关于对安荣乡第十届农村“两委”
换届选举前的调研报告
县第11调研组
村“两委”换届选举，是农村政治生活中的一件大事，也是我国基层民主自治的重点和难点工作。今年是第十届村委会换届选举年，如何选出一批信得过、素质硬、用得上的优秀村干部，事关全县的安定团结，社会的和谐稳定和农村经济社会发展。为切实做好第十届村委会换届选举工作,按照全县《关于县四大班子成员及县级领导干部牵头开展农村（社区）换届前期调研的通知》要求（山办发【2014】18号）,作为全县第11调研组,负责调研指导安荣乡14个村的换届工作。9月3日——4日,县第11调研成员在县委常委、县人武部政委钟军辉,县人大副主任安秀清的带领下,利用两天的时间,深入到安荣乡和部分行政村,采取发放问卷、入户走访、群众座谈等形式，广泛征求基层干部和党员、群众对本次村“两委”换届选举工作的意见和建议,确实做到摸清情况、找准问题。并就选举的不利因素、突出问题、上届村委会的运转情况、选民的参与态度、参选人数、后备干部状况等情况进行了详细了解,掌握了换届选举前的第一手资料,为村“两委”换届选举工作制定方案和采取应急措施提供科学依据,努力把问题想在前,把工作做在先,确保第十届村委会换届工作圆满完成。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
安荣乡辖14个行政村，全乡共有5125户，12869人，属于典型的城郊型乡镇。乡党委下设1个党总支（安荣村党 1
总支）、22个党支部（1个乡机关党支部、1个中心校党支部、18个农村党支部、2个非公有制企业党支部）。村“两委”班子成员79人，平均年龄50.36岁，其中：女干部 14 人，占17.72%，村“两委”干部中交叉任职16人。全乡党员412人，其中：农村党员345人、干部职工党员51人、非公有制企业党员8人、大学生村官党员8人；女党员50人；大专以上文化党员34人、高中文化党员136人、初中及小学文化党员242人；流动党员40人。在“两委”班子设臵中，村支书和村委会主任“一肩挑”的8人，占57.2 %。村党总支委员会有总支书记1人，支委委员28人；村民委员会有村主任 6人，副主任6人，村委委员32人。全乡14个村中，按照村各支部基层党组织建设情况分为“好”、“较好”、“一般”、“较差”四个等级。定级为“好”的村4个（安荣村、贺家窑村、东鄯河村、泥河村）；定级为“较好”的村6个（四铺村、八步堰村、岳庄村、小洋村、河阳堡村、西鄯河村）；定级为“一般”的村3个（大洋村、西沟村、安良铺村），定级为“差”的村1个（下寨村）。
二、换届工作中存在的困难和问题
随着城市化、工业化的不断推进，农村情况日益复杂。从调研的情况来看，村委会换届选举中还存在着一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
（一）历史遗留的问题和矛盾不好处理。诸如村务问题中的国土、林业、计划生育审批、低保申报、惠农政策落实等政策兑现方面，一些村在如何管理和分配这些利益问题上，村干部以及村干部与村民之间频发矛盾。有的村民为了个人利益或局部利益，借口村里的历史遗留问题尚未解决，采取各种手段阻止或破坏选举，每到选举前就蠢蠢欲动，制 2
造麻烦。换届不成功或难度较大的根本原因就在于村内遗留问题较多，对换届选举工作产生较大的负面影响。
（二）人户分离现象严重。根据调查统计，当前农村外出务工经商的农民占农村居民的30%以上，占农村主要劳动力的50%以上，并由一人外出变为举家迁徙，由临时外出变为多年不归，在人口流动到外地的同时，也有外地人口流动到本地，存在选民重复登记现象，人户分离现象日趋严重，由于村民流动大，在登记选民时造成村与村或村与居的重复登记，选民登记难度越来越大。
