《2012中国民生发展报告》发布

人民网北京6月3日电 （刘毅、孙璐）《2012

中国民生发展报告》2日在北京师范大学发布，报告显示19xx年至20xx年中国民生发展成效显著，总体上呈现指数增长的趋势。 《2012中国民生发展报告》显示，19xx年至20xx年中国民生发展呈现出三大特征：第一，省级民生指数排名区域集中度较高。按照指数由高到低，民生发展水平大致呈现出“东部—东北部—中部—西部”由强渐弱的阶梯型分布趋势。省级民生发展指数北京、上海、天津仍排前三名。第二，在阶梯型分布总体趋势下，部分省(区、市)呈现出与其所在区域总体位次趋势不一致的情形。有的地区民生发展水平明显强于区域平均水平。第三，排名表现出较强的区域经济实力相关性。这表明“保民生”和“促发展”两者间并不矛盾，通过转变经济发展方式，在发展经济的同时，不断保障和改善民生是必要和可行的。

报告提出当今世界发展中的三大“民生陷阱”：广大发展中国家片面追求现代化、忽视民生发展而造成的“民生缺失陷阱”；发达国家的“高福利陷阱”；金融资本主义贪得无厌、撕裂社会而造成的“贫富分化陷阱”。报告提出，面对变革的世界，作为世界上人口最多的中国，既要充分借鉴世界各国民生发展经验，更需吸取变革世界中的“民生陷阱”教训，找准跨越“民生陷阱”的着力点，寻求改善民生的发展之路。

《中国民生发展报告》由北京师范大学管理学院、政府管理研究院组织实施，每年发布一次 。

《中国民生发展报告2012》发布

20xx年08月05日，北京大学召开中国家庭动态跟踪调查研讨会，发布由北大中国社会科学调查中心完成的《中国民生发展报告2012》。调查显示，20xx年全国家庭的平均总支出为3.8万元，比20xx年增长了5710元。北大校长助理李强表示，将持续开展调查并发布数据，为政策决策提供依据。 家庭支出同比增5710元

调查显示，20xx年全国家庭平均总支出比20xx年增长了5710元，其中食品支出增长2287元，占到全国家庭平均支出增长额度的40%。在各项支出相对于20xx年都有所增长的同时，20xx年家庭购建房支出和捐赠支出下降。20xx年全国家庭现住房完全自有率为84.7%。住房类型上，42.2%的家庭现住房为平房，比20xx年调查结果下降了8.5个百分点。全国家庭的平均住房面积为116.4平方米，人均住房面积为36.0平方米。

已婚子女75%不与父母同住

据调查，全国62.3%的16岁以上人口处于在婚状态，未婚人口为31.2%。未婚男性比未婚女性多7%左右。北大有关负责人说，在婚和未婚人口比例都较高，离婚和同居比例较低，说明我国婚姻稳定性较强，传统的婚姻观念仍占主导地位。记者从数据中发现，全国有75.2%的已婚成年子女不与父母同住。已婚成年子女中从夫居（即住在婆家）的比例为21.1%，是同妻居（即住在娘家）的5倍还多。

家庭类型调查结果显示，全国13.2%的家庭夫妇已生育子女但不与子女同住，即“空巢”家庭。而“丁克”家庭（尚未生育子女的家庭)）为1.4%。专家认为，虽然夫妇与子女同住仍为最主要的家庭形态，但“空巢”家庭比例迅速上升，势必带来养老、家庭服务、情感关怀等问题。此外，家庭代际结构也发生了变化，2代户（父母和子女同住）家庭占比最高，四世同堂家庭仅占1.9%。

教育支出城市与农村相差多

抽样调查表明，全国家庭支出中，用于孩子教育的支出均值为1803.9元。更详细的分类统计则显示，城市户口家庭教育年支出为3458.2元，农村户口家庭仅为1367.8元。正在上学的少儿工作日每天在校学习时间为6小时，而休息日在校学习时间也达到了3.4小时。6至9岁儿童首选书画类课外辅导班，10至12岁少儿首选乐器类课外辅导班，13至15岁少儿首选外语类课外辅导班。

20xx年新增的社交网络考察指标显示，QQ在不同年龄段、不同地区的青少年中使用率均超9成。社交网络和email是青少年群体使用最普遍的社交手段。青少年上网使用最多的网络功能是听音乐。尽管如此，看电视仍是青少年最主要的休闲娱乐活动。

孩子患病近4成家长自己找药

在《报告》中，有一项行为调查，即孩子患病处理方式。调查结果显示，全国36.8%的家长在孩子患病后自己找药或买药，而不是找医生看病。其中，城市家长更倾向于在孩子患病后自己找药，比例比农村家长高出十多个百分点。专家分析认为，这种情况出现的原因除了城市医疗成本高、到医院就诊时间长以外，家长知识结构也是重要原因。据介绍，目前全国有60.7%的少儿享有社会医疗保险，而少儿拥有商业医疗保险比例只有17.7%。

数据显示，全国有6.1%的青少年儿童肥胖，7.4%的青少年儿童超重。分年龄来看，低年龄组的少儿肥胖的比例明显更高，即“小胖子”比“大胖子”更多。分性别来看，男孩比女孩肥胖和超重的比例更高，西部地区儿童肥胖比例超过中、东部。在视力方面，随着年龄增长，青少年儿童的视力逐渐下降。在3-5岁组，少儿近视的比例仅为3%；而在16-18岁组，全国有20%的少儿近视。分城乡来看，城市少儿的视力明显更差。16-18岁组城市少儿近视的比例高达38%；而在农村，这一比例仅为16%。女孩视力普遍差于男孩。而各年龄段儿童中，右眼的视力普遍比左眼差。

2012中国发展报告

《中国发展报告》是国家统计局推出的重要统计产品之一，由局长堂担任编委会主任，立足统计数据，体现统计特色，全面解读20xx年的中国发展状况。

20xx年版《中国发展报告》利用翔实的统计数据，总结了20xx年中国社会经济发展的主要变化、展示一年来在党和政府的领导下经济社会发展的各项成就，分析当前社会经济运行的各种

关系和矛盾，提出相应的政策建议和对下一年的发展展望。

本报告分主题报告篇、地区报告篇、重要文献篇、宏观政策篇、统计图表篇和专栏文章共六个部分。主题报告文章主要对20xx年进行全面总结，主题突出、观点明确、数据翔实、语言简

洁、通俗生动；地区报告篇突出地方发展特点；重要文献和宏观政策篇采集了一年来国家出台的重要政策法规和文献；统计图表篇则发布了国民经济重要数据；专栏文章则紧扣发展主题和出

台的相关政策，突出专业性，分析20xx年我国经济社会发展进程中的重大热点、新特点或新动向。

本书内容丰富，观点明晰，图文并茂，装帧精美，既是了解国情的窗口，也是决策的依据，更可以作为重要历史资料永久收存。

2012中国区域经济发展报告

本书研究思路和整体框架：首先，对长三角城市群同城化的发展趋势进行了分析，探讨同城化趋势下长三角城市群区域协调发展的新挑战与新举措；其次，重点分析了同城化趋势下长三角的交通联动、产业联动与空间联动；然后，分析了同城化趋势下长三角城市群的通勤就业变化，以及基本公共服务效率和基本公共服务的保障机制；再次，分析了同城化趋势下长三角城市群区域协调发展的体制与制度设计；最后，以虹桥商务区的发展定位为例，实证研究了长三角综合交通枢纽商务区建设实践。本报告的研究工作由上海财经大学区域经济研究中心负责实施。

