土地使用管控的报告

时间:2024.3.19

关于加强项目公司土地使用管控的报告

集团领导:

20xx年7月29日,集团向总部各部门、各部门管理中心、各项目公司发出《关于加强项目公司土地使用管控的通知》,要求各项目公司收集现有土地使用的相关信息,填写《土地使用情况一览表》,总部法务部汇总会审后,梳理形成汇报材料如下:

本报告系法务部经过近几个月对全国土地使用相关信息收集梳理,将以片区为单位,综合汇报土地使用过程中存在的主要风险隐患,提出整改意见。本报告所述土地问题涉及区域包括:鄂豫区、广西区、黑龙江区、内蒙古区、湘赣区、西南区、西北区、华北区、辽吉区、山东区、广东区、福建区及苏浙沪地区。

一、全国区域土地使用问题综述

就全国各片区提交的土地使用情况统计表梳理可知:全国区域存风险隐患土地共计110块,较大部分土地是以转让或租赁形式获得,相关权证手续处于持续办理当中,但较长期未获得相关土地权证。剩余部分土地存在使用过程中的其他风险隐患,主要归纳为:

1.存在权属争议或权属不明而不予变更登记的。涉及土地共计5块,典型土地所属项目公司如:丹江口中燃、牡丹江中燃、乌审中燃、重庆中燃、大连金州中燃;

2.已签约支付对价,但土地被其他第三方主体占用的。涉及土地共计1块,土地所属项目公司:乐安中燃;

3.符合办理条件但政府主体无理由或拖延办理而不发放相关土地使用权证的。明确未办理的土地共计49块,典型土地所属项目公司如:十堰中燃、阳富地车用、辽阳中燃、曲阳县金达丰天然气有限公司等;

4.土地用途与土地使用现状不符,面临行政处罚风险或导致相关土地合同无效的。涉及土地共计51块,主要是:集体土地通过转让、租赁等方式获得,在未办理“农转非”相关手续的情况下被非法使用。涉及项目公司遍布全国各片区,较集中在:榆林中燃、陕西紫晶能源公司、乌审中燃、辽阳中燃、长乐安然、

聊城厚德燃气有限公司等;

5.土地闲置时间过长,面临被政府回收的。涉及土地共计10块,典型土地所属项目公司如:丹江口中燃、云梦中燃、宝鸡中燃、营口中燃、及闲置土地高达4块的曲阳县金达丰天然气有限公司;

6.政府机关土地指标缺失或规划给社会基础设施建设而导致无法办理土地使用权证的。涉及土地共计2块,土地所属项目公司均是:南京中燃

7.超期签订土地租赁合同并支付价款导致可能无法实现合同目的的。涉及土地共计2块,土地所属项目公司:聊城厚德燃气有限公司、江苏然明;

8.地上建筑物或实际土地使用面积与土地使用证登记范围或大小不符的。涉及土地共计2块,土地所属项目公司:营口中燃、曲阳县金达丰天然气有限公司;

9.土地租赁合同到期未续签,但继续使用的,可能面临被回收的。涉及土地共计1块,土地所属项目公司为:罗源安然;

注:个别土地出现多种类型土地问题重叠发生的情形,致使各分类问题土地总数与全国问题土地总数有不符,全国各片区土地使用情况详细信息见本报告附件:各片区《土地使用情况一览表》 。

二、各片区主要土地问题分布

全国各片区存在风险的土地比例高低不等,因区域特点存在的土地使用风险问题类型各有不同,主要归纳为:

1.内蒙古地区大部分土地使用情况不存在明显风险,但同时存在较多土地处于相关土地使用证办理过程中,后续仍可能存在阻碍完成土地使用证办理的风险;

2.湘赣地区整体土地使用总数较少,存在风险问题土地也较少,基本集中在因政府原因目前只有土地使用权划拨协议,还未办理国有土地使用证,目前仍在沟通办理中;

3.西北及西南地区因其地域特点,存在的法律风险主要集中在存在大量集体用地而造成土地用途与土地使用现状不符,面临行政处罚风险或导致相关土地合同无效。同时,农用地转用手续办理周期长,办理困难;

4.华北地区主要问题土地集中在曲阳县,较多土地长期存在使用权证缺失,但并未继续办理;建议曲阳县金达丰天然气有限公司尽快办理相关权证,并注意

集体土地性质;

5.辽吉地区问题土地占该区域总使用土地比例为两成,问题类型较为多样,主要集中在存在权属争议或权属不明而不能办理相关土地使用权证;地上建筑物或实际土地使用面积与土地使用证登记范围或大小不符;及其他原因较长时间未完成土地使用权证的办理事宜;

6.苏浙沪地区使用土地数量较大,存在问题也最为复杂,包括:土地用途与土地使用现状不符,面临行政处罚风险或导致相关土地合同无效;政府机关土地指标缺失或规划给社会基础设施建设而无法办理土地使用权证;超期签订土地租赁合同但已全额支付价款导致可能无法实现合同目的;土地租赁合同到期未续签,但继续使用的,可能面临被回收;及因合作纠纷引起的租赁费用拖欠等问题造成暂停施工等;

7.福建地区土地分布于多个地市、县区,但每地公司负责土地数量较少,所以存在土地风险问题较少,主要问题仍集中在集体用地转建设用地的相关手续;

8.鄂豫地区存在风险问题土地较多,但风险问题类型单一。主要是集中在:土地相关使用权证长期未办理,其中十堰中燃及信阳富地车所在地区存在此类问题最多。其他区域零星存在集体用地转建设用地相关手续未办理造成土地用途与土地使用现状不符,可能面临行政处罚风险或导致相关土地合同无效的情况;

9.广西地区整体存在问题土地较少,风险型也比较单一,集中于集体用地转建设用地相关手续未办理造成土地用途与土地使用现状不符;缺少权属文件可能导致第三人向该类土地主张权利的。