（三）社会矛盾集中突显。随着社会发展的“现代性赛程”进程加快，资源重新积聚，伴随贫富分化加剧，各种违背理性的矛盾冲突发生的概率大大增加。据调查，当前农村社会矛盾主要表现在六个方面：1、农民增收缓慢问题。农业生产性投入逐年加大，农业生产成本逐年增加，群众的消费水平也在逐年上升，丰产不丰收，农民收入尤其是现金收入增长缓慢；2、征地拆迁补偿安臵矛盾。失地农民的征地、拆迁补偿经费用于搬迁建房后基本没有剩余，缺乏主动再就业意识。另外，失地农民认为政府给予的土地补偿费、安臵费等过低，导致农民集体上访等群体性事件的发生；3、产权纠纷矛盾。转包、退包、反包、继承或征用等农村土地承包流转行为，以及水土山田林的各种权属纠纷都涉及到当事人的切身利益，矛盾纠纷易演变成暴力冲突；4、农民工和留守儿童问题。绝大多数农村青壮年外出务工，留守在家的主要是“老弱病残”和妇女、儿童，权益一旦受到侵犯就很难得到及时解决。农民工进城务工往往遇到拖欠工资、公伤赔偿等纠纷，返乡的农民工回到家乡又往往遇到土地承包纠纷、再就业等问题；5、基层干部和党员队伍问题。农村基 3
层干部和党员队伍整体素质偏低，利益面前偏亲向友，重大决策不民主，作风蛮横粗暴，对群众最关心的问题久拖不决侵犯农民利益的事情时有发生，农民关注的热点、难点问题公开不到位，引起农民不满；6、农村管理问题。此类矛盾的实质是农民对完善农村公共基础设施及公共服务的迫切要求和落后的农村发展水平之间的矛盾。以上这些矛盾因素导致少数人可能会出谋划策、煽动蛊惑，抓住基层组织工作上所谓的问题，拉拢部分选民干扰选举。
（四）不当竞争可能存在。1、贿选现象仍有可能发生。在村委会换届选举前，贿选和选民讨贿现象普遍存在，贿选手段越来越隐蔽；2、部分宗族势力和黑恶势力可能干扰选举。宗族派性势力在农村普遍存在，特别是在村级组织换届选举时表现得尤为突出。不同家族、派性之间的矛盾在选举时集中暴露出来。各自为政，互相攻击，把村级组织换届视作宗族、宗派势力的比拼，恶意承诺，选票误投，民意误导,使赞成票难以过半，致使选举难以成功。有个别候选人考虑到自己当选的可能性不大，就“我干不成你也别想干”，故意在选举中捣蛋。不少农民看问题，首先是家庭，其次是家
族，再次是宗族。家族、宗法、姓氏影响正常的选举工作。
（五）农村后备力量薄弱。从调查的情况来看，大部分村级组织干部年龄结构老化，经济建设和政治建设的“领头雁”作用不明显。有的村现有村干部普遍年龄偏大，学历偏低，村级后备干部资源普遍缺乏，选择余地不大，即使有年纪轻、文化程度较高的农村青年参加竟选，也会因为多年读书在外，不在村上居住，缺乏群众基础，同时缺乏较为强大的经济实力而难以被选出来。因此，干部年轻化、知识化难以实现。
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（六）村干部特别是村“两委”一把手竞争激烈。以往村委会换届选举工作中，给人留下深刻的体会是：富村争着当干部，穷村不愿当干部。有的村因为没有人愿意当村干部,乡镇党委书记等主要领导得亲自上门给有关人士做思想工作，才会有人愿意挑起这副担子（把当村干部当成一种责任）。因为在穷村当干部就意味着一种奉献（工资少，花费的时间多，向老百姓收粮、收款、做计划生育的工作得罪人），远远不如外出打工合算。随着社会的发展，在经济利益和政治地位的驱动下，想当村干部的人增多。想当村干部的人增多的主要原因有：一是村干部待遇相对提高，收入更加稳定。农村税费改革后，村干部的工资由县级财政统发，标准大为提高。而另一方面，随着农村税费（村提留、乡统筹、屠宰税、农业税）的取消，计划生育的管理规范，农村干部从过去繁杂事务中解脱，村干部不再向老百姓收粮、收款，使得工作量大为减少。这样一来，当村干部也不像以前那样得罪人了。现在乡镇政府给村干部的任务主要是为老百姓办实事，如粮种补贴、农村医保、新农村建设等，这些工作老百姓乐意配合。