关于全市土地利用管理情况的调研报告
市国土资源局深入学习实践科学发展观
活动专题调研第五调研组
按照局党组统一部署，局学习实践活动第五调研组组长魏钦稳副局长带领局利用处、土地市场服务中心、土地储备中心，围绕落实国土资源“保增长、达小康”措施，建立“开源节流机制、市场配置机制”，紧密结合“建立和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效的机制，加强土地市场监管，努力增强房地产市场调控能力”课题进行了专题调研。通过对全市20##年至20##年一季度土地利用情况调查，实地赴通州听取了通州市国土资源局的情况汇报，与部分国土资源所、开发企业代表进行座谈，并深入镇街厂区等进行现场调研，了解基层贯彻落实科学发展观的成功经验、破解土地利用保增长和促进节约集约利用的方式方法，为市局探讨和加快建立符合科学发展观要求的土地利用管理和节约集约利用模式提供有益的借鉴。现形成调研报告如下：
一、基本情况及主要做法
近年来,全市国土资源部门认真贯彻国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）、《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）等文件精神，积极落实党中央、国务院作出的扩大内需促进经济平稳较快增长的重大决策部署，加强部门协调配合，认真履行部门职责，及时提供用地保障，为全市经济社会的持续快速发展提供了有效支撑。
1、土地储备机制全面建立，宏观调控作用不断显现。
1998年，市土地资产储备投资中心经市政府批准率先成立，之后，各县（市）也相继建立了土地储备机构，充实了人员，明确了职能，土地储备机制全面建立。(表一)
表一：全市土地储备机构情况表
全市共收储土地6143公顷，供应4299公顷，在储面积1844公顷，银行贷款余额50.45亿元。在储备土地性质上，主要以经营性用地为主，部分县（市）已将工业用地纳入收储范围。土地储备资金运作规范，主要来源于财政拨付的资金、从国有土地收益中安排的专项基金、银行及其他金融机构贷款等。土地储备资金均实行专款专用，专项用于土地储备，受同级财政部门的指导和监督。通过建立“多渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”的土地收储供应机制，进一步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控。土地储备近年来在推进地方城市建设及促进房地产市场健康发展中发挥了积极的作用。（表二）
表二：土地储备运作情况表（单位：公顷、万元）
2、土地出让行为规范有序，市场配置作用充分发挥。
全市全面落实经营性用地和工业用地招拍挂出让制度，以市场运作推进土地节约集约合理利用，发挥土地价格杠杆作用，促进经济增长方式转变。
20##年至20##年一季度末，全市招拍挂出让经营性用地1577公顷，合同出让金总额为207.2亿元；（表三）
表三：经营性用地招拍挂出让情况表（单位：公顷、万元、元/平方米）
招拍挂出让工业用地1953公顷，合同出让金总额45.6亿元。（表四）
表四：工业用地出让情况表（单位：公顷、万元、元/平方米）
通州市通过制度建设、季度分析和计划供地方式加强供地情况的研究；海安县通过精心编制出让文件、合理确定出让底价、全面公开竞价信息等手段，确保土地市场的公开、公平、公正；如东县通过科学编制用地出让计划、及时发布公开出让信息、联合审批土地使用综合条件、集体讨论确定土地出让底价以及强化全程监督检查的方式，规范土地供应行为。
3、土地供应政策执行良好，集约用地水平逐步提升。
各地都出台了相关文件，将集约用地水平作为地方经济发展的重要考核指标加以落实。认真执行国务院通知精神，鼓励开发利用地上地下空间，对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。建立具体项目集约用地考核制度，严格按照国土资源部《工业项目建设用地控制指标（试行）》、《江苏省建设用地指标体系（试行本）》等规定的定额指标和投资额度审查各类项目用地，坚决核减超指标用地。目前，工业用地容积率市区平均在0.75左右，投资强度在200万元/亩左右，各县（市）亦达到0.6以上，投资强度在150万元/亩左右。通州市以严格执行双控指标、强化出让合同管理、营造节约集约氛围为手段积极推进节约集约用地；海门市通过城市建设存量挖潜、用地指标倒逼机制、项目进区集中建设、产业配套集聚建设的措施促进节约集约利用。市开发区分局通过强化用地预审，严把投资强度关，提高项目用地门槛，鼓励企业建多层标准厂房，引导企业向空中发展，实现从粗放利用向集约利用的转变，走出了一条节约集约用地的新路子。