10.黑龙江地区全区域土地使用量不大,相应存在风险问题土地较少,仅零星出现无偿使用土地到期回收风险、单块土地部分缺失土地证的情况;

11.山东地区土地使用总量较小,土地是否存在法律风险问题从该区域提交的情况汇总表上并未清楚标示,但报告人就提交的汇总表审查可知,该区域存在较多集体用地出让或租赁用于建设或商业用途。就目前国家对“农转非”相关手续办理的严苛程度,以上该区域土地问题应集中于:集体用地转建设用地相关手续未办理造成土地用途与土地使用现状不符;

12.广东地区土地使用总量较小,基本不存在严重风险法律问题,仅有极个别土地使用相关权证在办理过程中。

三、整改方案

综上所述,全国区域存在风险隐患土地占全部汇总土地比例在20%左右。按风险类型分类,其中土地风险问题最集中为土地使用权证长期未办理和大量集体土地在未办理相关手续情况下被非法使用,此两类问题土地数量超过全部问题土地数量的80%;建议项目公司组织集中研讨,建议以下几个方面执行整改方案:

(一)人员安排

1.依据各项目公司提交的各片区《土地使用情况一览表》针对每块土地风险问题提出的处理意见或建议。划定处理期限,限期内完成相应土地问题的处理工作;

2.各片区项目公司应明确责任人,全程负责处理相应问题土地的解决过程;

3.建议各项目公司财务部门人员担任监督人,全程监督相应土地问题处理责任人,督办整个问题处理过程;

(二)土地使用风险解决方案

土地使用管控的报告

土地使用管控的报告

土地使用管控的报告

报告人:集团法务风控部 20xx年11月19日


第二篇:关于统筹城乡改革试点中农村土地管理和使用制度改革的研究报告


●统筹城乡综合配套改革●四川改革?2009年第3期编者按:

根据省委书记刘奇葆、省长蒋巨峰在省统筹城乡综合配套改革试点领导小组会议上的工作要求,去年,省统筹办组织开展了“农村土地使用和管理制度”、“农民工社保和农村社会保障”、“户籍管理制度改革”、“城乡一体化行政管理体制”四个方面的重大课题研究,省国土资源厅、省劳动保障厅、省公安厅、省编办分别牵头完成了相关课题研究。现刊登上述四个课题,以期进一步指导推进我省的统筹城乡综合配套改革试点工作。

关于统筹城乡改革试点中农村土地管理和使用制度改革的研究报告

□四川省国土资源厅

(一)城乡两种不同的土地产权安排,成为

第一部分农村集体建设用地

使用权管理制度改革

一、统筹城乡改革试点中土地管理和使用方

面存在的主要问题统筹城乡发展的一大障碍统筹城乡不仅意味着农民职业和生活方式的改变,更意味着两种完全不同的管理体制的并轨。近年来,随着城镇化进程的快速推进,城乡-2-

四川改革?2009年第3期分割问题尤其是城乡土地管理二元体制带来的问题日益凸显。城市与农村建设用地在使用上存在着制度性差异,农村集体建设用地流转受到限制,不能像国有土地那样充分体现其资产价值,造成城市与农村同类用途的土地不能实现“同地、同价、同权”,农村集体建设用地的市场价值未能得到充分体现。农村集体建设用地只有通过国家征收为国有土地后才能出让,而且出让收入归政府所有,农民只能获得很有限的补偿,不能从集体建设用地使用中获得明显收益,未能充分享受发展成果,使得城乡土地管理二元体制形成的剪刀差更加突出。城乡两种不同的土地产权安排,以及与此紧密相关的农村集体资产处置的复杂性,成为统筹城乡发展的一大障碍。因此,在推进城乡统筹过程中,如何深化农村集体经济产权制度改革,推进城乡一体化进程,使城镇的良性扩张与农村的有序撤退互补共荣,是各级政府必须面对的重大问题。

(二)城乡建设用地结构和布局不合理,利用效率低下

以成都市为例:一方面,离中心城区40公里以外的三圈层县(市)建设用地总量占全市建设用地总量近50%,而地区生产总值仅占全市的20%左右,土地资源占有量与土地产出效益不对称;另一方面,全市建设用地中城市和建制镇建设用地占32%,农村居民点建设用地占48%,用地面积偏大,布局零星分散,农田被分割,不利于农业规模经营和现代农业发展,土地利用效率低下,闲置、低效、粗放利用现象较为严重。

(三)城乡土地产权登记制度不同,农村土地产权不明晰

相比城市国有土地完善的取得、登记、转让、抵押等一系列制度,农村土地产权管理还有许多不完善的地方。一是农村土地产权主体比较模糊。我国宪法和有关法律规定农村土地所有权

●统筹城乡综合配套改革●

属于农民集体,《农村土地承包法》规定集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体,但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清,土地所有权和经营管理权的界定不明,在现实经济活动中,农村集体土地的所有者经常处于模糊或缺位状态。二是农村土地所有权主体的权利和义务没有明确界定,农村土地的使用权、收益权和转让权受到极大限制。

(四)耕地保护机制不完善,农民保护耕地积极性不高

保护耕地特别是保护基本农田,是我省当前乃至今后土地管理工作的一条红线,必须牢牢坚守。在现行的耕地保护机制下,政府享有农地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济社会效果,而农民却承受着比较效益低下的农业风险和发展权被限制的不利经济后果,双方在耕地保护方面的责任与权利不对等,政府只有权利没有义务,农民只有义务没有权利。在这种责权不对等、行政命令式的耕地保护机制下,农民缺乏保护耕地的动力,耕地保护的责任难以落到实处,不利于有效保护耕地。因此,应改变现行的耕地保护机制,综合运用行政、经济和法律手段来提高农民保护耕地的积极性和主动性,做到权责利对称,形成城市反哺农村、工业反哺农业的新局面。