工作容易做、经济待遇好，这是经济条件一般的农村很多人争当村干部的一个主要原因。二是村干部在农村的地位逐渐提高。村干部由过去的受群众嘲讽“三要干部”（要公粮、要上交提留款和计划生育要命）变成为群众“解五难”（看病难、就学难、学科技难、看电视难、看戏难）、给补贴（粮种补贴、农村医保、新农村建设）等深受群众欢迎的人，使得村干部在群众中的威信和说话权大大提高，岗位的吸引力大大增加。一批在职干部想继续留任，一批落选人员想重新回到干部岗位，一批没有当过干部的人想通过民主选举走上干部岗位。三是村干部办事方便。当上村干部， 5
在与乡镇、县市政府的有关部门打交道时，无论办公事、私事都方便多了，从而更好地保护自己利益。四是获取更多话语权。当上村干部，对村里、乡（镇）内的事务有了更多发言权。有部分村干部同时还是乡、镇甚至县、市人大代表或者政协委员，有了这层身份，也就能更多地参与当地政治。
（七）能胜任村干部的人减少。农村能胜任村干部的人减少的主要原因有：一是村干部职数减少，选拔标准更加规范统一。根据村干部从事农村工作的实际工作要求，选拔干部的标准开始从年龄、思想、文化、能力等方面提出的要求更高，合符条件的人选更少。二是培养力度不够。近几年来对农村后备干部培训、培养力度不够，能选拔到村班子岗位上的人很少；一些在职干部因为“抢季节抓种田，市场经济少钻 研”，素质跟不上。三是人才流失严重。一些年纪轻、有本事的“土专家”、“田秀才”或者离村外出打工，或者本土兴办实体，或者“离岗”下海淘金，干起了自己的事情，因自身利益因素不愿回村参与村干部选举。这使得一些村出现了“想当干部的当不了，能当干部的不愿当”的现象。所以要选出一批能认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律法规，思想好、作风正、能力强、有文化、办事公道、群众拥护、真心实意为群众办实事做好事，带头创业致富能力强、带领群众创业致富能力强的干部难度大。
（八）农村选举工作呈现“三难”。1、选好配强干部难。一是农村党员素质偏低，年龄老化。二是“打工经济”使优秀人才外流严重。当前农村素质较高、有一定能力的年青人大多外出打工经商。留在家中的都是些老的、小的、女的、弱的和穷的。而目前现任的部分村干部中，存在各搞各的，几年来没有为群众办多少实事，在群众中威信不高，现临近 6
换届，在调查中了解到，当地村民和党委、政府都为部分村没有合适人选而担忧。2、任期太短操作难。换届周期脱离实际。引发一年选，二年看，三年等交班的现象，村干部工作不敢大胆，上届和下届村务规划不能有效衔接，影响村干部任期工作成绩和村级事业发展,使在任村干部在群众中威信大减。3、选举大会组织难。受市场经济大潮影响，一些选民对村内、选举大会组织难。活动参与热情不高，有的村召开党员和村民代表会议，过去要记义务工，现在要给误工费。调研中，一位老支书这样讲：“以前开会随便捎个口信就来，现在腿跑断都不来”。现在召开选举大会比召开党员会和村民代表会议更难，由于村民居住分散，大多数群众不愿参加村里的活动，都怀有“国家政策我知道，该得的好处不得少，谁当干部无所谓，开不开会不重要”的思想，导致选民大会的组织非常困难。
三、做好换届工作的意见和建议
村委会换届选举工作是一项复杂的系统工程，法定程序严、政策性强、涉及面广、要求高、任务重，有利条件和困难因素并存。目前，我县农村换届选举工作正处于紧张的筹备阶段，面对选举工作中可能出现的新情况、新问题和新挑战，我们建议采取以下相应对策，保障换届选举顺利实施。
（一）加强领导，明确相关部门的工作责任。村委会换届选举的每个阶段紧密相连、环环相扣，必须加强组织领导力量，促使相关部门密切配合，形成合力，才能保证换届选举工作的顺利进行。各级党组织要充分发挥领导核心作用，在换届选举前要充分调研，听取民意；对换届选举中可能会出现的重大问题要依法决策和研究，严格把关；村党支部对村委会选举要加强直接领导，全程进行监督，确保选举工作 7
