2013中国城市发展报告（中文简版）
一、引言
著名经济学家Lucas（1988，2002）12在其经典文献中指出，城市是增长的引擎。发生在城市环境下的“知识积累”将带来更高的劳动生产率。在中国，地级及以上城市共有288个，这些城市（市辖区）仅占全国土地面积的6.7%，全国人口的30%，但创造了全国生产总值的62%（20xx年数据）。可以说，正是城市的繁荣发展为华夏民族的腾飞梦想插上了翅膀，从而铸就了中国经济社会三十五年的光辉历程。
然而，和西方国家城市的概念不同，中国大部分城市的行政区域不仅包括城市辖区，还包括周边的农村地区（主要是农业用地，但也包括零星的乡镇）。3以河北省会石家庄市为例，20xx年，石家庄行政管辖面积为2万平方公里，常住人口为1028万，但其中只有28%的居民生活在市区。市区和城市边缘的农村地区在经济发展水平、公共服务供给、居民收入等方面往往存在极大差异。就城乡居民收入差距这一指标来看，20xx年我国城乡居民收入比超过3:1，远高于世界平均水平。与此同时，一些特大城市和大城市的市辖区存在大量农业转移人口，他们被计入当地“常住人口”，但并没有真正融入城市。最普遍的问题是由于没有所在城市的户籍而无法享受与户籍挂钩的社会保障和公共服务。仅从社会保障这一点来说，数据显示，截至20xx年9月，全国农民工参加城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤保险者占农民工总人数的比重，分别仅为17.8%、19.7%、10.4%和28.0%4。
上述现象并非否定城市化进程，而是反映出我国城市化进程中存在着一些需要引起关注的重大问题，城市化方式亟需转型。近年来，城市化成为社会和学界讨论的热点，特别是关于新型城镇化的内涵，诸多学者进行了阐释。在全国人大一次会议的闭幕会上，李克强总理强调，“城镇化是现代化的必然趋势，我们强调的新型城镇化是以人为核心的城镇化。”只有持续带来国民福利整体水平显著 提升、基本公共服务等福利性安排惠及更多国民、收入分配结构趋于合理、城市环境不断改善，才能够实现城市走向以人为本的可持续发展之路。
本报告通过构建一个涵盖经济发展、公共服务、居民享有三个主要方面的城市科学发展评估体系，旨在评估中国各地级及以上城市在经济可持续增长、公共服务供给、居民享有领域的发展差异，探究在城市化进程中，从社会财富的创造、财富的分配再到国民实际受益三个循序渐进的环节之间的协同关系，这有助于厘清中国城市化进程中存在的若干问题，政府缺位和错位的各种原因，进而对症下药，逐步实现中国城市基本公共服务均等化，全民共享经济发展成果。
二、以人为本，评价城市发展状况
“城市为人而发展”、“城市让生活美好”等等口号，在越来越多场合的出现，引起了人们普遍的共鸣，逐渐地、必然地成为社会的共识，转为人们的追求。这样的追求无论属于回归还是理想，都要求对城市的发展，更新和完善指导理念及相应的评价体系，将当前对城市物态形象疯狂的、几乎变态的追求和欣赏，更多地转向对人的生活和自身发展的真切关注，将以人为本的科学发展观，真正落实为城市的发展观，形成新的、系统的发展评价指标，并构建相应的发展体制和路径。
中国城市发展研究院从20xx年开始，运用年度统计指标数据，研究、提出了一套新的系统的城市评价体系，对全国地级及以上城市进行综合分类评价，从科学发展观的角度评价城市发展得失，进行全新的尝试。连续3年的坚持与完善，
使评价报告在社会上产生了一定的影响，在获得好评的同时，许多人也提出了非常中肯的、完善性的批评和建议。在各界的热情支持、鼓励下，从20xx年开始，我们在沿袭原有分类的基础上，进一步优化了分类体系，主要是从指标的逻辑关系上更加清晰人与城市的关系，以便在分类更加科学的基础上，完善判断和分析的方法，从年度指标的评价排序上更为清晰、更为直接地发现城市与人关系的趋势、特征和主要矛盾等。