4、土地批后监管措施有力，用地绩效呈现良好态势。
全面实行建设用地全程跟踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全程管理，对建设用地实行全程监控，实行定期巡查及竣工验收制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置、空闲现象的发生。通州市将法律法规的“钢性”规定与人性和谐的“弹性”管理有机结合，实行了“催”、“函”、“征”、“补”、“限”等五项举措强化土地出让合同执行效力；如东县实施明确监管责任、实行动态巡查、实施骏工验收等办法强化用地指标的落实；海安县实行土地预登记制度限定建设期限监督用地指标的落实。如皋市将国有土地使用权出让合同履行情况的跟踪监管工作列入“片警式”管理的重要内容，按照“一企一人、一宗一档”的要求，实行全程跟踪包干服务，对新开工项目按照交地、放线、施工、验收“四到场”要求，定期核查制度的实施，有效地遏制了土地囤积和闲置。
5、土地退出机制逐步建立，闲置土地盘活有效推进。
各地在闲置土地的处置方面制订了措施，加强了管理，促进了利用。通州市通过政策推动全面盘活存量建设用地，对闲置土地、空闲土地、低效利用土地、批而未供土地、城镇发展用地等五种类型存量土地处置，制订了《通州市盘活存量土地工作实施方案》、《通州市盘活存量土地计划》、《通州市盘活存量土地奖励办法》和《通州市闲置土地处置办法》，有效地促进了土地的节约集约利用。如东县采取行政手段、法律手段和考核机制推进闲置土地的利用。市开发区分局通过对征而未用的土地加快供应、对供而不用的土地坚决收回、对用而不活的土地积极盘活、对产出不高的土地设法“腾挪”等方式分类处置存量土地，20##年以来，共盘活存量土地千余亩，有效缓解了用地供需矛盾。
二、存在问题及原因分析
1、新增建设用地供应率普遍不高
到目前为止，全市经批准的新增建设用地尚有4430公顷未供应，其中经营性用地1519公顷，工业用地2097公顷，基础设施562公顷，其他用地253公顷。从供地率情况看，全市20##年供地率为83%，20##年为81%，20##年50%，20##年为33%，离规定的要求尚存在一定差距。（表五、表六）
表五：全市供地率情况表（单位：公顷）
表六：全市建设用地批而未供情况表（单位：公顷）
主要原因：一是项目征地拆迁难度大、周期长，按照土地出让必须“净地”要求，难以实施供地；二是部分工业项目的不确定性，特别是一些政府招商引资的重大项目长期处于谈判阶段，政府须预留部分土地备用，导致土地无法供应；三是部分基础设施用地，特别是园区内配套道路等用而未供，实际已使用，但至今未办理供地手续； 四是少数基层政府及企业供地意识不强，他们错误地认为，土地已办理征收手续，老百姓的补偿已付清，办不办用地手续无所谓，也有少数企业为逃避交纳土地出让金，故意不申请办理供地手续。此外，由于规划调整、环保审批等原因，造成部分项目无法供地。
2、工业项目用地水平有待提高
从全市了解的情况看，尽管工业项目用地的投资强度等指标在供地时按规定进行设置，但在具体实施时达不到规定的要求，特别是通过协议方式出让的工业用地更为普遍，土地利用水平有较大的提高空间。
主要原因：一是少数地方党政领导节约集约用地意识不强，为了完成招商引资任务，不问项目优劣，同时，由于工业用地价格低廉，部分用地单位宽打宽算，项目建成后，厂区内尚有部分土地未能利用，绿地面积过大，占比过高，容积率较低；二是投资强度低。许多企业由于受经济危机影响，无资金投入或后续投入动力不足；三是节约集约利用的行政推动力不够，难以形成政府合力，建设用地批后监管不到位。
3、土地出让合同履行情况不理想
按照土地出让合同约定，建设项目取得土地后应按合同约定开发竣工，据统计，20##年以来，全市应动工经营性项目用地共有289宗，其中，114宗已动工，91宗已完成，85宗未动工，未动工占总宗数的29%；全市应动工的工业项目用地共776宗，其中280宗已动工，387宗已完成，109未动工，未动工占总宗数的14%。（表七）