服从于党的路线、方针和政策。要坚持“指导在县、责任在乡镇、工作在村”的原则，成立县、乡镇、村三级选举工作领导小组，定期组织检查督办；乡镇党委政府要认真履行“第一责任人”的职责，经常跟踪检查落实；包村干部要全程下到村里具体指导选举工作，帮助解决具体问题；组织和民政部门要充分发挥牵头、协调和指导作用，实施分类指导，适时推广经验；人大和政协要对选举工作进行视察,督促整改存在的问题；广大农民群众要依法监督,提出好的意见建议。
（二）精心组织，积极为村“两委”换届工作创造条件。一是广泛宣传。要充分利用广播、黑板报、悬挂横幅、张贴标语、组织培训、走访座谈等多种形式，大力宣传村“两委”班子换届选举工作的重大意义，特别要对群众关心的“选举的公开、公正、公平”等问题进行重点宣传，让广大群众了解、掌握选举的方法、步骤、重要意义和法律依据，不断激发和调动群众参选的积极性和主动性，为搞好选举工作奠定坚实的思想基础。二是调查摸底。要从班子群众基础、村“两委”关系、村级工作开展情况等几个方面入手，对全部村进行分类排队，按照先易后难的原则有序推进村“两委”换届选举工作，牢牢掌握工作主动权，确保换届选举稳步推进。 三是强化引导。以开展党的群众路线教育活动、“访民生、知民情、解民事”活动以及党建“连心桥”活动为契机，利用驻村干部的自身优势，全面了解村情民意，调解矛盾纠纷，宣传政策法规，努力化解村“两委”班子换届选举中的问题，提高村民参与选举的热情。
（三）抓好培训，规范工作程序。选举工作成功与否与抓好选举工作人员的学习培训至关重要。首先，县、乡镇、村三级干部要抓好自身的学习，要知法、懂法、用法，确保 8
不违法，只要各级干部熟悉法律，加上思想上高度重视、组织上严密有力，选举工作就能顺利成功。其次，民政部门是选举工作的指导部门，负责指导选举工作的职能科室对《村委会组织法》必须烂熟于心，对下情必须了如指掌，并把上级的政策要求、法律的规定和本地的实际有机结合起来，组织和指导选举工作才能“如鱼得水”、应变自如。再次，民政部门要抓好选举工作队伍的培训，除了抓好乡镇层面的，还要指导乡镇抓好村一级的人员培训，建立一支懂法律、会操作的选举骨干队伍。
（四）开展试点，认真总结工作经验。试点工作由组织部、民政局、妇联、乡镇、试点村共同组织。通过试点，总结工作经验，为全县开展换届选举工作提供借鉴。
（五）依法操作，保障选举合法有效。在选举之前，要依法组织村级财务审计、推选村民选举委员会和村民代表、进行选民登记和确定选举日、候选人的产生和竞选、办理委托投票、确定投票时间和地点等，并公之于众，接收群众的监督；在召开选举大会时，要依法确定1名总监票员和若干唱票员、计票员和监票员；制作票箱，设立领票处、秘密写票处、代写处和投票处；清点、发放选票和组织投票、检验选票；投票结束后当众开启票箱，公开计票，当场宣布选举结果，颁发当选证书，以维护选举的严肃性，保护村民的合法权益，做到公开、公平、公正。
（六）制定措施，及时化解难点问题。从调研情况来看，以往选举发生问题的村都集中在“难点村”上。因此，对村级组织战斗力不强、干群关系不和谐、宗族家庭矛盾突出可能影响选举的村，要采取“一村一策”和“一事一策”相结合的方式，对不同类型的“难点村”，要区别对待，分类指 9
导，清除影响换届选举的不良因素。对宗族家庭派别关系复杂的村，县、乡（镇）要派人员走村入户，做好群众的思想工作；对财务管理比较混乱、群众意见大的村，要定期实行村务公开，打消群众的疑虑；对缺乏合适人选的村，要从县、乡（镇）选派党员干部驻村任职予以解决。
