重工轻农，农村信用社有职无权，功能缺位，统筹城乡发展缺乏强有力的金融支撑体系。四是城乡建设规划与土地利用规划不协调，城乡基础设施建设和产业发展用地紧缺，供需矛盾突出。一方面，工业化、城镇化、农业现代化发展，不可避免地需要建设用地。另一方面，国家对土地又实行着严格的控制和管理政策，已经成为影响我市统筹城乡发展布局和项目建设的最关键因素。
（五）人力资源开发总体水平较低，农村剩余劳动力转移就业存在诸多障碍 首先是素质性障碍。据有关方面统计，在农村剩余劳动力中，初中及其以下文化程度的比重高达85.6%，受过专业技能培训的不到15%，有专业技术职称的不到2%。这说明，在广大农村虽然人力资源丰富，但其文化水平和从业技能偏低，市场经济意识较为淡薄，转移就业、创业能力均比较弱。即使走出家门，由
于缺少就业竞争力，大多外出务工人员只能从事体力劳动，能够从事技术工作和管理工作的只是极少数。其次是体制性障碍。城乡分割的户籍管理制度虽然进行了一系列尝试性改革，但新的城乡统一的户籍管理制度，并未真正建立，城乡壁垒依然森严，农民进入城镇的“门槛”依然很高。特别是进城务工经商的农民在住房、社会保障、医疗、子女入托入学、工伤意外保险等许多方面，仍然存在歧视性规定和制度性障碍。第三是市场障碍。城乡统一的劳动力市场尚未形成，地区分割、城乡分割的体制尚未完全打破。劳动力中介服务组织不健全，管理、经营不规范，服务不到位。
三、推进我市城乡经济社会发展一体化的建议
促进城乡一体化，是一项复杂的社会系统工程。根据我市市情，我市城乡经济社会一体化发展要以科学发展观为指导，以实施“4336”工程为抓手，以改革为动力，加快构建城乡一体化新格局。力争到20xx年，晋城市域总人口达到250万人，城市人口达70万人，城市化率达28%。城镇人口达150万人，城镇化率达60%。“4336”工程，即坚持四位一体（中心城市、县域城市、小城镇、新农村），采取三个集中（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中），推动“三化”（新型工业化、特色城镇化、农业现代化）建设，实现六个一体化（城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、社会服务一体化、社会管理一体化、党建工作一体化）。
（一）以“四位一体”为框架，实现城乡规划一体化
按照中心城市、县城、小城镇、新农村“四位一体”总框架的思路，坚持把城乡作为一个有机整体，统筹规划城乡各种要素和资源，建立城乡一体化规划的管理新体制。
1、中心城市应扩大城市骨架，拓展发展空间，增强综合承载能力和辐射带动作用。抓住当前土地利用总体规划修编的时机，实现城市总体规划和土地利用规划对接，顺势拉大中心城市空间框架，优化城市空间布局结构，切实解决产业布局、重大项目建设、基础设施建设等用地不足的矛盾。（1）着眼于中心城市长远发展目标和增强综合承载能力、辐射带动作用的需要，中心城市应确立“两区四片”组团式结构。“两区”为主城区、金村区，“四片”为北石店片、南村片、高都片、巴公片。主城区为包含市级综合中心、居住、商贸服务、高新技术产业、现代物流的城市综合功能区；金村区为全市教育科研和文化产业创新基地、区级行政中心，同时依托丰富的历史文化遗产和丹河自然风光，积极发展旅游配套产业；南村片为以清洁型工业为主的一类工业片区及配套生活区；北石店片为全市煤炭及清洁能源生产的服务基地和兼有物流业、煤炭采掘业的生产、生活综合片区；高都片为依托古镇风貌特色及任庄水库，形成以休闲度假和居住功能为主的城市片区；巴公片为中心城市的北部门户、重要的清洁型工业片区和配套生活区。（2）中心城市的生态绿地规划应为“一心、一环、两带、两廊、多斑块”的结构，力争把我市建成现代化生态宜居城市。“一心”是以白马寺山生态区为核心，包含龙王山生态公园在内的约60平方公里的城市生态绿心；“一环”是以沿规划环城路两侧建设的城市外围生态绿化圈；“两带”是对西部的玉屏山和东部的丹河进行生态修复，形成城市东西两翼生态保育带；“两廊”是在主城区