现有的城市统计指标涵盖经济、社会、文化等各个领域，我们将这些指标分为三类：第一类是经济发展水平，主要反映经济发展的规模、要素效率、科技进步和外部性，总体是属于生产性指标；第二类是公共服务水平，主要反映政府投 入社会公共服务事业的规模和范围，总体属于社会共享类的财富分配指标；第三类是居民实际享有水平，主要反映居民在城市发展中分享到的各项实惠和机会，总体属于城市发展成果最终由居民收获的个人受益类指标。
本报告的评估对象是全国285个（由于数据不全排除拉萨、贵州的毕节、铜仁）地级及以上城市，其中包括4个直辖市、26个省会城市、5个计划单列市，以及其他250个地级市。限于篇幅，本报告仅给出35个主要城市的评估结果，其他地级市的评估结果在本书后面章节给出。同时为了便于研究比较，采用国务院提出的八区域划分，将35个城市划入八个区域，具体见表1-1。
表1-1 中国主要城市的区域划分
区域代码
区域
城市
1
东北地区
沈阳、大连、长春、哈尔滨
2
北部沿海
北京、天津、石家庄、济南、青岛
3
东部沿海
上海、南京、杭州、宁波
4
南部沿海
福州、厦门、广州、深圳、海口
5
黄河中游地区
西安、太原、郑州、呼和浩特
6
长江中游地区
合肥、南昌、武汉、长沙
7
西南地区
重庆、成都、贵阳、昆明、南宁
8
西北地区
兰州、西宁、银川、乌鲁木齐
这35个城市的主要统计资料由表1-2给出。可以看出，人口数超过1000万的特大型城市有北京、天津、石家庄、上海、武汉、广州、深圳、重庆、成都9个，人口在500-1000万之间的大型城市有沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、杭州、宁波、合肥、福州、南昌、济南、青岛、郑州、长沙、南宁、昆明、西安17个，人口为150-500万的中型城市有太原、呼和浩特、厦门、海口、贵阳、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐9个1。其中，人均GDP最高的是深圳，达到110421元/人，最低的是贵阳，仅为31712元/人，两城相差达3.5倍；城市化率最高的是厦门、深圳、海口，达到100%，最低的是石家庄，仅为28%；建成区面积最大的是北京，达到1231平方公里，市区人口密度最高的是上海，达到2.67万人/平方公里，建成区面积最小的是西宁，仅为75平方公里，市区人口密度最低的
1关于城市规模的划分参考了《迎接中国十亿城市大军》. 麦肯锡全球研究院. 20xx年3月。
是乌鲁木齐，为7100人/平方公里。可见，中国的城市之间，无论是规模、人口密度，还是城市化率、经济发展水平，都存在较大差异。
表1-2 20xx年中国主要城市统计资料（略）
为获得量化的、时间和空间上可比的城市科学发展指数，需要对各原始指标进行标准化，具体方法由下面的公式给出：
（略）
指标的赋权方法很多，不同的方法可能产生不同的结果，应该采用相同权重还是不同权重仍然是值得探讨的问题。本报告在借鉴相关文献的基础上采用均权方法，利用简单算术平均公式来计算每个子系统的指数以及最终的科学发展指数。
三、城市科学发展评估的主要结果
本报告用科学发展指数来刻画城市的总体发展水平，由于进行了标准化处理，因此，这一指数在空间和时间维度上均具有可比性。表1-3报告了2009-20xx年中国各直辖市、省会城市、计划单列市（共35个城市）的科学发展指数。表1-4、表1-6、表1-8分别报告了代表经济发展水平、公共服务水平和居民享有水平的三个分指数。
（一）主要城市科学发展指数的变化趋势
从总体趋势来看：2009-20xx年，中国主要城市的科学发展指数均值从0.35上升到0.42，增长了20%。除合肥以外的所有城市的发展指数都在稳步上升，这表明中国主要大城市在发展方面总体而言是成功的。南昌、贵阳、西宁等欠发达城市的增幅超过了40%，北京、上海、深圳、广州等发达城市的上升则相对温和。唯一指数下降的城市是合肥，这也是受影响于20xx年合肥进行的行政区划的调整，新增庐江县和（县级）巢湖市，致使相关指标受到拖累有所下降。 从区域比较来看，科学发展指数呈现明显的东高西低。东部沿海，北部沿海、南部沿海的大部分城市发展水平高于全国平均，黄河中游、西北、西南地区的所有城市发展指数均低于全国平均。发展指数最高的厦门（20xx年为0.73）是发展指数最低的西宁（20xx年为0.22）的3.3倍。近三年来，增长最快的是西南地 区，西南地区城市的指数增幅达到30%，增幅较大的城市依次是西宁、贵阳、南昌，均超过了40%。