（七）加大力量，维持正常工作秩序。各级要加强对村民的思想教育，引导其遵纪守法和维持正常的选举秩序，对违法选举事件及时组织查处。要进一步充实信访工作力量，认真做好群众来信来访工作，做好宣传和解释工作，解决好村民群众关切的问题，消除群众的疑问，努力化解不稳定因素。要制定选举维稳预案，及时处臵突发事件。同时，政法部门要对以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段干扰正常选举，在选举中因对选举工作不满而起哄、闹事、打砸投票场所，虚报选举票数、撕毁选票、毁坏票箱，宗教、宗派、帮派势力干扰选举，伪造选举文件、选民证等现象，坚决依法予以打击；对乱发传单、利用电话和网络等诋毁党对选举工作的领导和幕后操纵群众聚众上访、冲击党政机关或在本地区、跨地区干扰选举工作等严重违法言论、行为的个人和团伙，采取严厉措施，从重从快依法予以打击。
（八）弥合裂痕，做好退职干部和落选者的工作。 换届要换出和谐，而不是换出矛盾和不稳定。做好退职干部和落选者的工作，十分有利于届后农村的团结、稳定和发展。总结各地一些乡镇的好经验，一是思想上关心。由乡镇领导或村支部书记组织、召开当选人和落选人座谈会、新老干部座谈会，及时淡化对立、消除隔阂、化解矛盾；走访慰问退职村干部和落选者，感谢退职干部为村里作出的贡献，感谢落选者参加竞选。二是待遇上关照。及时周到地解决退职村干 10
部任职期间的一些遗留问题和退职待遇问题。三是政治上关注。对群众比较认可的年富力强的退职村干部和得票数较高的落选者，在政治上关心，列入村级后备干部培养。四是前途上给予机会。鼓励和支持他们干事创业，带头致富，继续发挥作用，化消极因素为积极因素。
四、换届工作中需要注意的其他问题及对策
（一）关于村“两委”班子成员“一肩挑”问题。在这此调研中，乡镇及大部分村委会对第十届村委会选举中对村党支部书记和村委会主任“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职比例问题认为不要作硬性规定。 推行村支两委“一肩挑”模式时，要有的放矢不能搞“一刀切”。要认真分析村情，摸清所属村的基本情况，从党支部和党员队伍的实际状况出发，党支部党员队伍中有合适人选的，可以实行支书、主任两职一肩挑；党员队伍中很难推选出合适人选的，就不实行一肩挑；对于有条件的，就要通过积极教育引导，使组织意图尽量变成群众的意愿。 （二）关于直选的问题。当前，开展“公推直选”党组织班子、“一次直选”村民委员会班子面临的问题：村委会直选已经在我国广大的农村地区普遍实行，在许多地方也取得了很大的成效。村委会直选作为一种崭新的民主选举形式,是农村民主政治建设的一大进步。但是, 据查相关资料显示，自推行村委会直选制度以来, 一些地方实行村委会直选后也出现了一些较为普遍的新问题，如准确选人难保证、宗族势力干扰难控制、两委关系难协调、后备村干部难培养等等，这些问题关系到民主自治制度能否顺利推进、关系到农村的发展稳定。在这次换届选举中，要通过分析这些问题产生的原因，有针对性地提出解决这些问题的对策，以期能使 11
基层民主政治得到更好的发展，社会主义新农村建设能更顺利推进。
（三）选民资格问题。选举中选民资格争议最大的人员有三种：一是没有户籍的本村人口，选民资格难确认。对于这类选民资格界定可以通过提供相关证明依据予以确认。二是大中专毕业生、下岗职工、离退休人员等户籍与居居住地不一致的人员选民资格确认存争议。对于这类人员可以予以登记，但进行选民登记，必须函告原户籍地，不得重复登记。且需经本人申请，乡镇政府推荐，选举委员会同意，才可以进行选民登记。对情况复杂或者争议较大的，应经村民会议或村民 代表会议讨论决定。三是大学生村官的选举资格。对任职不满一年的大学生“村官”，如果其本人提出要求参加本村选举，经组织审核批准，应进行选民登记。
（四）妇女干部当选问题。一是做好调查摸底，鼓励优秀女性积极参与竞选。二是提高参选率，认真细致地向村民们解释选举方法。三是在村民委员会换届选举中实行妇女委员专职专选，第一次选举如没有妇女当选的，另行选举仍实行专职专选，确保每村都有一名妇女干部。