前言

1 长三角地区同城化发展趋势及区域协调发展的新战略

1.1 同城化的理论解释

1.2 长三角地区的同城化趋势及其特征

1.3 长三角同城化趋势对不同城市（地区）的影响

1.4 长三角城市群区域协调发展的新挑战

1.5 长三角城市群区域协调发展的新举措

2 同城化趋势下长三角城市群内外交通联动

2.1 城市群交通系统的主要特征

2.2 长三角城市群综合交通体系发展现状及趋势分析

2.3 世界五大城市群内外交通联动机制的比较分析

2.4 长三角城市群内外交通系统立体化衔接探索

2.5 同城化趋势下推进长三角城市群内外交通联动的政策建议 3 同城化趋势下长三角城市群产业联动

3.1 长三角地区制造业结构变动与升级

3.2 长三角地区制造业的集聚与转移

4 同城化趋势下长三角城市群的空间联动

4.1 长三角城市群空间结构的演变历程

4.2 同城化与城市群的空间结构：一个分析框架

4.3 同城化趋势下长三角城市群空间结构的重塑

4.4 凝聚力战略：同城化趋势下长三角城市群构想

5 同城化趋势下长三角城市群通勤就业

5.1 城市群通勤就业概念的界定

5.2 国外都市区通勤就业概况

5.3 国内城市群通勤就业的发展状况

5.4 国内城市群通勤就业的必要条件

5.5 长三角城市群通勤就业面临的制约因素和发展机遇 6 同城化趋势下基本公共服务效率及其保障机制

6.1 工业化、城市化与基本公共服务均等化

6.2 长三角城市基本公共服务效率现状总体评价

6.3 同城化趋势下基本公共服务效率影响因素

6.4 基本公共服务效率评估及保障机制

6.5 同城化趋势下提高基本公共服务效率的政策建议

7 同城化趋势下长三角城市群发展的体制与制度研究

7.1 同城化趋势下长三角城市群协调发展的障碍分析

7.2 国内外城市群协调发展中体制与制度建设的借鉴与启示

7.3 同城化趋势下长三角城市群协调机制与协调模式

7.4 同城化趋势下长三角城市群协调发展的体制改革与制度建设 8 同城化趋势下长三角节点型新城建设：经验与启示

8.1 长三角新城开发建设的主要做法和经验总结

8.2 长三角新城开发模式与节点型新城的基本内涵

8.3 人口导人：同城化趋势下打造综合型节点新城的必然选择

9 同城化趋势下长三角综合交通枢纽商务区建设——以虹桥商务区为例

9.1 虹桥商务区的发展定位、总体布局和建设发展

9.2 虹桥商务区在长三角城市群区域协调发展中的作用

9.3 国外先进城市群综合交通枢纽建设模式对虹桥商务区建设的启示

9.4 以虹桥商务区为依托推动长三角区域协调发展的政策思路

附录 20xx年长三角城市群主要统计资料与“十一五”规划指标评估

《中国城市发展报告（2012）》发布

中国进入以城市型社会为主体的新城市时代

马献忠

2012-8-17 16:20:01 来源：20xx年08月17日《中国社会科学报》

8月14日，20xx年《城市蓝皮书》发布会暨城市绿色发展高层论坛在京举行。中国社会科学院党组副书记、常务副院长王伟光出席发布会开幕式并讲话。会议正式向社会发布的《中国城市发展报告（2012）》（简称《城市蓝皮书》）指出，我国已结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。

王伟光说，当前，绿色发展已经成为主旋律。绿色发展的内涵已经从生态建设、环境保护和低碳减排等方面，逐步扩展到绿色产业、绿色就业、绿色消费、绿色管理、绿色生活、绿色建筑等更加广阔的领域，涵盖了经济社会发展的方方面面。为顺应绿色发展趋势，近年来中国政府做了大量的工作，确定了以加快经济发展方式转变为主线的科学发展战略，制定实施了生态建设、环境保护、节能减排、循环经济等一系列政策措施，中国的绿色发展尤其是城市绿色发展取得了很大的成效。但是，应该看到，当前中国的绿色发展也面临着诸多方面的挑战。从外部来看，由国际金融危机引发的全球性经济危机的影响远未结束，周边局势复杂多变，发展外部环境不容乐观；从内部来看，加快转变经济发展方式仍处于

攻坚阶段，高消耗、高排放的粗放发展模式一时还难以根本扭转，能源资源和生态环境压力日益加大，科技进步和创新的支撑作用还不充分，保障和改善民生任重道远，凸显各种社会矛盾和问题。在这样的内外环境和条件下，更应坚定走绿色发展之路的决心，树立“发展必须绿色，绿色推动发展”的理念，抓住经济结构转型和发展方式转变的有利时机，全面实施绿色战略，破解发展中的矛盾和瓶颈，为经济社会的全面、协调和可持续发展闯出一条新路。

王伟光指出，20xx年，中国城市化率达到了51.27%，城镇人口首次超过了农村人口，这是一件具有历史意义的大事，标志着中国已经结束以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。在这一新的时代，中国的经济社会结构和空间布局正在发生深刻的变化，并呈现出新的特点，所面临的问题和挑战也具有较大差异。因此，如何采取积极有效的应对措施，有序推进中国由乡村型社会向城市型社会转型，迎接以城市型社会为主体的城市时代的到来，是一个重大的国家战略问题。进入城市时代后，我们将处于一个新的发展阶段，面对更加复杂多变的发展形势，承载着更多更高的发展要求。从发展阶段上看，目前中国还处于初级的城市型社会阶段，这是一种准城市型社会。尽管当前统计上城镇人口已经超过农村人口，但进城农民的市民化程度很低，城镇化质量不高，城乡差距较大，城市发展中的不协调、不和谐、不可持续问题还十分突出。未来5—10年，将是中国实现由乡村型社会向城市型社会转变的关键时期，而推动农民市民化、提升城市品质、促进城乡融合共享，着力提高城镇化质量，将是实现这种社会转型的关键和核心所在。

王伟光强调，作为社会科学工作者，要重视和加强对城市时代的发展趋势和应对策略方面的研究，建立体现城市时代特点的经济、社会及环境领域的研究平台，深化绿色繁荣与城市绿色发展理论，将全面提高城市品质和城市化质量、促

进中国城市的绿色发展和转型作为主攻方向，提升城市规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐与安全等方面的理论研究水平，加强对现代绿色产业体系，构建绿色消费模式，倡导绿色消费文明，完善绿色发展支撑、考核评价和示范体系等方面的政策和对策研究，为城市绿色发展提供坚实的理论基础和政策支撑。

城市型社会是以城镇人口为主体，人口和经济活动在城镇集中布局，城市生活方式占主导地位的社会形态。从乡村型社会向城市型社会的转变，是经济发达、社会进步和现代化的重要标志之一。《城市蓝皮书》指出，20xx年，中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%，城镇常住人口超过了农村常住人口。人口城镇化率超过50%，这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。在这一新的城市时代，城市经济将占支配性地位，城市生活方式占主导地位，城市品质受到高度重视，城市发展趋向集群化，绿色休闲空间备受关注。而现有城市在经济结构、规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐与安全等方面还难以适应城市时代的新要求，城市发展面临严峻的挑战。在新时期，必须高度重视城市科学发展，全面提高城市品质和城镇化质量，积极推动经济发展与生态环境保护深度融合，促进城市经济、社会和生态的共同繁荣，走低碳、环保、高效、和谐、安全的绿色繁荣之路。

会议由中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社联合主办，来自中国社会科学院、国家发展和改革委员会、北京师范大学、清华大学、中国科学院等单位的专家学者出席会议。

第二篇：中国发展报告20xx

《中国发展报告2008/09》：全民共享的发展型社会福利体系，中国发展报告第二章：发展型社会福利体系的基本原则和整体架构

现代意义上的社会福利制度诞生已有120多年历史，目前世界上近200个国家和地区建立了各种各样的社会福利制度。尽管各国的制度和做法各异，但都是依据各自的经济社会发展条件、社会政治制度、历史文化背景等来选择和调整社会福利的模式和政策架构。现阶段中国的福利体系必须适应于经济快速增长，社会不断变迁的的特点。

一、构建发展型社会福利体系的基本原则

1.坚持公平与效率相结合，以公平为首要原则。要把全体国民人人享有社会福利，减少工业化进程中两极分化，促进社会公平和稳定，作为社会福利体系建设的首要目标。实现社会福利的共享性，逐步消除因户籍、性别、职业、地位等身份差别所导致的不平等。特别是为贫家庭的子女提供平等的受教育与其他的发展机会，防止贫困代际相传。在强调社会福利公平性原则的同时，也要兼顾效率，保护发展活力，使社会福利体系能有效地促进经济长期可持续增长。

2.坚持社会福利水平与经济发展水平和各方面的承受能力相适应，实现社会福利可持续发展的原则。建立一个完整的国民福利体系，首先要解决福利制度和项目的"从无到有"的问题，其次循序渐进地解决待遇水平的"由低到高"的问题。既要抓紧建立群众有迫切需求的保障项目，又要根据财政和经济支撑的能力确定适度的保障水平，建立可持续发展的长效机制。由于中国社会福利体系建设还处于起步阶段，各方面制度和机制尚不完善，因此既要立即着手解决制度缺失问题，又要结合城镇化，老龄化的趋势，统筹考虑保障资金长期供求平衡问题，实现可持续发展。