表1-3 中国主要城市的科学发展指数（略）
（二）主要城市经济发展指数的变化趋势
考察反映城市经济发展水平的分指数发现：经济发展指数最高的城市是宁波（0.60），其次是深圳（0.59）和厦门（0.59）；经济发展指数最低的城市是重庆（0.21）、贵阳（0.21）。表1-5列出了这些城市经济发展子系统的各分项得分，可以看出，经济发展总水平，即人均GDP的高低以及科技先进性的差异可以解释经济发展指数差异的大部分。
比较近3年的增幅，西南地区城市的经济发展状况改善显著，特别是重庆、贵州以及南宁三个城市，分别增长了58%、46%、46%。究其原因，人均GDP的大幅提升，产业结构调整带来的“三废”排放大幅下降，是城市经济发展指数提升的重要原因。相比较而言，沿海的经济增长有所放缓，特别是南部沿海，增幅低于全国平均水平。
表1-4 中国主要城市的经济发展指数（略）
表1-5 20xx年代表性城市的经济发展子系统得分（略）
（三）主要城市公共服务指数的变化趋势
考察反映城市公共服务水平的分指数发现：厦门市公共服务指数高达0.84，北京亦达到0.62，而公共服务水平较低的石家庄、南宁，这一指数值则只有0.14。表1-7列出了这些城市公共服务子系统的各分项得分，可以看出，公共服务水平区际不均等现象非常突出。城市间公用服务指数的差异主要由财政公共投入、社会保障范围的巨大差异导致。
比较近3年的增幅，重庆、南宁等西南地区城市以及海口、福州等南部沿海城市的公共服务水平有了较大幅度提升，这主要得益于政府财政公共支出的大幅提升。值得注意的是，郑州、乌鲁木齐两个城市的公共服务指数小幅下降。分析其原因，主要是公共基础设施供给增加速度不及城市常住人口增长幅度，从而使得公共项目人均占有水平下降。
表1-6 中国主要城市的公共服务指数（略）
表1-7 20xx年代表性城市的公共服务子系统得分（略）
（四）主要城市居民享有指数的变化趋势
考察反映城市居民享有水平的分指数：居民享有指数最高的城市是深圳（0.85），其次是厦门（0.76）；居民享有指数最低的城市是西宁（0.26），其次是合肥（0.28）。表1-9列出了这些城市居民享有水平子系统的各分项得分，居民享有水平较高的城市，无论收入、就业，还是生活环境、消费水平都显著高于居民享有水平较低的城市。
比较近3年的增幅，西南地区城市的居民享有改善最为显著，沿海城市的改善相对缓和。居民享有指数增幅较大的城市有南昌（57%）、西宁（54%）、昆明（43%）。收入和消费支出的提升是这些城市居民享有指数上升的主要原因。值得注意的是，20xx年，合肥市的居民享有指数相比20xx年下降了17%，分析发现，居住环境恶化、失业率上升是主要的原因。
表1-8 中国主要城市的居民实际享有水平指数（略）
表1-9 20xx年代表性城市的居民享有子系统得分（略）
四、城市化与城市科学发展之间的关系
本报告利用皮尔森相关分析来研究城市化和城市科学发展之间的关系。我们选择了以下三种因素：（1）驱动城市化进程的社会经济因素。毋庸置疑，人口是城市化进程的核心驱动力。此外，人均GDP能够很大程度地反映城市经济发展水平。
（2）城市化进程中的公共服务供给情况。我们选择了科学支出占财政支出的比重、人均教育支出、宽带覆盖率、人均卫生医疗支出、人均社会保障与就业支出、
人均道路面积、人均绿地面积7个公共服务领域的指标分别反映地方政府在科学、教育、文化、卫生、社会保障、城市基础设施、城市环境等方面的公共服务供给。（3）城市化带来的国民福利变化。我们选择了城镇居民人均可支配收入、城乡收入比这两个体现居民福利的代表性指标。