(五)建设用地审批方式不能很好地适应实际用地需求

随着统筹城乡试验区建设工作的全面开展,城市重大基础设施、公益设施、城镇建设及产业项目用地需求进一步加大,由于土地征收和农用地转用审批程序和环节较多,周期较长,造成部分重大项目未批先用、提前用地,也使得大量农村基础设施、公益设施、农民新居、农业产业化项目用地需求难以得到满足。

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●统筹城乡综合配套改革●

二、统筹城乡土地改革的思路

农村土地改革的总体思路是:稳定、巩固、完善农村土地承包经营制度,放开、搞活、规范农村集体建设用地。

(一)巩固农村联产承包责任制

探索在“三放弃(土地承包经营权、宅基地及其他土地使用权、农村集体经济组织成员资格)、三保障(就业、住房、社保)”且不增加集体经济组织成员总数的前提下,允许进行政府管制下有限度的集体土地市场交易,而且集体经济成员有优先购买权。要大力改善农村生产、生活条件,重点是通过实施“金土地工程”,推动土地整理规划更加注重与经济社会发展规划相结合,与水利建设、现代畜牧业发展、农业产业化、新农村建设等专项规划相结合,引进业主和龙头企业,推进土地规模经营,加快推进传统农业向现代农业跨越。

(二)加强农村集体建设用地管理

将集体建设用地纳入土地市场,参照国有建设用地市场流转的相关制度,集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转,实现同地同价、同权,与国有土地共同遵循相同的流转和管理规则,实现“两种所有权、同一市场”。依法通过划拨方式确定给用地者使用的集体建设用地使用权,不得入市进行转让、出租、抵押等。如需开发或参与市场活动,需向集体经济组织补交出让金方可转为出让或出租土地使用权入市流转。集体建设用地用于工业、商业、旅游、娱乐等经营性用地的,应当采用招标、拍卖或挂牌方式,通过市场公开确定用地者和地价、租金。集体建设用地用于入股、基础设施及非招拍挂用途可以协议,但不得低于协议出让最低价,并需公开、公示。集体建设用地使用、流转和抵押,应当签订合同,依法办理土地登记。土地使用者应当按批准的用途使用和流转集体建设用地。确需-4-四川改革?2009年第3期改变土地用途的,报国土资源行政主管部门依法批准。(三)积极推进征地制度改革要改革集体建设用地的所有权实现方式,创新集体建设用地使用权取得和流转制度。要按照土地利用总体规划和明确产权的要求,逐一明晰各集体经济组织在规划期内的集体建设用地最终规模、统一比例,界定集体建设用地范围,从规划上明确集体经济组织的土地权益。要明晰、整合、规范现行集体土地所有权、使用权的各种潜在权益,形成新型的集体土地产权制度。在集体土地所有权下,设立集体出让土地使用权、集体划拨土地使用权、集体出租土地使用权等,构建与国有土地产权外在形式相一致,内在权益相同的完整土地产权制度。在集体建设用地使用权的取得和流转上,对宅基地、公共设施、公益事业等用地由集体经济组织实行划拨,对于商服经营用地由集体经济组织实行出租、入股,不得出让、转让、抵押,保证集体经济组织长期、稳定的收益,对于住宅及其它经营用地可以出让、出租、抵押、转让。同时,要建立征地补偿及征地农民安置新机制。建立征地补偿争议协调裁决机制,成立征地补偿争议协调机制,受理被征地农民投诉,实施征地法律裁决和援助。依托土地价格评估,确保土地征收中的同地同价。在改革集体建设用地使用权取得和流转制度的基础上,通过规划,明确界定需要征收和不需要征收的集体土地范围,对被征地农民的安置,在不需要征收的集体建设用地范围内,可以开展留地安置、土地入股等多种模式试点。对矿产资源开发用地,在不需要征收集体建设用地的情况下,可以开展土地入股等多种模式试点;对采矿期间的粮食产能造成的损失,可考虑适当补偿。

四川改革?2009年第3期(四)推进节约集约利用土地

认真落实土地调控政策,加强计划结构和计划运行管理,严把土地“闸门”。坚持“区别对待、有保有压”的原则,严格执行禁止和限制供地目录,优化供地结构,将计划指标向基础设施、重点项目、重大产业和民生项目倾斜,增强土地调控的针对性和有效性。对重大项目,积极主动做好项目用地预审、土地报征和审批工作,努力提高建设用地保障能力。

稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点,开辟加快城镇化、工业化和新农村建设新的用地空间。严格用地定额管理,提高项目用地投资强度和产出效益,提高工业用地集约高效利用水平。

加大闲置土地处置力度,努力盘活存量土地。开展开发区节约集约用地情况评估,实行建设用地供应全程管理。严格禁止城镇居民购置农民宅基地和小产权房,积极盘活农村闲置宅基地。充分发挥市场配置资源的基础性作用,严格规范政府土地出让收益管理。

(五)提高国土资源对统筹城乡发展的保障能力

在加强耕地保护的前提下,合理确定土地供应总量;在地质找矿方面要有新突破,增强矿产资源保障能力。要健全耕地保护共同责任机制、完善以建设促耕地保护的机制、完善耕地占补平衡机制、建立调动农民积极性的耕地保护经济补偿机制。具体评价指标包括耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理面积、补充耕地数量质量、耕地保护专项资金投入等。土地供应总量应根据各个地方的发展阶段性特征合理确定,具体评价指标包括年度土地利用计划执行情况、土地供应总量、违法用地面积占当年实际用地面积的比例。矿产资源保障能力评价指标主要是当年新增储量。