3.坚持就业优先的原则。人口和就业问题是长期困扰中国经济和社会发展的基本问题。

无论对个人还是家庭，就业是避免贫困和消除个人对政府依赖的可靠途径，是最大的社会保障，因此要把就业优先做为社会福利政策的基本原则之一。要从进入劳动年龄的青年人特别是新生代农民工的职业培训入手，提升他们的就业和创业能力，以利他们积极寻找岗位，融入社会。政府应充分扩大就业岗位，鼓励劳动者自主创业。防止因保障程度过高，企业缴费比例过高，负担过重，而减少就业岗位。对那些失业周期长，再就业困难的劳动者，政府可采取减免或补助社会保险缴费的办法，鼓励用人单位优先雇佣，以利就业困难群体及时找到岗位。

4.坚持政府与社会相结合，以政府为主导的原则。社会福利体系从根本上说是政府行为，政府必须在社会福利制度建设上发挥主导作用，积极推动立法，增加财政收入，提供更多的公共服务。同时，也要发挥市场和家庭的作用，调动社会组织的资源和各方面的积极性，共同推进社会福利体系建设。在社会福利模式的选择上，缴费性的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用，以形成政府、单位和个人共同承担责任的机制。在社会保险制度的设计和运行中，应强化缴费义务与支付待遇的对应关系，鼓励单位和个人参加社会保险并连续缴费，以防止个人逃避缴费义务对政府和社会过度依赖的道德风险。

二、发展型社会福利体系的架构

1. 整体架构

中国发展型社会福利体系架构主要包括：教育保障、就业保障、基本生活保障、养老保障、健康保障、住房保障和其它保障等七个组成部分，三十四个项目和几十个子项目(如图2-1)。新体系由"保障救助"向更积极的"以人为本、关注与推进人的全面发展"方向转变，具有系统性、均衡性和创新性。从图中可以看出，发展型社会福利体系具有最广的项目覆盖，不但包括了现有的社会保障的全部内容，如养老保障、医疗保障、失业保险、工伤保险等，还包括了教育保障、住房保障、就业援助、特殊人群保障等与民生相关的内容。其次，发展

型社会福利体系是全面的覆盖，覆盖了城乡所有人群。最为典型的是养老保障，除已建立的城镇职工养老保险、事业单位养老保险和机关公务员养老保险外，还将建立农民工养老保险、农村养老保险和老年补贴。第三，发展型社会福利体系具有多种形式、低起点和逐步过渡的特点。如教育保障重点从适龄人口的基础教育做起，在已有九年义务教育的基础上，既推进学前一年幼儿免费教育，也推进初中毕业生就业前一年义务职业教育，最终达到提供平等受教育的机会。再如住房保障通过住房公积金、经济适用房、廉租房和稳定房价等体系和制度的建设，来分别满足低收入困难群体、常年在城市务工群体和中等收入群体的住房需求。 图2-1：中国发展型社会福利体系架构

2. 满足不同社会群体需求所对应的福利项目

中国发展型社会福利体系的项目设制根据中国经济社会特点，采取了多元、多样的方式，在统一构架的前提下，满足社会不同群体的需求。在新社会福利体系项目的设计上，

缴费性

的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用。对于具备劳动能力、有收入的人群都参加社会保险，而且按照他们可以承受的标准缴费。以后一旦发生"生、老、病、死"，他们就可以在保险的范围里享受待遇。而对于低收入群体，或者没有稳定的职业，或者是一些老人和儿童，这些群体需要通过福利性的制度来解决保障问题，因为他们没钱缴费。建立全民共享的社会福利体系，既涉及新制度的建立，也涉及与原有制度的衔接问题。图2-2给出了福利体系中各个项目与不同的人群之间的对应关系。项目分类则包括：养老保障、健康保障、基本生活保障、住房保障、就业援助和保障、教育保障和其他保障。按受益群体分，在城镇有企业职工、机关事业职工和自由职业者、城镇居民与农民工；在农村有农村居民。另外，我们把城乡无收入者和城乡贫困家庭也做为单独的群体。在我们的福利体系中，每类群体都有相应的项目安排，具体安排如下：

图2-2：中国发展型社会福利体系中项目与人群的对应关系

通过图2-2可以看到不同的社会群体能享受到的各种社会福利。以城乡贫困家庭为例，他们不但能够享受低保，还能享受到贫困医疗救助、廉租房、就业培训、就业援助等。作为公民，他们当然也都能够享受免费的义务教育、养老保险等。

3.多层次的社会福利结构

建立多层次的社会福利结构，将公共财政优先用于社会弱势群体，对大多数有收入劳动群体采取缴费性社会保险保障模式，同时国家鼓励单位和个人建立补充性保险以满足有能力的群体的更高需求。结构如下：

图2-3：多层次社会福利结构

《中国发展报告2008/09》：全民共享的发展型社会福利体系

中国发展研究基金会发布《中国发展报告2008/09：对我国构建全民共享的发展型社会福利体系》

一、构建全民共享的发展型社会福利体系亟待提上日程

1．当前我国经济社会对社会福利体系存在迫切的现实需求

30年的改革开放使中国的经济、社会与人民生活都发生了天翻地覆的变化。

中国社会发展的成功经验是有目共睹的。其中最值得称颂的成就之一是中国作为一个低收入国家实现了许多中等收入国家的社会发展目标。而在一些社会发展指标中，中国的发展程度超过了中等收入水平的国家，接近了发达国家的水平。然而，在肯定我们所取得的成就的同时，也需要看到社会发展面临的突出问题和挑战。中国已经进入了一个“矛盾多发期”的发展阶段，妥善处理社会矛盾、保持社会和谐发展是中国社会福利发展需要考虑的首要问题。

当前我国社会经济发展面临的挑战主要有：一是，人口发展态势严峻，对社会和谐发展造成巨大压力。中国人口基数大，素质低，未富先老，必然使多重经济社会压力接踵而

至。就业压力、养老压力、医疗压力是对社会福利体系的极大挑战。二是，伴随工业化、城

市化和市场化的进程，人在城乡之间、行业职业间

的流动性日益增强。特别是大量从农村转移到城市的农民工，对中国传统的社会福利制度、城乡二元结构和公共财政、公共服务的分配方式提出严峻的挑战。三是，在社会转型期收入分配制度不够完善，收入差距扩大，城乡贫困群体对社会福利需要日益迫切。四是，全球化带来的风险。中国已成为对外贸易的大国，对世界市场的依赖度不断提高，其他国家经济危机，国际金融市场的动荡都会直接或间接地影响到国内经济增长和就业稳定，对老百姓生活带来负面冲击。

2．现有社会保障体系还完善

中国城乡社会保障体系的建设相对于社会经济发展的要求存在着很大程度的滞后。首先，社会保障的覆盖范围仍有很大的局限性。如上所述，过去养老保障主要是针对城镇正规部门的就业人员，非正规部门的城镇就业者往往与此无缘，农村中的从事非农经营活动的劳动力也不在被保护范围内，更不用说农业劳动力。虽然现在城镇参加基本养老保险职工占城镇比例处于一种缓慢上升的趋势，但是就其绝对水平而言，仍是一种低覆盖状态。在2007 年，城镇参加基本养老保险职工占城镇从业人员比例刚刚超过一半。这意味着大批的城镇非正规部门的就业者，特别是绝大多数农民工没有享有养老保险，农村中的绝大部分劳动力是被排斥在外。与养老保险一样，其他社会保障项目都存在着覆盖不足的问题。

其次，城乡居民迫切希望继续加强社会保障各领域的工作。根据《2007 年中国居民评价政府及政府公共服务报告》的调查，在社会保障领域，城乡居民最希望政府继续加强养老保险领域的工作，农村居民的提及率高达45%，表明农村居民对社会保障功能的认识逐步加深，开始意识到家庭养老模式并非长久之计，对社会养老有强烈的需求。城乡居民对医疗保险需求的提及率也都超过了20%。

第三，我国在社会福利领域的公共投入不足。2005 年我国包括义务教育在内的财政性福利支出占GDP 的比例只有5%。2005 年我国含社会保险的公共财政支出中社会福利性支出仅为27.1%，与发达国家相比，甚至与一些发展中国家相比，这些指标仍然偏低。