表1-10 相关性分析的结果（略）
首先，代表城市规模的人口数量指标与部分公共服务指标（科学支出比重、人均教育支出、人均卫生医疗支出、人均社会保障与就业支出）以及城镇居民收入呈现显著的正相关性。而人均GDP与所有的公共服务指标均呈现显著的正相 关性，并且与居民实际享有指标也高度相关。这表明，推进城市化进程、扩大城市规模有利于提高公共服务供给效率，但对于从根本上改善居民实际享有水平并没有直接的影响。提升城市经济发展水平则是改善公共服务供给能力、改善收入的城乡分配状况以及提高居民实际收入水平的直接动力。
其次，所有的公共服务供给指标均与城镇居民人均可支配收入显著正相关，与城乡居民收入比显著负相关。这说明，科技、教育、医疗等公共服务水平的提升对于提高居民实际享有发挥着重要作用。
相关性分析说明，在城市化进程中，经济发展、公共服务提升、居民实际享有之间存在着明显的同步变化的关系。
五、中国城市发展中存在的若干问题剖析
（一）主要问题
1、农民工市民化问题
大量的农民工为城市发展做出了巨大的贡献，却没有获得同城市居民均等的福利待遇。据统计，20xx年全国农民工总量为26261万人，其中外出农民工数量为16336万人。北京市超过1/3，上海市近40%，深圳市近75%是外来非本地户籍人口。按照我国目前的统计口径，是将居住在城镇半年以上的农村人口列为城镇人口，因此，大量农民工被纳入城镇人口统计范围，但这些农村户籍人口并不是真正意义上的城镇人口，其在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障方面无法享受与城镇居民同等的待遇。大多数进城务工的农民工逐步被边缘化或者住在“城中村”，生活条件十分恶劣。有专家估计，这类“半城市化”人口城市化率的虚高作用在10个百分点以上。5这种“城市化”是一种典型的不完全城市化，或者说只是统计意义上的城市化。
2、城市管理问题
由于缺乏合理的规划和引导，迅速增加的人口给城市发展、资源环境承载以及公共服务供给带来巨大压力，使得城市生活环境质量下降，城市社会管理混乱。以北京市为例，按照20xx年修编的《北京城市总体规划（2004-2020）》中的要求，“到20xx年，北京实际居住人口控制在1800万人”。但事实上早在20xx年 北京市常住人口就超出了20xx年的规划范围，到目前为止已突破2000万。伴随外来人口的大规模流入，在京接受义务教育的来京务工人员随迁子女已由20xx年的9万人增长到20xx年的52.9万人，占学生总数的31%。全市年均用水约36亿立方米，超出年均可利用水资源近10亿立方米；汽车保有量的逐年激增使得交通拥挤现象严重，大大增加了居民的通勤成本，汽车尾气排放使得空气质量越来越差；居高不下的房价使得年轻人不堪重负??资源、环境、人口、社会管理的压力严重影响了城市形象和可持续发展的能力。
3、城市空间失序问题
城市固定资产投资的逐年递增导致了城市规模的迅速扩张，突出表现就是大规模
圈地建新城、建开发区、建大学城，粗放型的土地利用模式导致空间无序开发现象严重。吴敬琏在其著作《中国增长模式的抉择》中指出，香港的GDP是深圳的7倍，香港的可用土地只使用了22%，深圳却已经无地可用。陆大道院士早在20xx年就提出了对“摊大饼”式的“造城运动”的担忧，他认为城镇化的空间失控现象明显，形成了分散和蔓延式的扩张，是城镇化大冒进。如果不加以遏制，将影响未来城市的可持续发展。但目前，不少地方政府仍热衷于城市规模扩张。 同时，我国目前城市规模的快速扩张与空间结构优化并不同步。以北京市为例，根据一项调查，北京交通拥堵时间已达每天5小时，北京市民的通勤时间是每天
1.32小时，居全国之首。一些政府官员和学者认为机动车拥有量太大和人口太多是造成这一恶果的罪魁祸首。然而，事实上，北京市人口密度和机动车密度相比新加坡、香港、东京等世界大都市而言并不高，主要问题还是在生活、居住、就业的空间资源分布失序。6具体表现为公共服务资源过度集中于中心城区，比如，主要的医疗、教育、文化资源均分布在中心城区，而非中心城区的居住用地比重过高，产业发展不足、公共服务和生活娱乐设施缺乏，如通州、回龙观、天通苑等地区被建设成了只能提供居住和简单生活购物的“卧城”。