主要原因：一些项目自身成熟度不高；因紧缩的国家金融政策影响，一些项目依靠银行贷款融资建设的额度越来越小，造成资金短缺，影响了建设进程；还有部分项目因市场因素影响，建建停停、停停建建。
表七：出让合同规定动工期已到的项目动工情况表
4、土地市场走势低迷
20##年以来，土地市场呈现持续走低态势，一是出让土地的价格呈明显下降趋势，以出让底价成交的宗地不在少数；二是流拍（挂）次数明显增多，在当前经济整体不景气的大环境下，这种态势有持续的可能。我市土地市场从20##年已开始出现土地流拍（挂）现象，并且呈现一定的上升趋势，其中20##年流拍（挂）经营性用地19宗，工业用地5宗；20##年流拍（挂）经营性用地39宗，工业用地25宗；20##年1季度流拍（挂）经营性用地11宗，工业用地5宗；（表八）
表八：全市近年来土地流拍（挂）次数统计表（单位：次）
三是拖欠出让金、退地等一系列问题不断出现，据初步统计，目前全市因各种原因拖欠土地出让金总数在21亿元左右，已退经营性用地10宗，面积78.6公顷，已退工业用地25宗，86.1公顷。（表九）
表九：全市近年来退地情况（单位：宗、公顷）
主要原因：主要是宏观经济大环境影响。房地产用地供应结构的不协调，以及部分地区“小产权房”及部分擅自改变用途土地隐形交易对正常房地产市场产生冲击，影响土地市场的健康发展。
5、闲置土地处置难度大
近几年来，全市土地供应总量相对较大，用地单位使用面积不足，产生一些实际空闲土地，对这些土地若按照闲置土地管理的有关规定进行处置，存在一定的难度。
主要原因：一是闲置认定难，如动工建设的概念、开发总面积与投资总面积的认定等，缺少规范，有关部门也不轻易作出结论；二是责任认清难，尽管有些闲置原因看起来是开发企业自身的，但与政府部门不无关系，如企业自行拆迁问题，企业提出因遇到钉子户，虽提出申请，但政府不予裁决，法院也不强制执行，企业无能为力；三是处置到位难，企业一般都很难自动履行，必须依靠强制性，但周期很长，效果不佳，且申请法院强制执行程序较复杂。
三、完善对策及相关建议
1、正确定位，规范运作，充分发挥土地储备功能
土地储备须从“粗放经营”向“精细管理”转变，牢牢把握调控土地市场的主动权，在保障用地基础上，促进房地产市场的健康发展。
一是建立“收储周期短、用地指标省、资金占用少、收益相对高”收储模式；逐步由“实地收储”为主向“规划控制与实地收储”相结合的方式转变。
二是建立资金融通机制。盘活存量资金，加快推进存量储备土地的上市；拓宽融资方式，调整贷款结构，长、中、短期借贷相结合，便于资金调度；建立储备基金增长机制和资金调剂机制。
三是提高储地质量，增加市场有效供应。控制地块规模，实行“统一规划、成片开发、分步实施”战略；调整收储结构，重点支持民生用地开发。利用当前房地产市场调整期，将在库储备土地中具备优质区位、面积适中、前期整理难度小的地块进行前期开发整理，集中精力解决地块遗留问题，形成完整的规划指标控制，精心开发整理，形成优质土地，提振土地市场。
2、全局推进，分类处置，提高新增建设用地供地率
一是提高建设用地供应意识，将供地率作为政府分配用地指标的依据之一。在依法报批建设用地的同时，也要提高建设用地供应意识，将建设用地供应视为保障投资者权益的一个重要手段，也是地方政府落实营造良好投资环境氛围的重要措施。今后政府在确定各地建设用地指标时把供地率作为确定的一个重要参考依据，对供地率较高的地方增加用地指标，对供地率较低的地方，相应核减用地指标。
二是加快房屋拆迁、土地补偿前期工作。加大征地补偿政策宣传力度，减少征地矛盾，尽早落实征地资金，加快推进房屋拆迁工作，优先考虑拆迁安置房用地。征地补偿拆迁安置完成后，经营性用地及时上市公开出让，工业性等其它用地及时办理出让等供地手续。
三是及时落实项目主体，尽快供地。对已批回的建设用地，受国际经济形势变化影响投资的项目，具体分析其原因，采取不同方案积极应对：对因项目投资目标市场增长变缓、萎缩等原因造成投资计划减少、减缓的，可采取压缩用地规模、分期实施等办法，根据能够实施的投资测算用地规模，先行办理供地手续；对确属项目落空的，尽可能推介、安排新的项目使用，避免产生闲置土地。
四是加强各部门间横向配合，上下联动。一方面减少不必要的供地环节，加快节奏，保障经批准的建设用地一旦符合条件即早供地；另一方面加强规划、环保等规定研究，降低项目用地门槛，减少因区划调整、环境评价等原因造成用地指标闲置、浪费。
3、整体联动，多措并举，提高节约集约利用水平