与北石店片及北石店片与巴公片之间建设的区间生态绿化廊道；“多斑块”是泽州公园、主城区东出口与南出口及城市外围珏山、伊侯山、晋普山等多个山地生态斑块。（3）中心城市应发展现代物流、休闲旅游、文化产业等为主的服务业。现代物流以交通枢纽型、市场依托型、仓储集散型为重点，突出我市区位优势，构建区域交通枢纽中心，发挥中心城市物流结合点的作用，加强与专业市场、产业园区相配套的物流园区建设，加强与郑州等中心城市群的合作，构建省内重要的现代物流平台；旅游产业按照国家最佳旅游城市的创建标准，整合旅游资源，跨区域优化旅游线路布局，完善综合配套服务，建成我省乃至中部地区重要的旅游休闲基地；文化产业以文化娱乐、会展、广播影视、演艺戏曲、健身娱乐、印刷出版、文化经纪等为重点，充分利用我市深厚的文化积淀和现有文化产业优势，建成省内重要的文化产业基地。
2、县域城市的规划应依托中心城市，发挥龙头带动作用，强化县域经济的发展。县域经济是城市经济与农村经济的结合部，也是城市经济向农村经济拓展与延伸的枢纽，是统筹城乡发展和统筹区域发展的关键环节。我市县域城市的规划应遵循“一城两翼、两区开发”的发展思路。“一城”即主城区和金村区，“两翼”即以高平为主的北翼发展区，以阳城为主的西翼发展区；“两区”即陵川生态旅游开发区，沁水新型能源工业区。①高平市区的规划应重点考虑重大项目带动以及流动人口的增长等因素，采取城市向东南方向外延来扩大城市空间，通过加强基础设施建设，重大工业项目生活区建设，把高平建设成为以丹河、滨河绿带为核心的园林化城市，以煤炭、化工、冶铸为支柱，第三产业相对发达的工业型综合城市，建成晋城市经济次中心。②阳城县城的规划应重点考虑县城向周边外围扩展，其中以西北为主要发展方向，八甲口区呈集中紧凑式的布局形态。通过高架桥、河道整治、道路建设等来扩大城市的空间，绿地系统形成“一环、两带、多点”的布局结构。城市结构应为主城区和八甲口区“一城两区、两位一体”的复合城市结构。主城区为全县的政治、经济、文化中心，八甲口区为重要的工业区和全县的对外交通枢纽，是中心城市职能的必要补充。两区相互依托，主次分工，有机结合，形成阳城县的复合型中心城市，力争把阳城建设成为能源、工业、旅游业、服务业为主的生态园林小城市。③陵川县城的规划应立足绚丽多彩的自然景观资源和历史悠久的人文景观资源，完善城市基础设施建设，增强休闲娱乐服务功能，创造优美的城市景观，注重城市自然与人文景观的保护、延续与创造，把陵川打造成一座城市清洁优美、社会设施完善、基础设施完备、人与自然和谐、人居环境舒适的园林式小城市。④沁水县城的规划，应根据沁水县城东西狭长、梅杏两河穿越而过、南北两山夹城而立的地理特征，以改造两河、绿化两山为主，以建设园林化城市为特色，服务新型能源工业为方向，加大基础设施建设投入力度，完善各项社会设施，创建一个优美、舒适的人居环境，力争把沁水建成一个富裕、文明、生态、和谐的园林县城。
3、小城镇的规划应区分发展水平，分类指导，分步推进。我市小城镇规划应全面贯彻布局合理、功能完善、环境友好、资源节约、管理创优的方针，从我市的资源、交通、自然地理、经济状况和发展前景以及小城镇历史、文化和现有规模出发，分别按照已经具备发展条件的小城镇、新崛起的工业城镇、已初具规模的小城镇、有集中起来发展要求的小城镇等层面，逐步推进城乡一体化工作。①已经具备发展条件的小城镇，如泽州县巴公、东四义、兴王庄、山耳东一带，
高平市河西、南城一带，阳城县凤城、西河一带，阳城县润城、沁水县嘉峰、端氏一带，高平市马村、东周一带等，要科学规划工业园区、生活区、商业区，推行集约用地方式，引导乡镇企业、民营企业向工业园区集中，引导农民向城镇居民小区集中，提高基础设施和公共设施的使用效率。要围绕道路、水、暖、气、污水处理、垃圾处理等关系民生的重要基础设施，加快建设步伐，提升小城镇的综合承载能力。要以工业园区和产业集群带动城镇化发展，促进农村剩余劳动力转移，在我市率先实现城乡一体化；②新崛起的工业城镇，如周村、北留、下村、嘉峰等，要以重大项目落户为契机，以产业为支撑，高标准规划，高质量建设，合理布局，准确定位，形成基础设施配套，服务功能完善，具有较强辐射和集聚功能的新城镇，在城乡一体化进程上要取得重大突破；③已初具规模的小城镇，如大箕、三甲、河北、西河底、中村等，要把加快基础设施建设放在重要位置，坚持“先规划、后建设，先地下、后地上”的原则，大力实施城镇净化、绿化、美化、亮化四大工程。