●统筹城乡综合配套改革●

三、统筹城乡农村土地管理制度改革的切入点——推进集体建设用地流转,增强城乡统筹发展动力

正确处理城市发展和新农村建设当中的土地关系,是城乡统筹发展需要解决的一道难题,也是不容回避的问题。当前,城乡统筹建设用地规划,开放农村集体建设用地流转市场,开辟建设用地供给第二来源,提高节约集约利用农村建设用地水平,保证农民土地权利在经济上得到实现,推动城乡统筹科学发展,是此次改革必须首先融化的坚冰,是统筹城乡改革试验土地方面的切入点。

(一)当前我省集体建设用地流转方面存在的问题

1.集体建设用地利用率较低,流转程度总体不高

除成都及少数比较发达的地区外,我省大部分地区集体建设用地使用权流转程度都不高,个别地方甚至没有流转。由于流转程度低,大量集体建设用地被闲置或浪费、集体建设用地利用率较低,另一方面城镇化和工业化进程中却又存在尖锐的土地供需矛盾。

2.农村集体建设用地市场尚未建立,流转处于自发无序状态

法律法规的限制和相关配套政策措施的缺失使得集体土地流转市场无法建立,流转大多处于自发和隐蔽的状态。集体经济组织成员行使权利的程序、流转审批制度及变更、抵押、注销登记等制度都还未建立,流转程序既不规范也不统一,导致违约纠纷不断,流转双方和善意第三人的合法权益得不到有效保障,交易的安全性无从体现。同时,我省还普遍存在集体建设用地违法流转、非法入市现象。“小产权房”现象即是其中的典型。

规范的流转市场和流转程序的缺乏,带来严

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●统筹城乡综合配套改革●

重的负面影响:一是农村集体建设用地自发流转和私下交易禁而不止,直接冲击土地利用规划和城乡规划的实施,实际建设用地规模超过计划用地指标,土地违法案件屡禁不止,耕地保护政策难以落实;二是活跃隐形市场的存在,削弱了政府运用土地进行宏观调控的能力,土地市场秩序受到冲击;三是增大了拆迁成本,加剧了征地拆迁的难度;四是集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障,交易不安全,大量交易纠纷的产生给社会稳定带来隐患。

3.合理的流转收益分配机制尚未建立,流转收益分配关系尚未理顺

流转收益分配包括收益在集体内部各成员之间、集体经济组织之间及集体经济组织、用地者、政府之间的分配。由于缺乏价格形成、利益分配及监管机制,土地市场价值在流转中不能得到充分体现,加上农村土地产权关系较为混乱、集体经济组织内部民主治理结构不完善,使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到切实保障。一是政府、集体经济组织间利益分配不明确、不合理,既有政府土地收益流失的情况,也有政府与民争利的趋向。二是集体经济组织内部的利益分配混乱。三是缺乏集体经济组织资金使用管理、监督机制,集体经济组织和农民个体的合法权益容易受到侵害。

导致以上问题出现的原因有很多,其中城乡分治的二元土地政策是集体建设用地违法流转的首要原因;法律的限制和滞后是集体建设用地使用权流转处于自发和无序状态的主要原因;经济发展不足是制约集体建设用地流转的根本原因;合理的价格机制尚未形成是集体建设用地流转价格混乱的重要原因。总之,多种因素使集体建设用地流转的事实广泛存在,但由于法律法规的滞后,尚处于自发、私下、混乱的交易状态,极大损害了国家、集体、农民的合法权益,亟待政府-6-四川改革?2009年第3期引导、规范。(二)推进农村集体建设用地使用权流转的对策建议1.明确农村集体建设用地流转的原则农民集体所有建设用地使用权流转必须坚持以科学发展观为指导,正确处理保障发展与保护资源的关系、正确处理培育集体建设用地使用权流转与维护国有土地市场稳定之间的关系,正确处理维护农村基本经营制度与提高土地资源利用效率之间的关系,正确处理农民、农民集体经济组织、各级政府与其他利益相关者之间流转收益分配等关系,保障农民土地权益和发展农民利益,统筹城乡发展、促进社会和谐。并坚持以下基本原则:统筹规划、合理布局原则,依法、自愿、有偿原则,符合土地利用总体规划和村镇建设规划、实行用途管制原则,维护集体建设用地所有者和使用者的合法权益原则,政府主导原则,集约节约利用土地和保护耕地原则。2.加快制度建设,规范流转行为在农村土地流转全国性立法出台前或《土地管理法》修改前,我省应当总结近些年各地开展试点的经验,制定规范性文件或法规规章,对相关问题作出明确规定,引导集体建设用地规范有序流转。文件或规章应包含以下内容:流转主体、流转对象、流转条件、流转程序(含首次流转程序、再次流转程序和抵押登记程序)。3.建立健全流转收益分配机制,加强集体收益使用监管一是建立集体建设用地流转收益分配机制。这是是集体建设用地使用权流转中的关键问题。只有按照十七大“探索集体经济有效实现形式,发展农民专业合作组织”的要求,建立公平、合理的收益分配及管理机制,才能达到保护农民利益、真正解决农民长远生计的目的。流转收益分配的总体要求是:坚持把保障农民土地权益和发

四川改革?2009年第3期展农民利益作为衡量土地流转成败的最重要标准,兼顾国家、集体、农民三方利益,合理确定农村集体经济组织和土地使用权人之间收益分配的比例,切实保护土地所有者和使用者的合法权益。

二是建立有效的集体经济组织资金监督、管理机制,加强农村集体建设用地流转收益的分配及使用管理,防止部分村、(乡)镇干部侵吞、挪用集体资产。

4.培育和发展集体建设用地流转公开交易市场,加强对流转市场的监管

要引导集体建设用地流转有序推进、规范运行,积极培育和发展统一、开放、平等的建设用地使用权流转市场,最终实现“两种产权、一个市场”。

一是明确界定集体建设用地流转权属,积极开展集体建设用地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权登记确权工作。