3．财政收入快速增长但是社会保障投入不足

改革开放 30 年来的快速发展，使中国具备了完善社会保障制度的基础与条件。2007 年，中国人均GDP 已经超过2500 美元。按照目前发展速度，到20xx年，中国人均GDP 预计达到3700 美元左右，发达地区则可能超过1 万美元。在过去5-10年时间，中国财政收入快速增长。19xx年财政收入突破1万亿，20xx年突破2万亿，20xx年突破3万亿，20xx年超过4万亿，20xx年超过5万亿，20xx年则超过6万亿。财政收入占GDP的比重也由19xx年的11.7%上升到20xx年的20.8%。这意味着我们已经有了建立全民共享的社会福利体系的基本物质条件。

4．结语

中国建立发展型福利体系，目前面临着良好的机遇。中国政府提倡的科学发展观和建设和谐社会的政治理念，为建立全民共享的福利体系奠定了思想和政治基础；经济快速发展和国家财力的持续增强，为此提供了物质基础和财力保障；急剧的城市化、人口的流动与迁移、人口日益老龄化、一时难以缩小的收入差距，大量低收入人群所产生的社会压力的不断增大，贫困人口在基本解决温饱后，对卫生、教育、住房等方面的需求凸显，都对社会保障与福利体系的改革与完善提出了迫切要求。

在当前国内经济受到国际金融危机冲击的情况下，加速社会福利体系的建设还具有特别重要的现实意义。当前为应对国际金融危机的影响，中国政府出台了一系列的扩大内需的政策。我们应该认识到，一方面这些政策为提前推出许多福利措施提供了可能性，另一方面这些政策的积极效应在很大程度上取决于社会福利体系的完善。因此，应该借此东风，加快社会福利体系的建设。这不但可以缓解老百姓的后顾之忧，促进消费，福利体系的完善过

程本身也是扩大内需的一部分，也能提供大量的投资与就业机会，应该是当前众多的民生投入的优先选择。

二、构建全民共享的社会福利体系需要财政投入进一步扩大

社会福利体系的建立离不开政府财政资金的支持。

近年来政府对社会福利的财政投入有较快增长，2005 年各项社会福利来源占政府财政的比重达到了27.08%。但是政府财政对社会福利的投入仍然存在两个显著的问题：一是投入不平衡。以城乡为例，城镇社会福利来源中政府投入占财政支出的比重（21.82%）远远大于农村社会福利来源中政府投入占财政支出的比重（5.26%），城乡社会福利的政府投入差距明显。

另一方面，中国政府在社会福利的财政支出方面的投入仍显不够。根据我们的估算，即使进入21 世纪后，中国政府财政支出中，用于社会福利支出的比重占相当低的比例，与OECD国家以及许多发展中国家相比，仍处于较低的水平。

1．社会福利体系各阶段所需的财政开支

根据《中国发展报告2008/09》所提出的愿景，到2012 年初步建立一个全覆盖的福利体系。到20xx年进一步实现全体居民社会福利权利和待遇的公平性，基本实现城乡基本公共服务均等化。根据发展型社会福利体系各阶段的目标，以20xx年不变价匡算，每年财政对福利的投入都要大幅增加。到20xx年，预计财政资金对养老保障的投入达到8300亿元，健康保障的投入达到4500 多亿元，教育保障投入达到7500 亿元，住房保障2600 多亿元，特殊人群福利达1100 多亿元，就业保障投入600 亿元，最低生活保障投入1200多亿元。合计财政性投入将近26000亿元。

到 2020 年，预计财政资金对养老保障的投入达到13700 亿元，健康保障投入达到将近10300 亿元，教育保障投入达19600 亿元，住房保障投入达7000 多亿元，特殊人群福利达2800多亿元，就业保障投入达1200亿元，最低生活保障投入达2700多亿元。合计财政性投入将近57400亿元。

2．国家财政在何种条件下可以支持报告所建议的发展型社会福利体系

在未来的十二年内，要基本建成一个全覆盖的发展型福利体系，无疑是在中国历史上，也许是在人类历史上史无前例的壮举，是中国社会与经济上的又一次重大变革，也为改变我国高储蓄、高投资、高出口、低消费、低内需的经济结构打下了牢固的基础。然而我们也应该看到，天下没有免费的午餐，要在短时期内

解决这么多的重大问题，需要国家财政与社会的大量投入。

我们的测算显示，如果按当前的财政收入占GDP 的比重（21%）及福利支出占财政收入的比重（27.08%）的水平，即使是GDP 按每年8%的速度增长，财政能力都不能支撑上节所建议的福利体系。

在 2012 年，当年的缺口达到5300 多亿元。到2020 年，当年的财政缺口将超过

1.9万亿元。这就是说，要想不增加财政收入占GDP的比重，不增加福利支出占财政支出的比重，仅靠经济自然的增长，是不足以支撑全覆盖的福利体系的。

那么，财政要作多大的调整时，才能支撑本报告所建议的福利体系呢？我们假设未来12年中国经济年均增长率达到8%，考虑到全球性金融危机后，我国的财政收入也面临着调整，预计在调整期内（2008-2011 年），财政收入占GDP 的比重稳定在21%，从2012 年开始到2016 年，预计每年增加1 个百分点至26%，

然后保持稳定。另外，从当前开始到2012 年，福利支出占财政支出的比重能够每年增长1.2百分点，到20xx年增加到33%，此后逐渐增加到35%并保持稳定的话，则不论是在20xx年还是在20xx年，财政资金就可以支持我们所建议的福利体系。

值得指出的是，在上述的计算中，都没有把为扩大福利所需的操作成本算进去。我

们假设，操作成本部分由国家财政在政府运营部分支出。如果把操作成本打进去，即使是按福利支出总数的10％计算，上述的国家财政能力测算都不足以支撑本报告所建议社会福利体系。需要在财政收入占GDP的比重上，或是社会福利支出占财政收入的比重上再加大一些。

三、构建新型社会福利体系亟待完善行政管理体制

改革开放30年来，中国的经济与社会发展取得了巨大进步，但是在发展中，也存在一些挑战，如城乡差距、地区差距、阶层差距等，庞大的人口，快速的老龄化，社会转型过程中遗留的一些体制性问题尚未消化，这些都对完善福利体系的管理体制形成了挑战。完善福利管理体制，总的来说有以下几个方面需要努力：

1. 提高社会保险统筹层次，增强保障能力

目前中国社会保险在纵向管理体制方向存在统筹层次过低，管理分散，保障功能有限的问题。社会保险统筹层次有省级、地市级和县级三个层次。以养老保险为例：13个省份实现了省级统筹，仍有100 多个地市级统筹地区和1000多个县级统筹地区。统筹层次低，不符合养老保险“大数法则”的要求，造成了许多突出问题：一是在省际之间甚至省内市（县）际之间政策不一致，使得职工流动保险关系难于接续。二是待遇控制的难度加大。沿海经济发达地区自行决定调整养老金，其它地区迫于压力也要跟着调整，互相攀比，基金缺口则要由中央负责。

三是基金使用的效率不高。全国范围内基金结余的地区分布与退休人员的地区分布不一致，60%的基金结余集中在东部七省市，但东部七省市的参保离退休人数只占全国企业参保离退休人员总数的34%；即使是省（区）范围内市（县）之间资金也不能相互调剂，收不抵支和收大于支现象并存。

提高统筹层次的关键，是要将各级政府的责任界定清楚，调动各级政府扩面征缴和确保发放的积极性。立足于中国的实际情况，不可能一步从县级统筹提高到全国统筹。比较现实可行的做法是先实现省级统筹，在此基础上，再向全国统筹推进。所谓省级统筹，就是全省执行统一的养老保险制度，统一的缴费基数和

比例，统一的计发办法、统筹项目和待遇调整办法，养老保险基金全省统一调剂使用，统一编制和实施基本养老保险基金预算，统一基本养老保险业务规程。省级统筹的核心是基金的统筹调剂使用。

进一步加大省级统筹工作力度，全面实现省级统筹，同时应加快建立全国统一的社会保障信息网络。在此基础上，合理划分中央和地方养老保险责任，推进基础性养老金全国统筹。主要设想为：坚持统账结合模式，基本养老金仍由基础性养老金和个人账户养老金构成，将原由地方负责发放的基础性养老金及待遇调

整改为由中央负责，中央按工资总额的一定比例征收参保单位缴费，资金缺口由中央财政通过调整支出结构、开辟新的筹资渠道等办法解决。省级政府主要承担“老人”的一部分养老金、“中人”的过渡性养老金和“中人”“新人”的个人账户养老金及地方补贴的发放，按工资总额的一定比例征收参保单位缴费，个人缴费中省级统筹资金的缺口由地方财政负责，财政困难省份可履行严格的程序借贷个人账户积累额用于当期养老金发放，中央对特别困难省份提供专项转移支付。