坚持从本地实际出发，充分发挥比较优势，把特色转化为优势，大力发展特色经济，打造小城镇自己的品牌，逐步实现城乡一体化；④有集中起来发展要求的小城镇，如晋庙铺、米山、东冶、附城、郑庄等，城镇规划要鼓励群众的参与，体现群众的意愿，鼓励农民进镇购房和集中建房。要因地制宜，合理确定小城镇的发展方向和推进速度，避免走“生产档次低、产业规模小、组织化程度不高”的弯路，巩固小城镇的传统产业，发展壮大优势产业，引进和扶持劳动密集型企业，走出一条特色城镇化之路，形成城镇化建设与新农村建设互促共进、相得益彰的机制，最终实现城乡一体化。
4、新农村规划应坚持因地制宜、分类指导、以县规划、整体推进的原则。要立足自然条件和发展实际，按照“构建六大体系、实施六大工程、完成三大任务”的建设思路，科学编制县级新农村建设总体规划，实现培育200个示范村，建设1000个达标村，搬迁1000个自然庄的目标，重点解决好510个欠发达农村存在的突出问题，力争实现以工补农、以城带乡、城乡互动、统筹发展。要把产业发展、农民增收作为新农村规划的重中之重，大力培育壮大农业龙头企业，发展农民专业合作社，加快传统农业改造步伐，引领农民生产高产、优质、高效、生态、安全的农产品。旅游景区周边的群众要率先实现现代化，推动城乡一体化进程。
（二）调整和优化城乡产业结构，实现城乡产业布局一体化
按照工业向园区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中的根本方法，联动推进新型工业化、特色城镇化和农业现代化，进一步调整和优化城乡产业布局，实现城乡产业一体化。
1、工业向园区集中，加快我市新型工业化进程。围绕建设山西重要煤化工基地的目标，大力实施结构调整，不断提升传统产业，努力培育新型产业，精心构筑以“四梁八柱”为核心的现代经济体系，努力形成多元化产业格局，促进工业向开发区和园区集中，走新型工业化的道路。（1）综合经济区应重点发展煤炭采掘业、煤化工和电力业，积极培育高新产业；（2）四轴。即阳城———晋城，端氏———润城，寺庄———晋城，龙港———崇文，应重点发展建筑陶瓷、煤化工、精密铸造、电力、生物化工等产业；（3）两大工业走廊：东线走廊从巴公到河西、米山、马村、三甲一带，重点发展煤化工、冶铸、生物化工、物流、
农产品加工；西线走廊从周村到北留、润城、嘉峰、端氏一带，重点发展煤化工、电力业、精密铸造、洁净新型能源等。加快推进巴公工业园、北留周村电化工业园、高平西部化工工业园、阳城建筑陶瓷工业园、富士康晋城科技工业园等建设，使得工业园区成为引进项目和建设项目的聚集地。通过不断扩大产业集群，延长产业链条，强化产业支撑和辐射带动能力，切实增强工业对“三农”的反哺能力。
2、农民向城镇集中，加快特色城镇化建设步伐。小城镇要明确产业功能定位，重点发展有优势的原材料加工业、农副产品加工业和其他特色优势产业，鼓励发展生活服务业，大力发展面向农村发展和农业产业化的第三产业，引导乡镇企业在镇区集中布局，增强小城镇的集聚能力和服务功能，带动和促进县域经济的发展。通过科学确定城镇布局，统筹资源利用和产业发展，以历史名镇、旅游名镇、商贸重镇、产业大镇、经济强镇、交通枢纽镇、近郊卫星镇、农业产业化镇为重点，切实抓好20个中心镇建设，完善基础设施，提高服务功能，带动农村区域经济和社会的发展。同时，按照区域集中化、工厂园区化、产业科技化、设施现代化的方向，推动产业向小城镇集聚。建议古郊、寺头、神农、东冶、高都发展旅游服务业，马村、河西、野川发展煤化工业，芹池、下村、润城、龙港、寺庄发展煤炭工业，周村发展铸件工业，北留、端氏、嘉峰围绕电力能源工业发展，米山、礼义发展生物化工业，凤城、崇文发展新型建材业。通过实施产业带动战略，大力发展农村二、三产业，扶持民营经济和中小企业发展，促进农村剩余劳动力转移，农村人口向城镇集中，加快实施特色城镇化建设步伐。