二是制定农村建设用地流转合同示范文本供借鉴使用。

三是分片制定集体建设用地流转最低保护价,流转价格不得低于最低保护价。

四是建立健全集体建设用地价格评估体系。土地流转时交易双方可以自行选择土地估价机构进行评估。以集体建设用地使用权入股和抵押时,必须进行地价评估。

五是健全流转市场、完善信息机制。逐步培育和发展集体建设用地流转的中介服务组织,建立信息、咨询、预测、流转登记、纠纷仲裁等服务体系和公开、公平、便捷的土地流转市场体系。可考虑允许集体建设用地进入国有土地交易中心交易或者单独建立集体建设用地交易中心。

5.开展农村建设用地整理,为流转创造条件(1)集体建设用地整理的意义。我省农村建设用地利用一直存在村镇规划滞后、村庄无序

●统筹城乡综合配套改革●

发展、土地利用粗放的现象。通过集体建设用地整理,不但可以改变农村建设用地布局分散、利用粗放的局面,还可将整理出的建设用地等量置换到交通比较发达、配套设施比较完善、区位优势比较明显的地方成为建设用地,实现集中成片、形成集聚效益和规模效益,为集体建设用地增值及流转创造条件,为城镇建设发展拓展空间,实现节约集约利用。通过集体建设用地整理及流转,不但可以实现建设用地由资源向资本的转变,壮大、提升集体经济组织的经济实力和发展能力,还可为农村承包经营权流转创造条件,同时整理过程中对城乡规划布局进行合理调整也有利于生活富裕、乡风文明、村容整洁的新农村建设目标的实现。

(2)农村集体建设用地整理的主要内容。农村建设用地整理主要包括农村居民点用地和基础设施、公益设施、乡镇企业等集体建设用地的整理。集体建设用地整理主要是运用工程技术及调整土地产权,通过对居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整,使农村居民点逐步集中、集约,使基础设施、公益设施、企业布局更加合理,用地更加节约,并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。对腾退的集体建设用地进行复垦整理使其达到耕作标准的过程,将减少的集体建设用地面积置换到其他地方使用。集体建设用地整理要与我省当前正在进行的“金土地工程”结合起来,与新农村建设结合起来,相互协调、互相促进。

(3)推进集体建设用地整理的做法。首先,依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟转为建设用地的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更

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●统筹城乡综合配套改革●合理,集体建设用地集中成片。

其次,由建新区和拆旧区集体经济组织签订协议,明确收益分配。建新区土地首先用于解决拆旧区范围内村民的集中居住及生活配套设施及公益设施用地,其次用于集体经济组织兴办企业、以其土地作价出资入股联办企业,或以招标、拍卖、挂牌出让的方式出让给其他公民、法人和组织用于发展二、三产业,但不得用于商品房开发。建新区的建设用地保留集体所有权性质不变。

在实施集体建设用地整理时,应坚持政府主导,国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业等部门协同配合,严格把好审批关、土地复垦整治关、耕地保护关;尊重农民意愿、保障农民权益,不搞强制拆迁;着眼长远、统筹规划,促进土地资源可持续利用。

6.积极探索集体建设用地流转方式我省幅员广阔,人口较多,各地经济发展水平千差万别,生产、生活条件与方式各不相同,没有标准和统一模式,需要积极探索勇于创新,总结、借鉴省内外经验,结合本地区实际,因地制宜,积极探索集体建设用地流转形式。

一是集体经济组织主导型——成立农民股份合作社,通过合作社推进土地流转。对交通较为方便,有一定经济基础的农村集体经济组织,可采用这种方式。

该方式的主要内容是:(1)根据土地利用、城镇建设、产业布局“三大规划”,按照“农民集中居住、产业集中发展、农业产业化集中经营”的原则,以社为单位,农民以农村集体建设用地(含宅基地)和土地承包经营权入股成立农民股份合作社。(2)集中修建农民新区,相对集中农民居住点,进行集体建设用地整理,并将整理出的建设用地集中置换到经济价值高的地方集中成片,通过入股、出租、出让建设用地

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四川改革?2009年第3期

使用权和自建商铺出租,引进二、三产业,实现土地级差的飞跃。(3)耕地集中后由合作社流转承包经营权,引进高附加值项目,进行农业产业化、规模化、集约化经营。(4)建设用地使用权流转取得的收益,按村民所占股份多少分红。成都龙泉驿区龙华村采用的就是这样模式。

二是政府主导型——通过集体建设用地整理,由政府成立的土地储备中心或政府与集体经济组织联办的公司代理流转。对毗邻或接近辐射带动能力强、经济发展水平高的中心城市的集体经济组织,随着城镇和工业区的扩展而不断地融入城镇,可采用这种方式,即相对集中集体建设用地、着力发展二、三产业,既解决产业发展和城镇化用地指标不足的问题,又促进农业增效、农民增收。

该方式的主要内容是:(1)坚持“建设用地总量不增加、农用地不减少”的前提和“政府主导、规划引导、产业先导”的原则;(2)通过实施建设用地整理、拆院并院等方式,实现农民居住基本集中、建设用地相对集中;(3)通过实施“拆院并院”、拆旧建新新增的土地面积置换为农村集体建设用地或建设用地指标;(4)除必须征收为国有土地的以外,农民集体建设用地(包含宅基地在内)由农村集体经济组织交由政府(一般为县、区政府)成立的“农民集体建设用地储备中心”或政府与集体经济组织共同组建的公司储备集体建设用地,由中心或公司代理土地流转,并将收益扣除税费后返还集体经济组织;(5)集体建设用地可用于除商品房开发之外的工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途,用地者在土地有形市场通过招拍挂方式公开取得,并办理土地使用权登记手续;(6)对于农民的宅基地流转,在符合村庄规划、风景名胜区保护等规划的前提下,可以通过房屋出租、联建等方式流转。但农村村民出卖、