随着“中人”和“老人”减少直至消失，省政府可降低(取消)单位缴费比例，最终形成基础性养老金由中央负责、个人账户养老金由地方负责的全国统筹格局。

2. 政府主导、社会参与合理利用市场的服务手段

社会福利体系建设应由政府主导、政府负责。在社会福利项目实施、运行过程中，非政府公共组织以及城市社区、农村村集体是不可或缺的公共服务载体。

政府应鼓励和引导他们参与，贡献各自的努力和资源。事实上，这些民间组织和社

区已经和正在为救灾、孤儿、残疾儿童康复、贫困救助、失学儿童教育、孤寡老人照顾、高龄老人护理等诸多方面发挥着重要的作用。

在公共服务中合理利用市场手段也是值得探索的一个领域。社会政策不排斥市场机制。为了建立有效的社会政策，首先要集中在政府关注的公共福利领域活动；其次，要把社会政策从社会行政传统中释放出来，利用市场机制的自发作用；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样的社会需求。为了提高对于公共资源的有效利用，可以在社会管理领域引入一定的市场手段。包括合作组织、基金组织、慈善组织、社区发展公司、志愿组织、社会公司、发展信用联盟等社会企业组织，内容广泛，模式众多。把社会福利项目管理和运行的一部分业务采取信托方式分离给市场或采取政府购买服务的方式被实践证明是行之有效的办法。诸如：在就业培训服务中政府购买市场培训机构的培训成果，在就业服务中引入私人职业介绍机构，在社会保障基金投资运营中选择可靠的金融机构采取信托的模式，委托投资等都取得了较好的成果。充分利用市场机制提供的服务在今后一个时期还有很大的发展空间，应给予应有的重视。

3. 内控与社会监督并举的风险防范体制

社会福利体系建设是对市场失灵的政府干预，政府行为必须以满足公共利益为目标，必须以公共利益最大化为前提。社会福利项目的实施和运行必须以维护社会公平、公正和公民权利作为唯一的目的。但是，正如市场失灵一样，政府也存在失灵的可能。大量事实和案例表明政府在社会福利公共管理和服务领域同样存在着诸如：服务效率低下、玩忽职守、乃至以权谋私的腐败问题。为了防范政府失灵的风险，建立严格的内部管控制度和外部社会监督机制是非常重要的。一般来说，在政府公共事务管理部门已经建立了比较周严的制度和措施，除了业务部门的服务规范和纪律守则，所有的部门都设立了专业的纪检监察部门。但是，系统内违规违法的案例仍层出不穷，说明内控效果不佳，内控机构与管控对象经常存在着某种的利益连带关系。因此，应该普遍建立外部的社会治理监督机制。

社会福利体系管理体制必须实行行政管理与业务管理分开，业务管理与监督分设的原则，建立由国家、社会、单位和个人共同参与的民主管理体制。按照决策权、执行权、监督权分立的原则设置三方机构，各个机构明确各自的责任，构筑一个分工明确、相互协调、彼此制约的管理体制。使中国的社会福利体系运行形成有章可循、管理高效、手段先进、服务优质、监督有力的局面。

4. 实行大部制统一行政管理

社会福利制度行政管理的主要职能是：政策、法律、法规的研究、制定和推动；执法监督、处罚和争议仲裁；选择、认定和监控社会福利事务管理和服务机构等。发展型社会福利体系是彼此相关连的多个项目组成的保障网，应具有整体的统一性、协调性和互补性，因此应尽可能地统一行政管理。目前就业社会保险以及部分相关的社会保障事务由人力资源和社会保障部负责。新型农村合作医疗主要由卫生部负责，城乡最低生活保障等由民政部负责，农村独女或二女户养老补贴由计生委负责。社会保险费部分地区由税务部门征缴，部分地区由人力资源和社会保障经办机构征缴。这种多个部门分散管理的体制，不利于统一规划，也不利于各个相关项目制度以及政策之间的协调与衔接。为适应建立覆盖城乡13亿人口发展型社会福利体系的要求，理顺社会福利体系的行政管理体制，建议实行大部制统一管理。鉴于国务院机构调整刚完成，建议先成立跨部门的全国社会福利体系建设工作领导小组，由分管的副总理担任组长，国务院办公厅、发改委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、卫生部、计生委、税务总局、审计署、总工会、社保基金理事会担任小组成员。由该小组负责组织领导全国社会福利体系建设工作，研究有关社会福利制度改革与发展的重大问题，协调跨部门的涉及社会福利体系建设的重要政策和事务，建立工作协调机制。省级政府也成立

相应的领导小组。在时机成熟的时候，再实行大部制统一管理。

四、中国未来社会福利体系应坚持全民共享的和发展型的特征

1．为什么必须是全民共享的

“全民共享性”是未来中国社会福利体系公平性的最重要的体现之一。其突出的特点为，使新型的社会福利体系能惠及13 亿中国国民，特别是广大的农村居民。它包括三层含义，第一是为没有制度保障的社会群体建章立制。为农民、农民工建立养老保险等保障制度，为城乡无收入老年人提供养老保障和基本医疗

服务。第二是扩大已有制度安排的社会群体的覆盖面。这部分群体包括城乡中小企业雇员、灵活就业人员以及个体工商户。一方面要消除各种障碍让他们尽快进入保障范围，另一方面也要适度降低费率，适应他们参保缴费的能力。第三是逐步提高社会福利水平和社会福利的公平性，使每个国民通过国家福利项目保障能维持正常生活并享有适当的公共服务；同时应建立社会福利水平调整机制，随着物价指数、人们收入水平与国家财政收入的提高适时调整，保证全国人民共享社会经济发展的成果。

2．为什么是发展型的

“发展型”社会福利体系包括三层含义，第一是新型福利体系突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念，把教育扩展、健康促进、就业援助等“上游干预性”领域纳入社会福利体系。第二是强调福利体系的渐进发展过程，不急于求成，不简单地移植或攀比西方福利国家的方式与方法，要充分兼顾中国在不同发展时期的财政能力、人口结构、收入水平、市场化程度、区域发展差别、城乡二元结构、城市化水平、劳动力流动性、就业多样化和儒家文化传统等特征，使福利体系的改善与中国社会经济的发展阶段相适应。第三是从中长期发展战略的角度入手制定社会福利政策，加强社会福利支出的社会投资的功能，把传统的补偿型福利模式转变为一种与经济发展相互促进的福利模式。

3．发展型社会福利体系如何覆盖受益人口以及确定受益水平

社会福利水平必须与经济发展水平和各方面的承受能力相适应，才能实现经济与社会的健康发展以及社会福利体系自身的可持续发展。建立一个完整的国民福利体系，首先要解决福利制度和项目的“从无到有”的问题，其次解决实际覆盖群体的由少到多乃至全的问题，第三循序渐进地解决待遇水平的“由低到高”

的问题。既要抓紧建立群众有迫切需求的保障项目，又要根据财政和经济支撑的能力确定适度的保障水平，建立可持续发展的长效机制。由于我国社会福利体系建设还处于起步阶段，各方面制度和机制尚不完善，要结合城镇化，老龄化的趋势，统筹考虑保障资金长期供求平衡问题，实现可持续发展。

五、六大领域勾勒农民工社会福利蓝图

农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业，以工资为主要收入来源的人员。目前，农民工总数有2 亿人，其中跨区域流动的约有1.3亿人。要使未来中国社会福利体系体现出公平性，当务之急是为农民工建立养老保险等各种保障制度。

完善农民工社会福利体系可以从以下几个方面着手：

1．建立与完善农民工养老保险制度。应该按照“低费率、广覆盖、可转移”的原则，制定适合农民工特点的养老保险的办法。建立农民工的养老保险制度，可以按照全新的思路，降低费率、提高统筹层次、做实个人账户、一步到位。农民工养老保险由基础性养老金和个人账户组成，基础性养老金实行全国统筹，个人账户实行实帐管理。建立全国统一的权益结算系统，退休时根据全国统筹的规定由结算系统统一支付养老金。农民工养老保险的经办和账户管理原则上由劳动保障部门经办机构系统自上而下统一负责。在个人账户基金管理和保值增值上，农民工个人账户基金可以与城镇保险基金分开管理。要制定允许基金的一

定比例间接投资国家基础设施和重点项目、进行市场化投资运营的政策措施，也可通过发行特种国债保证基金增值。争取20xx年农民工养老参保率达到50%以上，20xx年前达到全覆盖。