3、土地向规模经营集中，走农业现代化的路子。随着农民向城镇集中，农村剩余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营，发展现代农业创造了条件。要按照“依法、自愿、有偿”的原则，合理流转土地，推进土地适度规模经营，加快发展现代农业。要加快农业结构战略性调整，提高农业产业化水平，用抓工业的思路抓农业，大力推广先进技术和优良品种，立足资源优势，大力发展六大特色产业。要培育发展农业龙头企业，选择那些带动力强的项目，巩固一批，培育一批，引进一批，按照农业标准化生产的要求，建设特色农产品基地，打造农产品知名品牌。要加大农业科技推广力度，加快农业科技成果转化，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，构筑起具有较强竞争力的农业现代化产业体系。
4、因地制宜，解决好欠发达地区农村经济发展问题。针对我市还有510个欠发达农村的实际，要因地制宜，促进欠发达地区农业增产、农民增收、农村繁荣。根据欠发达农村气候环境特点，一是确立主攻方向。或发展小杂粮、蔬菜、中药材为主的种植业，或发展以畜牧、蚕桑为主的养殖业，或发展以水果、干果为主的林果业，突出“特而精”，长期坚持，形成特色，扩大规模；二是着力培育产业体系。对当地能够形成规模的特色农副产品，进行加工开发，培育加工龙头，形成“公司带基地、基地带农户”的产业体系，闯出一条适合当地情况的产业路子；三是积极开发旅游产业。整合辖区各种资源，探索性发展农业旅游、生态旅游、人文旅游，拓展农民致富渠道；四是加快欠发达村土地承包制度创新改革，推行土地承包权有效流转，让土地使用权逐步向种植能手集中，建立规模化农业生产企业。
（三）加大基础设施投入力度，实现城乡基础设施建设一体化
长期以来，基础设施建设的重点在城市，农村基础设施建设投资渠道来源狭窄。今后基础设施建设应向农村延伸，向农村倾斜，在均衡发展的基础上，逐步实现城乡基础设施建设一体化。
1、加强城乡道路网络建设。为辐射周边城市，融入中原经济圈和城市群，完善中心城市与各县（市、区）、县与县之间的高速通道体系，建议加快建设晋城———济源、阳城———侯马、高平———新乡和环城高速公路，全面提升省干道路网等级，重点建设南义城———嘉峰一级公路，阳城———垣曲、陵川———新乡二级公路。改造提升县城至各乡镇主干道的公路等级，建设农村融入中心城市和县城的交通快速通道。在此基础上，以农村客运公交化为重点，形成质优价廉的城乡一体化交通网络，规范和优化城乡客运公交服务。
2、加强城乡水利设施建设。抓紧兴建一批蓄水、引水、提水工程，加快大中型灌区续建配套与节水改造，大力发展水浇地，千方百计扩大灌溉面积。继续实施农村人畜饮水安全工程建设，提高农村自来水普及率。抓好沁河、丹河等主要河道整治工程，提高城乡水资源供给能力，推进集中供水工程向农村延伸。采取民办公助、以奖代补等形式，鼓励和支持农民广泛开展小型农田水利工程、小流域综合治理等项目建设。深化水利体制改革，建立城乡一体的水资源管理体系，探索水资源市场化开发利用的新途径。
3、加强城乡能源保障设施建设。加快城乡电网改造步伐，满足城乡发展特别是工业化、城镇化建设的需要，保证农村用电安全。通过统筹协调和政策引导，推进煤层气管网向农村延伸，实现煤层气利用多样化，扩大煤层气的服务面。要以创建全国循环农业示范市为契机，继续实施“生态家园富民计划”，大力发展农村沼气、秸秆气化、小水电、太阳能等可再生能源技术，形成清洁、经济的农村能源体系。
4、加强城乡教育、医疗、卫生、通讯、文化、体育设施建设。适应城乡一体化发展的要求，进一步优化城乡学校布局，加快基础教育学校建设，加快综合性、专业性医院建设，完善城镇医疗服务和预防保健设施，保证每个乡镇有一所符合国家标准的中学，有一所符合国家标准的卫生院，切实解决“上学难”、“看病难”的问题。加大农村通讯信息网络建设投入力度，大力实施“新农村信息化行动计划”，推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，实现信息进村入户。各乡镇要结合当地实际，适应人民生活需要，合理规划建设小游园、体育健身、文化艺术设施，让城乡居民共享改革发展的成果。
（四）加强公共服务体系建设，实现城乡社会服务一体化