四川改革?2009年第3期出租住房后,不得再申请新的宅基地。目前,我省成都市锦江区采用的是这种方式。

此外,对

远离城镇的农村集体经济组织,可在农民自愿的基础上,通过土地整理、适度集中宅基地等办法,盘活存量建设用地,用于自主发展乡镇企业等劳动密集型企业,走自我发展的道路。

(三)在严格遵守法律法规政策规定的前提下,谨慎有序推进宅基地使用权流转

由于法律法规政策对农村宅基地流转有严格的限定,因此必须谨慎有序推进。建议允许农村宅基地有限制流转,鼓励农民工以农村宅基地及其所建房屋所有权来置换城镇社区廉租房、经济适用房或商品房价格补贴。允许长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及房屋出租,允许符合一定条件的农户出售其房屋,允许农户在报经审批后将其依法取得的房屋用于出租或经营“农家乐”等。贯彻落实农村“一户一宅”制度,对转让或出租农房的农户,不再批给新的宅基地。

推行农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权,在城镇集体安排住房,并享受与城镇职工同等的养老保险和医疗保险待遇的“双放弃换双社保”政策。对农民腾退的土地,可通过土地整理,实现规模经营和规模效益,进而缓解“三农”问题,推动城乡统筹发展,保证城市化顺利推进。

为提高土地利用效率,盘活存量土地,可考虑以土地利用总体规划和产业发展规划为先导,编制和完善村镇建设规划,在保证农民生产生活方便与不违背农民意愿的前提下,按照国土资源部《加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)的要求,根据“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则,积极稳妥地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅和其他建设用地的调查清理和整治工作,引导农民镇和中心村适度集中居住。

●统筹城乡综合配套改革●

第二部分有序推进农村土地承包经营

权流转加快城乡统筹发展

我国现行的土地和户籍制度,造成农民离乡不离土,农村劳动力流动处于无序状态,没有真正进入市场,很难用市场经济手段来调节。农村土地和劳动力在产业和地区间合理流动配置的机制尚未形成,农村土地和劳动力资源使用不经济,社会生产力的潜在能量得不到充分发挥。完善现行农村土地流转管理制度,促进农村承包经营权流转,加快农村劳动力向城镇和非农产业转移,是实现城乡经济社会统筹发展的重要途径。

一、农村土地承包经营权流转是加快城乡统筹发展的客观需要

(一)农村劳动力转移推动了土地承包经营权流转

近几年,随着农村劳动力的转移,农村土地流转规模呈现上升趋势,流转渠道不断拓宽,流转机制更加灵活。据2007年统计,全省农村土地流转面积达到653万亩,占家庭承包面积的11.59%,比上年增长33.5%。其中:转包286万亩、转让76万亩、互换10万亩、出租222万亩、入股23万亩、其他方式36万亩,分别占43.76%、11.63%、1.60%、34.02%、3.46%、5.53%。

(二)农村土地承包经营权流转促进了农村劳动力有效转移

农村土地大规模、长期限流转,外出务工、经商的农民不仅可以获得土地流转收益,还可以安心在城镇务工或经商获取非农收入,逐步解除了对土地“弃之不愿、用之无心”的后顾之忧,加快了农村劳动力的有效流转。据今年农业厅组织的调查显示,33232户农户有劳动力64955个,外出务工经商的就达到35580个,占调查劳动力总数的54%。

(三)农村土地和劳动力的有效流动助推城乡经济社会统筹发展

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●统筹城乡综合配套改革●农村土地承包经营权流转促进了土地相对集中,为农业多元化经营、区域化布局、标准化生产提供了条件,农村劳动力的流动促进了多主体、多形式开发利用农村土地资源,为农业规模化经营和产业化发展奠定了基础,有利于实现现代农业和建设社会主义新农村,有利于城乡经济社会统筹协调发展。农村土地流转既是农村经济自身发展的必然结果,也是促进农村劳动力转移、农民变市民的必然选择,实现城乡经济社会统筹发展的迫切需要。

二、促进农村土地承包经营权流转应当注意的几个方面

(一)促进农村土地承包经营权流转应当遵循因地制宜、依法规范的工作思路

农村土地既是农业生产的重要资料,又是农民生活的基本保障。农村土地承包经营权流转必须依法维护农民的土地承包权益。

首先,农村土地承包经营权流转要坚持依法、自愿、有偿原则。农村土地承包经营权流转必须执行国家法律法规和政策,是否流转,采取何种方式流转、流转给谁都必须充分尊重农民的意愿和自主选择;遵循价值规律,公平、公正、合理确定农村土地的流转形式和流转租金;依照法定程序签订农村土地承包经营权流转合同,明确流转双方的权利、义务和违约责任,稳定农村土地承包经营权流转关系。

其次,农村土地承包经营权流转要因地制宜、分类指导。农村土地承包经营权流转应当因地制宜、因势利导,不能强迫命令,不能整齐划一。城郊地区农村土地承包经营权流转要以实现土地集约、规模经营,加快发展现代农业为突破口,充分利用城郊的市场优势,围绕城市市场需求和服务做文章;一般地区农村土地承包经营权流转要利用资源特点和优势,重点围绕特色农业经济来开展,把特色农业做大做强,形成优

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四川改革?2009年第3期

质、高产、高效、生态的特色农业产业;边远山区农村土地承包经营权流转要突出经果林和用材林发展,继续实施以退耕还林、还草,鼓励农民迁入城镇安置就业,在保护环境的基础上提高土地资源的利用率。