对已在正规部门就业并参保城镇职工社会保险的的农民工，要继续参保，不应退保，并确保其享受同等待遇。用人单位要依法为这些农民工缴纳社会保险费。

对那些在非正规部门就业的农民工，尤其是在大量的城市服务业，企业规模小，就业不稳定，这一群体可参照城市中非正规就业者的情况，随着经济发展将他们逐步纳入城市养老保险体系。

2．完善农民工的住房保障。居住问题是农民工在城市生活遇到的最基本问题之一。解决好农民工的住房问题，是改善农民工生活条件的需要，也是城市建设和发展的客观要求，是城市政府的一项义不容辞的责任。解决农民工住房问题的思路：一要纳入规划。城市政府应把解决农民工住房问题，纳入城市住房保障目标责任，在城市规划和建设中要考虑农民工住房需要。二是发挥市场机制的作用。政府不能大包大揽，要调动社会各方面的力量，多方面解决。三要从实际出发，根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决。

对于长期进城且住房十分困难的农民工群体的住房保障问题，也主要通过廉租房的方式解决。到2012 年，争取受补贴的住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的10%，每位农民工每月补贴100 元。到2020 年，争取受补贴的长期进城且住房困难农民工比例达到跨地区流动农民工的30%，每位农民工每月补贴标准提高到200元。

3．完善农民工的就业保障。对进城务工农民的培训已经成为各级政府的重要任务之一。农民转移就业已经到了一个新的发展阶段，对农民工的培训也应该有新的模式。应该关注对进城后的农民工的再培训。通过对他们的再培训，使他们的技术水平不断提高，工资不断增长。经过几轮这样的培训，几次这样的飞跃，

他们的收入不断提高，才有可能在城市中留下来，真正成为城市居民。对农民工的再培训，应该更多地利用市场的力量。应该以民办的职业培训为主，让民间教育发挥更大的作用。政府可以进一步放宽对农民工培训学校的准入门坎。有关部门也可以对新办民工再培训学校给予税收优惠。政府还可以通过招标的方式，支持一些民办示范学校，帮助这些学校摸索出一条适合于农民工再培训的模式来。

4．农民工的医疗保障。应该把农民工包括在现行城镇职工医疗保障制度框架内。针对农民工流动性强、收入水平低的特点，应该有不同的对待。对于已经参加了城镇职工医疗保险的正规就业的农民工，应该保持现有的安排。对于非正规就业的农民工，可以参与缴费率较低的城镇居民的医疗保险体系。而当他们回到农村后，应将他们的医疗保险关系和资金转入新型农村合作医疗。此外还需建立面向流动人口的特殊救助制度，有效预防和化解流动人口的基本医疗风险。要建立参保者在不同保障制度之间转换的弹性机制，实现医疗保障关系和待遇在不同地区、不同部门之间的顺利衔接。

5．农民工的应急救助机制。农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中困难的群体之

一。为保障其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制。一是通过政府和有关民间机构维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助；二是对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。

6．农民工的工伤保险。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，原已参加商业保险的有关行业要转为参加工伤保险。为进一步保障农民工权益，要努力扩大覆盖面，进一步推进农民工集中的矿山、建筑等高风险企业的农民工参加工伤保险。进一步完善高风险行业和企业参加工伤保险的政策。要强化工伤预防工作，从源头上抑制工伤事故和职业病的发生。

六、城乡住房保障被列入发展型社会福利体系的核心议题

我国未来住房保障的基本原则应该是：广覆盖、保基本、可持续。所谓“广覆盖”，是指住房保障制度应该覆盖城乡居民，既包括城镇和农村住房困难居民，也包括城镇化过程中住房困难的农民工群体。所谓“保基本”，是指住房保障制度应该根据居民家庭的收入水平、房价收入比、住房支付能力和现有住房状况，提供适度的基本保障。所谓“可持续”，是指住房保障制度应该结合中国国情，根据财政和经济的支撑能力，以及土地和资源的承受能力，确定适度的保障水平，循序渐进地逐步提高住房保障水平。提供救济性和援助性的保障方式，形成双层次住房保障体系。

未来住房保障的总体框架是：在现行住房保障制度基础上，进一步完善救助(济)性和援助性的住房保障体系。救助(济)性住房保障以廉租住房为基本保障方式；援助性住房保障主要以完善经济适用住房和住房补贴为主。在此框架下，切实解决低收入困难群体的住房问题；探索城市住房困难的中等收入“夹心层”群体的解决办法；逐步将常年在城市务工者有住房十分困难的家庭纳入住房保障范围；建立并完善农村住房困难家庭的住房保障措施。

根据分阶段、分步骤保障的原则，到2020 年全面实现小康社会的过程中，住房保障制度的实施可分为二个阶段：

第一阶段：2009—2012 年（4 年）。逐步完善现有住房保障制度体系，主要任务包括：一是完善城镇住房保障制度。力争所有县城以上的城镇对符合规定的住房困难且已申请廉租住房和租赁补贴的低保家庭做到应保尽保（据政府有关部门调查，20xx年城镇低保家庭中人均10平方米以下的住房困难户有400万户）。将住房保障范围（主要是廉租住房制度）覆盖到城镇低收入住房困难家庭的50%左右，使低收入家庭住房条件得到明显改善。对中低收入和中等收入住房困难的家庭实施多种方式的援助，帮助其改善住房条件。

二是着力改善和解决农民工居住环境。把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容，在有条件的城市，将常住农民工纳入城镇住房保障系统，使他们与城镇居民享有同样的住房保障标准。积极采取各种政策措施，争取到2012 年，使廉租房保障覆盖跨地区流动农民工的10%左右。

力争到“十二五（2011-20xx年）”初期，使农民工居住条件得到明显改善。

三是明确地将解决农村生活困难家庭的住房困难问题提上政府住房保障制度的议程，逐步解决农村低保家庭危旧房改造问题。到2012 年，力争使享受农村生活困难家庭建房补助的家庭达到260万户，户均补贴总额达到7200元。

第二阶段：2013–20xx年，用八年时间，基本形成覆盖城乡的住房保障新制度体系，实现城乡居民家庭基本享有适当住房。主要任务包括：进一步完善城镇住房保障体系，完善保障方式，探索新的保障形式，使中低收入群体均有行之有效的保障措施。使城镇低收入且住房困难家庭全部能够得到保障性住房补贴。同时，所有城市将在城市长期居住和工作的农民工家庭纳入住房保障体系，享有同城镇居民同样的住房保障水平。力争到2020 年，使接受各项住房保障补贴的农民工占跨地区流动农民工的30%以上，基本上覆盖长期进城且住房十分困难的农民工。完善农村居民住房困难家庭的社会救助体系。通过多渠道筹集资金、多方式实施救助，建立起农村困难群众住房救助制度，力争到2020 年全部解决困难群众的住房难问题。

为了实现以上目标，本报告对完善我国住房保障制度提出了如下建议：

1．加快住房保障的立法进程，使制度的实施有法可依

住房保障制度作为一项重要的社会政策，必须要有长期稳定的制度保障，更需要有效的法律支持。从国际经验看，包括宪法、民法等一般性综合性法律中均有关于住房保障的法律条文，主要包括的内容：一是明确享有适当住房是公民的基本权利。1 二是提出住房保障是政府的工作目标。保障居民的基本居住条件是政府职能的基本体现。三是制定住房保障

实现的具体方式。2 在专门性的住房保障法律中详细地规定住房保障对象、保障标准、保障资金的来源、专门管理机构的建立和权限的划分，明确中央和地方、各种专门机构之间的权责划分。目前中国尚未有住房保障法，许多保障政策多以红头文件方式下发，其权威性和严肃性不足，导致执行中随意性较强，缺乏法律约束力。建议及早调研起草《住房保障条例》，在法律层面上确定住房保障对象、保障标准、保障水平、保障资金来源、保障管理机构，以及对违法行为的惩处等，并尽快颁布实施，使住房保障制度有法可依。

2．尽快按新制度框架要求编制国家和地方的住房保障规划并严格实施

按“广覆盖、保基本、可持续”的原则设计的新住房保障制度框架具有可行性和一定的前瞻性，符合“以人为本”的理念和科学发展的宗旨。应尽快在全国上下取得共识，并按照新制度框架的要求，着手编制国家和地方的住房保障五年规划和年度实施规划。力争在国家和地方的“十二五”规划中，就明确住房保障的目标、任务和年度的具体实施规划和措施。使住房保障制度真正落到实处。在规划中，除强化对城镇低收入住房困难居民的住房保障目标和措施以外，尤其应具体规划对进城农民工的住房保障目标和措施。鼓励有条件的东部地区城市将农民工的住房统一纳入到城市住房保障体系中。还应明确对城镇中低收入等“夹心层”的住房援助措施。