一是加强政府节约集约用地意识，进一步提高地方节约集约用地水平。在招商引资过程中，要有强烈的投资强度意识，确保引进项目达到国家和省规定的投资强度要求。严禁突破国家和省规定的用地定额指标供应土地，着力改变按照项目投资者要求供应土地的传统做法。
二是要充分利用现有建设用地提高建设用地土地利用效率。努力盘活存量建设用地，积极引导利用废弃地、空闲地，通过政策推动和对地方政府实施考评奖励机制，加大盘活力度；充分挖掘存量建设用地潜力，鼓励各类投资者加大原有存量建设用地投资规模，或采取“有钱出钱，有地出地，收益均沾”的方式联合投资，提高土地的利用率；对征而未供、供而未用等闲置土地要加大清理处置力度，尽快进入土地市场供应；对投入不足、开工不足等低效用地，继续加强 “腾笼换凤”、“退二进三”、“退城进郊”等政策的研究，对于让出土地给新项目使用的单位给予相应的奖励。
三是发挥土地市场配置土地资源基础性作用。深入推进土地有偿使用制度研究，严格限定划拨用地范围，对城市基础设施以及各类社会事业用地要积级探索实行有偿使用，已实行经营依市场化方式管理的，可先实行有偿使用；继续严格执行工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，以市场竞争方式确定土地使用者和土地价格；严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地。
四是推进农村集体建设用地的节约集约利用。可在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地，按规划稳妥开展农村集体用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇（乡）村规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励和补助。村民建房要严格执行一户一宅政策，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
4、完善措施，加强监管，严格执行出让合同规定
一是加强开竣工时间、投资额、容积率等合同条件的监管。国土部门要认清将开竣工时间、投资额、容积率等作为出让合同条款的意义，细化对相关条款履约情况监管的手段方法，协调建设、环保等相关部门对土地出让合同履行情况的共同监管，对未按出让合同约定条款开竣工或投资额、容积率等达不到规定要求的项目用地，严格按照合同约定采取措施进行处理。
二是做好出让金依约及时足额缴纳工作。一方面要加强对出让合同出让金缴纳情况的监管，实时掌握出让金缴纳信息，对已临近缴纳期限的，可采取友情提醒方式及早催缴，另一方面要根据合同约定，把准交地与出让金缴纳延期关系，尽可能促进出让金及时到帐。
三是建立完善建设项目用地竣工验收制度。认真学习落实建设项目用地竣工验收制度的意义，做好各方面宣传配合工作，将建设项目依法用地和履行出让合同纳入建设工程竣工验收体系中，没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
5、调整结构，创新方法，继续保持土地市场的稳定
一是把好土地市场供应环节。各地应根据住宅用地需求，合理编制年度土地供应计划。居住用地土地价格和住宅价格上涨较快的县（市）或者部分区域，可适当提高居住用地在土地供应中的比例，着重增加中低价位普通商品房和经济适用住房、安置房的用地供应；对出让房地产价格出现波动的地区，具体分析波动的原因，科学合理的控制住宅用地供应的密度、区域分布、房屋套型结构安排。
二是加强中低价位普通商品房、安置房用地的供应。在土地供应前，由城市规划主管部门依据控制性详细规划出具建筑高度、容积率、绿地等规划设计条件，房地产主管部门会同有关部门提出住房销售价位、套型面积、配套设施、建设进度等控制性要求，并作为土地出让的前置条件，保障中低价位普通商品房、安置房用地的供应。
三是加大对房地产开发闲置土地的清理力度，切实制止囤积土地行为。严格执行法律规定，对超过出让合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，足额征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。
四是严格土地转让管理，对不符合法律规定条件的房 产开发项目用地，严禁转让，依法制止“炒买炒卖”土地行为，保障土地市场的正常健康发展。
调研组成员：魏钦稳 江少康 龚 礼
许映斌 缪锐钢
二〇##年四月十六日