第三,农村土地承包经营权流转要相对集中成片。农村土地承包经营权流转的根本目的在于实现种养业的规模化和提高经济效益。在引导农民依法流转农村土地时,积极鼓励农业开发经营组织和个人,连片集中开发农村土地,推进多种形式的适度规模经营,加快现代农业发展。农村集体经济组织要动员农户通过承包土地互换、转让等方式,实现农户承包土地向其居住地相对集中成片,便于耕作和增加农业投入,为规模经营和规模流转农村土地创造条件。

(二)促进农村土地承包经营权流转必须建立健全农村社会保障制度

如果农村的养老、医疗、社会补助等社会保障体系不健全,覆盖面不宽,农民流转土地后的基本生存条件没有可靠的社会保障,土地承担的社会保障功能就仍然存在。因此,大多数农民特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,宁可粗放经营,也不愿将土地承包经营权流转出去。

要稳定农村土地承包经营权流转关系,促进农村土地承包经营权流转,就必须与建立和完善农村社会保障制度结合起来,尽快把已经放弃土地承包经营权、进入城镇就业的农民纳入城镇社会保障体系,保证农村居民和城镇居民在子女上学、就业、福利等方面享受同等的社会保障,让他们放心流转承包土地,在城镇安居乐业。加大农村社会保障的财政投入力度,探索建立农村居民养老保险制度,解决好老年人和丧失劳动能力人员的社会保障问题;对已经流转土地的农民,要引导他们从土地承包经营权流转收益中拿出部

四川改革?2009年第3期分资金,建立个人医疗保险、失业保险和养老保险,提高自我保障能力。

(三)合作制、产业化是实现农村土地承包经营权流转的有效途径

《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定:农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社既承认其成员对生产资料占有的差别,也赋予出资较多的成员或者与本社交易量(额)较大的成员附加表决权。农民专业合作社本身并不反映特定的所有制关系,既可以是股份合作制,也可以是集体所有制,还可以是混合所有制。建立农民专业合作社的根本目的在于把千家万户的农民组织起来,通过联合和协作的力量,发展农业产业化经营,让成员真正感受到“主人翁”权利,实现“共同富裕”。

农业产业化经营,结束了农业仅仅提供初级产品的历史,把农村生产与城乡市场作为一个整体来统筹运作,是城市经济与农村经济接轨的新经济增长点。从发达国家一般规律看,农业产业化的发展进程,大致经历了“公司+农户”、“公司+合作社”、“合作社自己办公司或企业”的三个发展阶段。其中,也只有第三阶段才能真正使农民群众结成利益共同体,实现农业产业的一体化经营。业主经营在农村土地承包经营权流转中起到了重要的推动作用,促进了农业的产业化、规模化发展,但是由于业主普遍存在社会化配套能力较差和利益最大化的驱动,业主和农户之间始终不能摆脱租金挤占成本或者利润挤占租金的博弈,利益分配机制常常失衡,矛盾纠纷层出不穷,影响农村土地有序流转。

“合作制与产业化”有机结合,是农村土地合理流转的有效途径,是符合城乡统筹发展的组

●统筹城乡综合配套改革●

织模式和生产经营方式,是农业产业化发展的高级阶段。在基本具备条件的地方,进一步加大政府支持力度,整合中小业主优势,积极培育和大力推进农民专业合作社发展,建立起良性互动的利益分配机制。条件尚不具备的地方,要大力培育有文化、懂技术、会管理的新型农民,积极引进经营业主、种养大户投入农业,充分发挥亿万农民建设新农村的主体作用,促进农村土地承包经营权流转,加快农业集约化、规模化经营,加快城乡经济社会统筹发展步伐。

三、促进农村承包经营权流转的对策措施农村土地承包经营权流转是农村经济发展、劳动力转移的必然结果。近年来,面对农业产业化快速发展和农村劳动力大量转移的新形势,各地创造性地开展了农村土地承包经营权流转工作,取得了一些成效。但农村土地承包经营权流转工作面广量大,政策性强,关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益,关系到农村改革、发展、稳定的大局,必须统筹兼顾,依法规范农村土地承包经营权流转,才能加快实现城乡经济社会一体化发展。

(一)鼓励和支持多主体、多形式流转农村土地

放活农村土地承包经营权,放宽农村土地承包经营权流转政策,是促进农村土地承包经营权流转的重要基础。

一是多种形式流转农村土地。农村土地承包经营权流转可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其他符合法律法规规定的流转方式。农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户,也可以是从事农业生产经营的组织和个人。鼓励和支持各类农业经营主体探索和创新农村土地承包经营权流转方式。

二是创新开拓土地承包经营权流转渠道。允许各类农业经营主体成片集中流转农村土地,实

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●统筹城乡综合配套改革●行集中开发、连片种植,兴建产业基地,发展优势特色产业。允许农村集体经济组织或农村土地承包经营权流转服务中心托管外出务工经商和迁入城镇定居农民的承包土地,农村集体经济组织或农村土地承包经营权流转服务中心可以对托管的土地实施流转或组织代耕。鼓励农民在自愿的基础上将全部承包土地的剩余承包期一次性流转。受让方经原承包方书面同意后,可以依法将其取得的农村土地承包经营权进行再流转。

三是鼓励农民自愿放弃承包土地。鼓励长期外出务工经商农民、农转非后有稳定收入来源的农民自愿放弃承包土地。市、县两级人民政府应制定具体的扶持政策:对自愿放弃承包土地的农民给予一次性经济补偿;对迁入城镇定居并自愿放弃承包地的农民,在就业、子女入学、社会保障等方面享受与迁入地城镇居民同等待遇。

四是支持农民专业合作组织利用农村土地。鼓励农民以土地承包经营权入股组建农民专业合作组织,进行农业合作生产,支持农民专业合作组织承接农民的承包土地和开发利用农村“四荒”土地。强化农民专业合作组织的指导与服务,不断规范运作行为,完善利益分配机制,引导其向农民专业合作社发展。原农村集体经济组织要求改建为农民专业合作社并符合登记条件的,工商行政管理部门应当及时办理登记。