3. 确保财政资金作为住房保障资金主要来源的基础上，多渠道筹集住房保障资金 财政支付能力是保持住房保障制度可持续性运行的基础性因素，很大程度上决定着住房保障制度运行的效果。要使住房保障体制的运行具有可持续性，必须切实将住房保障资金列入财政预算内，并确定合适比例。近期应监督落实“地方土地出让净收益的一定比例（不低于10%）用于廉租住房建设”的政策要求。（20xx年，全国土地出让净收益约2180 亿元，如果提取10%的比例用于廉租房建设，就是20xx年全国廉租房建设实际投资额的3.1倍）。今后则应通过财税体制改革和政府预算制度调整，明确住房保障支出在中央和地方财政中的固定渠道和相对稳定比例，逐步减少住房保障资金直接来源于土地出让收益的比例。城市土地出让金在不同地区的差异性很大。以2005 年为例，东部地区占62.4%，中部地区占16.7%，西部地区占20.8%，即使在同一地区，一些小城市和西部地区城市土地出让金较少。因此，在不同地区，廉租房建设资金的构成比例应该有所不同，在经济较为发达的东部地区，土地出让金应该占较大比例，而在经济较为不发达的中、西部地区，各级政府的财政资金应该占更大的比例。此外，应该探索金融创新为住房保障提供资金渠道。例如，采用房地产投资信托基金的方式，集合社会闲散资金，为廉租房和租赁型住房提供长期性资金支持。同时，政府还应在中低收入群体住房保障方面提供专项“住房改革补贴”，专门用于利息减免、市场调控和各种税收优惠政策的探索和改革，集中完善和解决中低等收入群体以及农民工群体的住房困难。

4.完善住房保障的运作机制

现有住房保障的运作机制还不完善，应该明确落实各项制度的准入资格、轮候机制和退出机制，确保政策在实践中不走形，使保障对象能够真正获益。同时，住房保障管理具有很强的专业性，完善现有住房保障机制的相关组织建设也非长重要，需要建立健全相应的管理机构，完善住房保障的管理体制。此外，解决住房问题是一项长期复杂的任务，应该鼓励地方进行探索试验，对各地在住房保障实践中的创新探索，及时分析总结，加强统筹协调，使经验得到及时传播，问题得到有效解决。

5.探索建立新的保障房开发建设模式

鉴于目前不少城市的保障性住房多建于城市较偏地区，给低收入居民带来生活不便和就业、就学成本提高的情况，建议将保障住房的空间布局与城市土地出让相结合，即在“招拍挂”出让土地开发商品住宅时，有选择地配建保障性住房和动迁安置房。通过将商品房和住宅保障房混合建设，使不同收入阶层同时享受城市公共空间和设施，也方便低收入居民的

生活和就业、就学，有利于和谐社会的构建。

6.促进住房市场平稳发展，减小房地产“泡沫”的负面影响

住房市场的健康平稳发展直接关系到住房保障制度的实施和保障政策的落实。特别是市场房价和和供给结构，对住房保障政策关系更为密切。国内外房地产市场发展实践都表明，当市场平稳发展，房价收入比（指居民购房总价格与家庭年收入总额的比值）在合理水平时，政府住房保障的压力较小，低收入群体承受能力相对较大。当房价收入比大幅度上升时，低收入居民家庭住房承受能力变弱，住房困难程度加大，政府的保障负担加重。因此，促进住房市场的健康发展，通过必要的调控政策，尤其是土地转让政策，防止市场房价过快上涨，也是建立住房保障制度一个重要环节。

7.完善土地政策，稳定保障性住房的土地供应

从国际经验看，政府除可以通过信贷、补贴和资本市场对居民提供住房支持外，对政府掌握部分土地的国家，通过低价转让土地，降低土地成本，调控住房价格，使中低收入群体买得起住得起房，是住房保障的一项重要措施。中国应不断完善土地政策，转变土地转让是地方财政重要收入来源的局面。促进各级地方政府在年度土地供应计划中，优先保证保障性住房的土地供给。安排中低价位、中小户型普通住房的土地供应，从房屋开发上保障对中低收入群体住房的分类供应；在空间布局上，避免集中建廉租房，而应合理在商品房中配建, 防止出现“贫民”聚集的现象，也防止将廉租住房集中建在偏远地区，增大低收入家庭的居住和交通成本。

8.关注并加强对中等收入住房困难群体的住房援助

中等收入群体在中国占有很大比例。由于房地产市场价格上涨速度远大于中等收入群体的工资上涨速度，使这个群体虽有一定购买能力但无法完全依靠自己力量解决住房问题。中等收入群体的住房困难解决不好，同样难以达到“住有所居”的社会和谐目标。世界各国都很重视中等收入群体的住房问题，可以借鉴国际经验，以保证房源供应，稳定房地产价格为基础，通过贴息、税收优惠、贴租等多种方式，扶植有住房困难的中等收入群体解决住房问题。

9.强化对地方政府住房保障制度执行的问责制

住房保障制度的具体实施主要在地方政府。因此，在现行的体制框架下，在法律体系尚不完善时，更应强化对地方政府落实住房保障措施的问责制度，促使地方政府认清责任，守土有责，抓紧落实保障措施，真正使百姓实现“住有所居”。

七、发展型社会福利体系逐步缩小城乡居民保障待遇差距

《中国发展报告2008/09》提出，到2020 年基本建成全覆盖的发展型社会福利体系。这一福利体系涵盖了养老、教育、健康、住房、就业、最低生活保障以及其他保障。“全民共享性”是未来中国社会福利体系公平性的最重要的体现之一。其突出的特点为，使新型的社会福利体系能惠及13 亿中国国民，特别是广大的农村居民和农民工群体。

中国全民共享的发展型社会福利体系的建立可分为以下两个阶段：2009—20xx年为第一阶段，主要任务是初步建立中国发展型社会福利制度框架。2013-—20xx年为第二阶段，中国发展型社会福利体系基本成型。

从现在开始到2012 年，主要目标为初步建立一个全覆盖的福利体系，为广大农民和农民工群体建立相应的保障制度，扩大覆盖面，逐步提高保障待遇，缩小城乡差距。

一是基本消除男女学龄人口入学差异，城乡学校九年义务教育和特殊教育完全免收学杂费，农村学生享受免费教科书，中西部贫困地区寄宿生提供免费的营养配餐。学前教育覆盖全体城镇儿童和较发达农村地区儿童。对农村贫困地区以及城乡低收入家庭的儿童提供免费一年学前教育。对贫困地区与低收入家庭子女初中毕业后不再继续升学的毕业生实行一年免费职业教育。对所有进入高中阶段学习的贫困生进行学费减免。提高农村教育质量，缩

小城乡教育在资源投入数量和教育质量上的差距。

二是是建立一个全覆盖的“老有所养”的基本制度。到2012 年，建立一个包括农民、农民工在内的全覆盖的有差别的养老保险系统。建立全国统筹的农民工的养老保险制度。实行在国家补助下的农业从业人员基本养老保险办法。建立国家财政支持的城乡无保障老人的“老年保障金制度”。

三是大力实施积极就业政策，加大对农民工的职业培训、职业介绍投入。积极探索失业人员的培训与社会福利待遇有机结合的途径。使失业保险制度逐步向乡村劳动者扩展。

四是力争新型农村合作医疗覆盖面进一步提高，达到90%以上；基本解决跨统筹地区流动人员的参保和待遇衔接问题。完善农村医疗救助体系。

五是努力使最低生活保障的覆盖面与补助标准逐步提高。提高中央财政在最低生活保障方面支出的比重。配套给以低保对象基本生活之外的基本医疗、基本教育、基本住房等方面的救助和社会支持。同时，关注边缘人群的状况。对儿童、老年、残疾、妇女等特定人群要提供基本的公共服务与社会福利。

六是完善城乡住房保障制度，增加廉租住房的供应量，使10%左右的跨地区流动农民工住房困难家庭能够享受廉租住房保障，为260万户农村建房困难家庭提供建房补贴。

2020 年中国发展型社会福利体系的目标，是进一步实现全体居民社会福利权利和待遇的公平性，维持体面正常生活并能得到适当的公共服务，基本实现城乡公共服务的均等化，包括六个方面的具体内容：