农村公共事业发展和社会全面进步，关系农民的切身利益和农村和谐稳定。要按照城乡公共服务均等化的目标要求，做到凡属城市居民享有的各种福利保障和教育医疗文化待遇，农民也同样享有，确保政府的各项公共服务惠及广大农村。
1、推进城乡教育均衡发展。统筹城乡教育规划，制订城乡统一的教育办学标准，打破教育城乡分割格局；统筹教育经费投入，重点加强对农村义务教育、学前教育的经费投入，进一步动员和引导全市各界关心和支持农村教育事业，保
障经济困难家庭儿童、留守儿童、残障儿童平等就学、完成学业。解决进城务工人员子女就学难问题，保障弱势群体学生的受教育权利；统筹教师资源，加大城镇教师服务农村教育工作的力度，继续选派城市教师下乡支教，鼓励师范生到农村学校顶岗实习支教，引导大学毕业生到农村基层学校任教。足额配备农村学校教师，完善农村教师培养培训制度，消除代教现象；大力推进基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”和“农科教结合”，培养农村实用人才，积极开展进城务工就业农民的职业技能培训，增强教育服务“三农”的能力；认真落实教师绩效工资制，完善住房、医疗和养老等社会保障，努力改善农村教师工资待遇和工作条件；加快农村远程教育，实现优质教育资源城乡共享。
2、加强农村卫生事业发展。巩固和发展新型农村合作医疗制度，不断健全农村医疗保障体系。按照今明两年国家将参合筹资由50元提高到100元的标准，适当提高我市的统筹标准，切实巩固和提高农民参合率；坚持大病住院保障为主，兼顾门诊医疗保障，扩大参保农民受益面，稳步提高农民受益率；建立健全农村三级医疗卫生服务网络，到20xx年实现村卫生所全覆盖、乡镇卫生院基本达标、县级卫生医疗机构提高服务水平，为农民提供安全价廉的基本医疗服务；建立覆盖农村的公共卫生服务体系，逐步扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，强化地方病、传染病及人畜共患病的防范；继续大力发展农村爱国卫生运动，进一步加强农村妇幼保健，重视健康教育。稳定农村低生育水平，完善计划生育奖励扶助制度；加强农村卫生人才队伍建设，推进人才培养和使用制度创新；加大对农村食品药品的监管力度，严厉打击农村贩售假冒伪劣食品、药品违法行为。
3、积极发展城乡文化事业。加快推进农村文化信息共享、乡村文化站建设、农村电影放映、送戏下乡、农家书籍、“文化低保”等文化惠民工程。到20xx年实现乡乡有文化站，村村有文化室；努力丰富农民群众精神文化生活，通过民办公助、政策扶持，支持农民组建文化大院、文化中心户、民间职业剧团和农村业余剧团等，真正使农民成为农村文化建设的主体。鼓励农村题材文化产品的创作生产，积极发展农村文化，培育一批文化名镇、名村、名人、名品。建立文化科技卫生三下乡长效机制，引导城市文化机构到农村拓展服务；坚持以创建全国文明城市、创建文明村镇、文明集市、文明户等为基本形式，广泛开展群众性精神文明创建活动。加强农民法制教育和思想道德教育，形成良好的村风民风。加快县、乡、村三级公共体育场地及设施建设，广泛开展农民体育健身活动。
4、加强农村社会保障。要贯彻广覆盖、保基本、分层次、可持续的原则，按照个人缴费、集体补助、政府补贴三结合的办法，建立新型农村社会养老保险制度；要逐步提高我市农村最低生活保障标准和补助水平，使更多的农村生活困难群众享受低保待遇，做到应保尽保；全面落实农村五保户供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平，20xx年集中供养率达到50%以上；完善农村受灾群众救助制度，落实优待抚恤政策，开展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利事业和慈善事业。
（五）转变政府职能，实现城乡社会管理一体化
随着改革开放的深入，我国经济体制、社会结构、利益格局等发生了深刻变化，城乡融合趋势加快，人口流动加速。这种空前的社会变革，既为我市经济社会发展带来巨大活力，也增加了政府管理和社会服务的难度和复杂性。