（五）委托投票问题。对选举当日不能投票的选民，为保证其实现委托投票，应做到以下几个方面：1、选举前通知到位。要将选举的时间，地点提前通知到各选民，好让当日不能投票的选民作好委托安排。对当日没有投票又没有实行委托的选民选举委员会应通过电话或其亲属再次通知委托投票，保障其选举权利。2、对实行委托投票的选票要监督好，规范执行好，以保障其委托意愿。
（六）贿选处理问题。建议完善国家法律法规，应该将贿选行为定为违法行为，并出台相关细则给以处罚。为防止 12
贿选在农村泛滥，建议相关职能部门要把打击贿选当成村委会换届选举工作的一项重点来抓，采取重拳出击的手段，一抓到底，以确保村委会换届选举走上法制化、正常化的轨道。
（七）关于完善选举监督机制的问题。在积极发挥县乡党委、人大关于完善政府及职能部门的监督作用，村党组织和村民选举委员会的监督作用的同时，应发挥民间力量和社会力量对村委会选举工作的监督作用，主要做法是：1、村委会成员候选人产生后，由选举委员会组织候选人，从各级党代表、人大代表、政协委员、村民代表中推荐产生由3至5人组成的选举监督委员会，对选举过程全程监督。2、乡（镇）选举指导组在选举前组织监督委员会进行选举知识培训，切实提高监督委员会成员的监督能力。3、各级选举指导组应公开举报电话，并及时查处干扰破坏选举的有关人和事。
（八）关于村干部待遇问题。增加村干部的误工补贴，进一步探索村干部参加养老保险制度，解决村干部的后顾之忧，调动其工作的积极性。
（九）村委会三年换届选举所存在的问题。1、村委会三年一换届，导致部分村干部是一年吃饭请客拉选票，二年熟悉工作搞实干，三年任期到届又要选。因为不知下一届又会是谁会去争着干，不知自己新一届是否还会当选，从而使得一部分村干部是一届三年无作为，没有任何的业绩。村干部队伍的不稳定因素会使得一些村干部们从来都不想着村委会还要长期发展下去，没有好的规划，不能真正的静下心来为村集体的利益着想，村子没有一个好的长期的规划，要想发展壮大真的很难。2、村委会在换届选举时最大的弊端就是在任的村干部们为使现有的村干部们都能当选，总会有部分村干部出现拉票贿选现象，受不良社会风气影响下，总 13
认为交朋友让人帮忙都是要付出经济代价的，这就难免会导致一些村干部们会经常性地请人吃喝，而这吃喝的钱又往往都是用村集体的钱来消费，虽然上级党委政府早已取消了村级招待费，但现实中，这部分钱却在无形当中被变通了。富裕村子有些吃喝还可以承受得了，但很多村子却是因为吃喝又欠下了新的集体债务。3、村委会选举，是一项工作任务极强的工作，而且从登记选民一直到正式选举，跨越时间比较长，而村委会的其他工作又要持续，这就不可避免地在选举中，要产生大量的人力、物力和财力，而这一切都要与钱有关，一个村集体因为换届，就要承担着因为选举而产生的大量的钱财，费用大多都要村集体承担，很多村子也因为村委会换届产生了新的集体债务。
（十）村委会试点三年换届改为五年一换届的好处。1、村委会五年一换届，可以稳定村干部的心，让他们不必要对换届产生干扰，可以使得村干部们都能尽心尽力工作，为村子长远规划发展谋思路，只要村干部都能有实干精神，多为老百姓办实事，村子有了成效，自然而然就不会有人争着抢着要去当村干部了，这样可以解决村干部的后顾之忧。2、村委会五年一换届，可以大大减少不必要的开支，减轻村集体的负担，毕竟频繁的村委会选举所需花费也是一笔不小的开支，如果村集体可以将这笔钱省下来，用在村集体的公益事项当中，将会为村干部们减少经济压力。
下一步,我们要结合安荣乡各村实际情况,认真研究解决换届选举中的重点难点问题,切实保障农民群众的民主权利；真正担负起组织、指导换届选举工作的责任,准确把握基本原则,保证选举质量,确保换届选举工作圆满完成。 14