五是支持农村集体经济组织流转农村土地。二、三产业发展较好、有一定经济实力的农村集体经济组织,经村民(代表)会议讨论同意后,可以进行土地集中经营或统一流转,也可以通过村与村互帮对接的方式,跨区域承租其他村的土地。依法收回的承包地和农民自愿放弃的承包地,优先发包给无地农户,剩余土地可以由农村集体经济组织统一经营或流转给业主规模经营。农村集体经济组织在做好农户思想工作的基础上,可依照法律规定,引导农户通过互换、转让

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四川改革?2009年第3期

等流转方式,相对集中农户的承包土地,便于农户就近耕种,促进适度规模经营。因地震等重大自然灾害造成农民承包地大面积严重毁损的,可依照法律规定调整承包地。调整承包地时,村社集体经济组织应制定承包地调整方案,实测农村土地面积;农户的承包地应当相对集中,以适应规模经营的要求。

六是引导各类市场主体参与农村土地承包经营权流转。允许工商企业、事业单位和城市居民到农村承接、承租土地,兴办或与农民联合创办农业企业。工商企业、事业单位和城市居民领办或与农民联办的农民专业合作组织,享受支持农民专业合作组织发展的优惠扶持政策。利用流转土地依法兴办的农业企业,可按照民营企业和中小企业的有关政策予以扶持。

七是大力发展土地适度规模经营。鼓励农村种田能手、专业大户、农民专业合作组织、农业企业等各类市场主体通过土地承包经营权流转建立农产品标准化生产和加工基地,引导农村土地向适度规模经营集聚,促进现代农业发展。注重发挥种养大户、龙头企业、农民专业合作组织和农技服务机构的作用,围绕当地优势产业和特色产品,把农民组织起来,通过统一生产布局、统一质量标准、统一技术培训、统一产品销售,发展多种形式的土地规模经营。对种粮大户和种粮规模经营业主,除执行国家强农惠农政策补助外,县级人民政府应按交售商品粮的数量制定相应的奖励政策。

(二)完善农村土地承包经营权流转管理机制完善的农村土地管理机制,是促进农村土地承包经营权流转的制度保证。

一是搞好农村土地利用规划。各地要彻底摸清土地家底,结合经济社会发展的总体规划,认真做好农村土地利用规划,明确基本农田、工业发展、城市用地和生态绿化等功能区的划分,建

四川改革?2009年第3期立健全农村土地承包经营权流转、整治、置换、储备等数据库。

二是完善农村土地承包经营权流转服务体系。在省、市、县各级农业行政主管部门设立农村土地承包经营权流转服务中心,具体承担农村土地承包和流转监督管理,收集发布流转信息,指导流转合同订立,建立农村土地台帐,监督流转合同履行等工作。乡镇人民政府要依照《中华人民共和国农村土地承包法》和《四川省<中华人民共和国农村土地承包法)实施办法》的规定切实履行对农村土地承包和土地承包经营权流转的管理职责,设立农村土地承包经营权流转服务中心,落实专门人员,认真开展工作;有条件的村可设立农村土地承包经营权流转服务站,切实做好农村土地承包经营权流转的管理、协调和服务工作。县乡两级要建立农村土地承包经营权流转登记管理制度。鼓励和支持社会中介组织参与农村土地承包经营权流转服务。

三是加强对流转受让方的管理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》规定,对单个受让方受让农村土地达1000亩以上(含1000亩)的,由市、州农业行政主管部门会同相关县(市、区)农业行政主管部门负责指导;1000亩以下的,由县(市、区)农业行政主管部门负责指导。要跟踪检查受让方是否改变流转土地的农业用途和流转合同的履行情况,对受让方在经营过程中遇到的困难给予帮助和协调。

四是建立农村土地承包和流转纠纷仲裁机制。县级人民政府要把解决农村土地承包纠纷纳入社会主义新农村建设的重要内容,组织农业、林业、司法、纪检、监察等部门,依照《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》的规定设立农村土地承包纠纷仲裁委员会,负责农村土地承包纠纷仲裁工作;要建立健全农村土

●统筹城乡综合配套改革●

地承包纠纷调处工作责任制,落实责任目标,健全工作规程,严格考核监督;要按照属地管理和分级负责的原则,及时化解矛盾,妥善调处纠纷,稳定农村社会。

(三)进一步加大政府扶持力度

政府财政资金的扶持,是促进农村土地承包经营权流转的助推器。一方面,要改进财政资金投入办法,建立农村土地承包经营权流转扶持机制,推动公共财政资金向优势区域和主导产业整合,集中打造优势产业。省财政每年应安排一定额度的预算资金,用于扶持农村土地承包经营权流转服务体系建设,培训管理人员,培育农业经营市场主体,为推动土地适度规模经营和现代农业发展创造条件。市、县两级人民政府应当按流转农村土地的规模大小,对农村土地承包经营权流转的出让方和受让方给予一定的资金扶持。各级人民政府应进一步加大水利、交通、能源和土地开发整理、标准农田建设和优势农产品基地建设投入力度,改善和优化农业基础设施条件,已形成规模经营的,要优先立项。农民专业合作社从事种养业规模经营和农业基础设施建设,应纳入农业综合开发项目优先扶持。鼓励规模经营主体在流转土地上投资兴建农业基础设施,修建直接用于种养业生产、管理和服务的生产性设施,其占地视同为农业用地,不作为建设用地管理。另一方面,要加大农村金融改革力度。积极推进资金互助组织的建设,突破农村信贷资金瓶颈,在村组或产业区域范围内,成立农民互助合作性质的村镇银行,把农户闲散资金聚集起来,有偿调剂给需要的农户或业主发展农业生产,建立规模经营资金保障体系。

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