1、建立城乡社会统一管理的新体制。进一步深化机构改革，优化和重组行政管理机制，逐步将县（市、区）、乡（镇）管理工作的重点转向统筹城乡发展；进一步加大对农村公共服务的供给，增加农村居民福利，促进城乡社会公平，构建和谐晋城；进一步建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、突发事件应急处理机制，加强社会事务管理，维护社会稳定。
2、建立城乡统一的新型户籍管理制度。要本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，深化户籍管理制度改革。逐步对我市户籍人口取消农业、非农业户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。本市籍已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，可保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应尽的权利及义务。对市外迁入人员实行有条件准入的管理办法，加速城镇人口、人才、资金等生产要素集聚。外地符合政策迁入我市农村登记为“居民户口”的人员，依法享有和履行当地居民应有的权利及义务。
3、建立覆盖城乡的公共财政制度。进一步深化公共财政制度改革，建立健全支持“三农”投入稳定增长的保障机制，扩大公共财政覆盖农村的范围，加大财政转移支付力度，增加对农业、农村基础设施投入。今后，市县两级财政在安排年度预算时，应列出用于农村教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业发展和农村公共产品投入的专项资金，并要保持持续稳定增长。对农村经济欠发达地区要加大扶持力度。同时，每年统筹安排一批专项资金，重点解决城乡统筹发展中带全局性的问题，努力抑制城乡经济社会差距扩大的趋势。
4、建立城乡统一的就业制度。建立和完善劳动者通过劳动力市场竞争就业和企业用工自主、个人就业自由的就业机制。深化就业制度改革，建立城乡平等、统一的劳动就业管理体制。农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。取消农民进城就业的限制性规定，建立农民工工资支付监控管理制度，维护农民工的合法权益。采取政府买单、市场运作、部门协作的办法，整合城乡各种职业培训教育资源，加强对农民的职业技能培训，提高农民的就业能力。到20xx年全市农村劳动力培训率争取达到80%以上。突出抓好农村剩余劳动力的转移，重点解决好土地被征农民的就业问题。
5、建立较为完善的农村金融制度。要坚持“政府引导，社会支持，农民参与”的原则，建立多元化的投入机制。一是大力争取上级的资金支持。用好、用活、用足上级政策，精心规划和科学编制一批上级支持的项目，加大争取力度，确保应有份额全部到位。二是健全农村金融组织体系，支持和引导各类金融机构到农村投放金融产品。改革再造农村信用社，扭转目前农村信用社经营中出现的“非农化”倾向，积极探索建立适应农村生产方式的村镇银行、贷款担保公司、社区性金融合作组织等，不断提高各类金融机构对“三农”贷款的比重。大力发
展农村担保机构，支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，缓解农村贷款难问题。大力发展农村保险业，建立持续有效的农村信贷投入稳定增长机制。三是充分调动广大农民的积极性和主体意识，鼓励农民组织起来，合作利用当地资源，采取以奖代补、以物代资等办法，激励和引导广大农民群众投入资金、投入劳动，建设自己美好的家园。
6、建立农村社区管理制度。要积极探索新的社区发展和管理模式，按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型模式，健全社区管理体系，健全新型社区管理服务体制，把一部分政府可以不直接承担和企事业单位剥离的社会职能、服务职能交由社区承担。大力推进社区服务的产业化、市场化、规模化、多元化，完善社区就业、就医保障、社区救助、社区卫生、社区文化、社区教育、社区安全等各项公共服务；逐步实现人口、资源和各种生产要素在社区内部的重新合理配置，不断扩大农村社区覆盖面；通过建设和谐社区，促进农村社会和谐稳定。