一是实行“1+9+1”的义务教育模式，所有城乡学龄儿童在享受9 年免费义务教育之前受到一年免费学前教育，对完成初中阶段教育后不再继续升学的毕业生实行一年免费职业教育。对农村以及城镇低收入家庭子女高中阶段教育实行免费。

二是进一步完善“老有所养”的基本制度。所有农村劳动者都能参加社会保险并按可承受的比例缴费，在老年、疾病、失业、工伤时能获得适度的社会保险待遇，国家对农村居民养老保险的补贴标准从2012 年的每人每月50 元提高到2020 年的100 元。所有农村无保障老人都能得到适当的养老补贴，养老补贴保准从20xx年的人均每月100元提高到285元。

三使农村新型农村合作医疗达到全覆盖，医疗保障水平不断提高。提高农村合作医疗中政府补贴标准，从20xx年的每人每月14元提高到20xx年的34元。进一步完善农村医疗救助体系。

四是对于农村非劳动者、低收入者或者无收入者，提供基本生活保障和医疗保障，并较大幅度提高保障水平。

五是为所有失业人员和就业困难群体提供就业培训和援助，形成促进就业的长效机制。

六是所有城乡低收入人群、占跨地区流动农民工30%的长期进城且住房十分困难的农民工都能够享受基本住房保障，对住房困难的中低收入人群提供援助性住房保障，再为520万户农村建房困难家庭提供建房补贴，基本实现应保尽保。

八、我国新型社会福利体系仍应以缴费型福利为支柱

《中国发展报告2008/09》提出，要从现在开始到2020 年基本建立起全民共享型的发展型社会福利体系，该福利体系涵盖养老、教育、健康、就业、住房、以及最低生活保障等福利领域，将在统一的架构下，为城乡居民、农民工以及包括城乡低收入人群在内各类弱势群体提供多层次的福利安排。

在未来的十二年内，要基本建成一个全覆盖的发展型福利体系，无疑是在中国历史上，也许是在人类历史上史无前例的壮举，是中国社会与经济上的又一次重大变革，也为改变我国高储蓄、高投资、高出口、低消费、低内需的经济结构打下了牢固的基础。然而我们

也应该看到，天下没有免费的午餐，要在短时期内解决这么多的重大问题，需要国家财政与社会的大量投入。

到20xx年，预计财政资金对养老保障的投入达到8300亿元，健康保障的投入达到4500 多亿元，教育保障投入达到7500 亿元，住房保障2600 多亿元，特殊人群福利达1100 多亿元，就业保障投入600 亿元，最低生活保障投入1200多亿元。合计财政性投入将近26000亿元。

到 2020 年，预计财政资金对养老保障的投入达到13700 亿元，健康保障投入达到将近10300 亿元，教育保障投入达19600 亿元，住房保障投入达7000 多亿元，特殊人群福利达2800多亿元，就业保障投入达1200亿元，最低生活保障投入达2700多亿元。合计财政性投入将近57400亿元。

社会福利水平（以及社会福利的财政投入比例）受经济发展水平、制度类型、税制、社保制度改革与转轨等因素的影响。如果建成报告所提出的社会福利体系，按照我们的预计，到20xx年，当年财政性福利支出占GDP的比重将达到8.6%左右，没有超过我们所估计的

9.1%的水平，也就是说在国家财政的负担能力之内。

从横向比较来看，我们的财政性福利支出占GDP的比重仍处于适中的水平。这是与我国的经济发展阶段以及经济结构、社会结构的转变是相适应的。当前我国的人均GDP 只有2500 美元，与欧美发达国家相比仍处于较低水平，经济力量与国外发达国家相比仍较薄弱。要建立一个完整的国民福利体系，必须首先集中力量解决福利制度和项目的“从无到有”的问题，其次循序渐进地解决待遇水平的“由低到高”的问题。既要抓紧建立群众有迫切需求的保障项目，又要根据财政和经济支撑的能力确定适度的保障水平，建立可持续发展的长效机制。

社会福利体系也要发挥市场和家庭的作用，调动社会组织的资源和各方面的积极性，共同推进社会福利体系建设。在社会福利模式的选择上，缴费性的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用，以形成政府、单位和个人共同承担责任的机制。在社会保险制度的设计和运行中，应强化缴费义务与支付待遇的对应关系，鼓励单位和个人参加社会保险并连续缴费，以防止个人逃避缴费义务对政府和社会过度依赖的道德风险。

本报告的测算表明，对社会福利不能有过高的期望。拉美等一些国家的经验和教训表明，不切实际的高福利水平会抑制经济的活力，在长期不具有可持续性，并最终损害全体社会公民的利益。目前我们的财力只能维持一个很基本的、低水平的福利全覆盖。在很长的时期内，除了义务教育，免费性的福利项目的重点还是应该在低收入人群和特定人群身上。对于城市与农村中等收入及中等收入以上人群，更多地还要以缴费型的社会保险项目为主导。因此，缴费型的各大类别的福利安排还应该是支撑我们福利体系的核心。

八、我国新型社会福利体系仍应以缴费型福利为支柱

《中国发展报告2008/09》提出，要从现在开始到2020 年基本建立起全民共享型的发展型社会福利体系，该福利体系涵盖养老、教育、健康、就业、住房、以及最低生活保障等福利领域，将在统一的架构下，为城乡居民、农民工以及包括城乡低收入人群在内各类弱势群体提供多层次的福利安排。

在未来的十二年内，要基本建成一个全覆盖的发展型福利体系，无疑是在中国历史上，也许是在人类历史上史无前例的壮举，是中国社会与经济上的又一次重大变革，也为改变我国高储蓄、高投资、高出口、低消费、低内需的经济结构打下了牢固的基础。然而我们也应该看到，天下没有免费的午餐，要在短时期内解决这么多的重大问题，需要国家财政与社会的大量投入。

到20xx年，预计财政资金对养老保障的投入达到8300亿元，健康保障的投入达到4500 多亿元，教育保障投入达到7500 亿元，住房保障2600 多亿元，特殊人群福利达

1100 多亿元，就业保障投入600 亿元，最低生活保障投入1200多亿元。合计财政性投入将近26000亿元。

到 2020 年，预计财政资金对养老保障的投入达到13700 亿元，健康保障投入达到将近10300 亿元，教育保障投入达19600 亿元，住房保障投入达7000 多亿元，特殊人群福利达2800多亿元，就业保障投入达1200亿元，最低生活保障投入达2700多亿元。合计财政性投入将近57400亿元。

社会福利水平（以及社会福利的财政投入比例）受经济发展水平、制度类型、税制、社保制度改革与转轨等因素的影响。如果建成报告所提出的社会福利体系，按照我们的预计，到20xx年，当年财政性福利支出占GDP的比重将达到8.6%左右，没有超过我们所估计的

9.1%的水平，也就是说在国家财政的负担能力之内。

从横向比较来看，我们的财政性福利支出占GDP的比重仍处于适中的水平。这是与我国的经济发展阶段以及经济结构、社会结构的转变是相适应的。当前我国的人均GDP 只有2500 美元，与欧美发达国家相比仍处于较低水平，经济力量与国外发达国家相比仍较薄弱。要建立一个完整的国民福利体系，必须首先集中力量解决福利制度和项目的“从无到有”的问题，其次循序渐进地解决待遇水平的“由低到高”的问题。既要抓紧建立群众有迫切需求的保障项目，又要根据财政和经济支撑的能力确定适度的保障水平，建立可持续发展的长效机制。

社会福利体系也要发挥市场和家庭的作用，调动社会组织的资源和各方面的积极性，共同推进社会福利体系建设。在社会福利模式的选择上，缴费性的社会保险和免费性的福利项目具有同样重要的作用，以形成政府、单位和个人共同承担责任的机制。在社会保险制度的设计和运行中，应强化缴费义务与支付待遇的对应关系，鼓励单位和个人参加社会保险并连续缴费，以防止个人逃避缴费义务对政府和社会过度依赖的道德风险。

本报告的测算表明，对社会福利不能有过高的期望。拉美等一些国家的经验和教训表明，不切实际的高福利水平会抑制经济的活力，在长期不具有可持续性，并最终损害全体社会公民的利益。目前我们的财力只能维持一个很基本的、低水平的福利全覆盖。在很长的时期内，除了义务教育，免费性的福利项目的重点还是应该在低收入人群和特定人群身上。对于城市与农村中等收入及中等收入以上人群，更多地还要以缴费型的社会保险项目为主导。因此，缴费型的各大类别的福利安排还应该是支撑我们福利体系的核心。