（二）制度障碍
1、城乡二元的户籍和土地制度
城乡二元户籍制度之所以成为制约我国城市发展的制度障碍，不在于其对农业户口和非农业户口的区分，而在于其户籍上所附加的各项福利制度。虽然自改革开放以来，各地政府一直在探索城乡二元户籍制度改革方案，尤其是从20xx年开始，我国先后有河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西、云南等13个省市相继取消了对农业农户和非农业户口性质的划分，统一登记为本地居民户口。但这些改革举措并没有从根本上撼动户籍制度所附加的各项福利待遇，居民仍被划分为城镇居民和农村居民，享受差别化的待遇和机会。户籍制度的两大传统功能虽然有所弱化，但依然在发挥作用：一是保护城市劳动者优先获得就业机会，二是排斥农村迁移者均等享受城市各项社会福利待遇。
由于历史原因，我国形成了城市土地国家所有、农村土地集体所有的城乡二元土地制度。农村土地集体所有制的模糊产权使得农民无法从土地使用权等权益的流转中获得长期的增值收入。虽然国家通过《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等法律制度规定土地流转要采取依法、自愿、有偿的原则，且不得改变土地所有权性质、不得改变土地的农业用途、不得损害农民利益、不得超过承包期剩余期限，并规定可采取转包、出租、互换、转让、股份合作制等流转方式。但在具体实践过程中，由于中央政府、地方政府和农户三大主体对土地的功能差异，处于弱势地位的农民的权益得不到应有的保护，“强制”或“半强制”的做法、损害农民利益的行为时有发生。中央政府追求的目标是通过增加农民收入缩小城乡收入差距，并确保国家粮食安全；地方政府追求的目标是通过征地获得财政收入，并通过土地开发投资促进GDP增长以提高政府绩效；农民追求的目标是增加收入，并获得稳定的社会保障。虽然《土地管理法》规定，属于农民集体所有的土地主要由村集体经济组织或者村民委员会来经营、管理。但现实情形是，村集体经济组织实际上并不存在，而村民委员会属于准行政组织，其干部任命一般都是由上一级政府委派。这种模糊产权使得地方政府在多方博弈中影响力最强，在征地和土地流转过程中获得较多收益，而农民的影响 力最弱，无法获得持久的保障。
2、政府职能错位
中国的城市化进程由政府主导，是一种“自上而下”的模式。地方政府的权威往往决定了城市的规模和产业结构，许多官员按照自己的意愿和自己对“城市化”的理解，运用行政权力来“经营城市”。以GDP为核心的考核机制进一步强化了地方政府在城市产业选择、场馆建设方面的热情，但却忽视了公共品的提供、民生的改善以及城市空间结构的优化。
六、结语
尽管口径不一的、有限的数据制约了研究的深入，但从现有的评估结果，我们依然可以发现一些趋势：
1、2009-20xx年，除合肥以外的所有主要城市均在科学发展方面取得了不同程度的进步，进步最快的是西宁、贵阳、南昌等发展相对落后的城市，意味着城市发展的相对差距有所缩小；
2、尽管如此，城市之间和区域之间的发展差异仍然是显著的，发展指数最高的城市（厦门）是发展指数最低城市（西宁）的3.3倍（20xx年），发展指数最高的区域（东部沿海）是发展指数最低的区域（西北地区）的接近2倍；
3、在城市化进程中，城市的经济发展、公共服务供给、居民实际享有水平之间存在着明显的同步变化关系。只有实现财富创造、财富分配到国民实际受益三个环节的协调同步，城市化才能朝着可持续、以人为本的方向健康发展。
若进一步深入到城市发展的结构性问题，我们认为，农民工市民化、城市管理能力、城市空间失序是当前影响城市科学发展的主要问题，唯有坚定地推进户籍和土地制度改革，改变威权主义的发展模式，重新界定政府的职能，才可能在城市化进程中实现城市发展水平的不断提升。