（六）切实加强党的建设和民主政治建设，实现城乡党建工作一体化
推进城乡一体化发展，关键在党。促进城乡党建工作一体化，是实现城乡一体化发展的政治保证和先决条件。
1、完善党领导农村工作体制机制。首先，建议市、县、乡三级党委建立专门组织，组建统筹城乡一体化领导机构，负责城乡一体化发展的组织领导、综合协调、督促检查、考评奖惩等工作，做到一级抓一级，层层抓落实。其次，要不断完善党建工作责任制，强化各级党组织书记“第一责任人”的责任，并实行工作问责制和责任追究制。
2、不断创新农村党组织的领导体制。要完善村党组织领导下的农村基层自治制度，从体制机制上理顺村党组织的领导和村委会的自治之间的关系。要积极推行“两委”班子成员交叉任职、党政兼职、精减职数，降低行政成本，提高工作效率；要建立村“两委”班子联席会制度，建立健全党组织与村委会的议事规则和决策程序，村委会向党支部请示汇报制度和支部定期向村委会通报制度等规章。
3、创新农村党组织的组织设置模式。农村基层党组织要适应农业专业化、规模化、现代化生产的要求，打破原有行政村建制局限，调整农村党组织设置。目前，农村基层党组织的设置正从单一走向多元，由区域型向产业型、功能型转变。所以，要根据农村阶层发展变化后的现状，灵活设置党组织。一是围绕农业产业化目标，把党组织建立在产业链上，按照区域经济布局，建立产业党组织；二是以产业基地、专业合作社、乡村企联合体、行业协会为载体，以“支部＋基地”、“支部＋协会”的形式，建立相应的合作社、联合体、行业协会党组织；三是针对务工农村党员的现状及发展趋势，以乡、村或联村和单位建立务工流动党员党组织，或以地域设置党组织，构建流动党员管理体制。
4、创新农村党员管理模式。要健全完善“群众推荐、党委考察、支部票决、全程公示”的农村发展党员工作新机制，做好农村发展党员工作，改变农村党员
年龄老化、文化程度不高、素质较低的状况；要从保证农村党员权利入手，完善农村党组织的党内监督机制。建立健全党内监督制度，通过完善民主生活会、党组织参与重大决策、民主评议等制度，规范无职党员上岗程序，改变过去无职党员“无权管事、不会理事、无法办事”的状况，切实调动广大党员参与城乡一体化发展实践的积极性；要结合推进农村改革发展的实践，不断提高农村党员干部致富能力、带富能力，加快农村经济发展，增强共同富裕的水平；要搭建党员领导服务群众工作平台，引导党员积极帮扶救助困难群众，化解基层各类矛盾，不断畅通群众表达意愿的通道，扩大党组织和党员与群众的沟通联系，创造党群和谐、社会和谐的良好环境；要深化争创五好村党组织、五好乡镇党委和农村基层组织建设先进县的“三级联创”活动，使创建活动更有特色，充满活力，卓有成效。
5、加强农村党风廉政建设。各级党委政府要把农村党风廉政建设工作摆上重要议事日程，纳入农村改革发展的总体规划中，加强领导，统一部署；重点要在维护和实现农民群众的政治权利和经济利益上下功夫，健全乡村财务管理制度，完善民主理财运行机制，加强对农村集体资金、资产和资源的管理；严明纪律，确保农村综合改革、农村金融改革、粮食流通体制改革沿着正确方向健康有序开展，巩固发展农村税费改革成果；积极推进乡镇政务公开、村务公开、财务公开、企务公开，要严肃查处涉农违法违纪案件，确保农民利益不受侵害。
6、不断完善乡村治理机制，加强民主政治建设。一是配齐和建强乡镇党委、政府领导班子。建议在全市范围内推行以“群众民主推荐、党员直接选举”为主要内容的乡镇党委书记（乡镇长）公推直选试点，并逐步扩大范围。二是选好选准村“两委”班子。进一步健全民主选举制度，在换届选举中全面推行党支部“两推一选”和村委会“直接选举”，抓好民主选举环节，把好选人标准，扩大候选人提名中的民主。三是加强青年、妇女、民兵等群团组织建设，充分发挥生力军作用。四是进一步推进和完善村民自治机制，让农民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，做到村务大事村民知情，村务决策村民讨论，村务管理村民参与，村务工作村民监督；完善村民“一事一议”制度；妥善处理农村各种社会矛盾，加强农村社会综合治理，打击“黄赌毒”等社会丑恶现象，建立平安乡村，创造农民安居乐业的社会环境。