重点税源企业税收风险管理的探讨
主要内容：随着经济的发展、纳税主体的多样化与税收管理体系的相对滞后，使得我国税收征管工作面临的风险越来越多，特别是大企业具有跨地区、跨国界经营，内部结构复杂，行业跨度大、财务核算体系比较健全、税收筹划能力强等特点，重点税源企业的税收征管的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出。现行属地管户的税源管理方式已与新的税源管理状况不相适应。把握重点税源企业征管的规律性，在税收征管程序主要环节，突出对重点税源企业实施以风险控制为重点的专业化管理，形成符合重点税源企业风险管理规律的方法体系。本文将以风险管理为导向，借鉴国际税收管理先进理念，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和领域，通过对不同风险纳税人采取不同的应对策略，实现征管资源的优化配置。通过科学管理，预估风险、识别风险、减少风险，将风险控制在最小限度内，最大限度实现税收遵从的目标。
税收管理改革创新的历程，历来都与企业发展紧密相连，特别是与重点税源的发展相呼应。就我市来说，聚集着大批集团企业、跨国公司和上市公司，世界500强企业超过150家落户天津。20xx年，天津国税实现税收收入1453.81
亿元，80%的税收由不到1%的大企业贡献；20xx年上半年总收入中，1954户500万元以上重点税源企业实现的税收占到85%以上，对我市税收收入起着举足轻重的作用。重点税源企业形势的发展和变化，基本可以推定税收收入的形势和趋向。因此，强化对重点税源企业的监控与管理，对税务机关组织收入起着举足轻重的作用，对促进区域经济的良性发展显得尤为重要。此文中，我们将对重点税源管理中引入风险管理进行探讨。
一、加强重点税源风险管理的意义
税收风险管理是指税务机关通过先进的管理和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避或防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。重点税源管理是组织收入的基础性工作，重点税源的风险管理是不断提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本的有效途径，加强重点税源风险管理，对现实工作具有重要的意义。
（一）加强重点税源企业风险管理，可以为地方经济建设提供可靠经济数据、经济指标及合理化建议。通过对一个地区重点税源的有效监管，可以测算出这个地区的年度税收总量、税源分布和税收收入结构等变化情况，透视地方经济发展中的某些方面矛盾和不协调、不合理现象，抓住症结追2
踪调研，并利用有利条件积极建言献策，向上级机关和地方政府提出有真知灼见的调查报告和合理建议，当好参谋，为其科学决策提供参考，并通过提供相关的税收政策和预测、分析等，促进区域经济与税收收入的持续、协调、健康快速发展。
（二）加强重点税源风险管理工作是组织税收收入的重要保证。税源是税收的基础，税源的规模和增长速度直接影响税收收入的规模和增长速度，一个地区的重点税源，能带动地方经济的发展，对地方经济发展有较大影响力，对该地区税收收入任务的完成，促进地方经济的发展起着举足轻重的作用，重点税源企业经营状况的好坏直接影响到地方税收收入的变化，并且其影响力是持续和较稳定的，因此，重点税源企业风险管理是税收征管工作的重中之重。通过对重点税源企业数据解读可以推断地方经济发展态势，解释税收增长原因，探寻税收增长点，为税收征收管理决策提供依据。
（三）加强重点税源企业风险管理，是实行税收征管科学化、精细化的客观需要。通过建立动态的监控指标体系，全面掌握纳税人的各种生产经营指标、申报情况指标、相关对比指标以及其它涉税指标等，并通过对各种指标的相关配比分析，筛选异常数据，使各级税源监控人员及时了解疑点纳税人的真实情况，比对分析出企业纳税申报中存在的问题，从而较好地为领导决策和税收管理人员实行税收征管的3
精耕细作提供有效依据。对税源管理过程中存在的问题和漏洞，通过深入分析、研究，以点带面、举一反三，及时完善制度、改进工作、强化管理、堵塞漏洞，促进税收分析、纳税评估、稽查检查和税源监控“四位一体”的良性互动，不断提升税收征管质量和效率。
（四）加强重点税源企业风险管理，可以构建和谐的税收征纳关系，提高信息控税能力和纳税人的依法纳税意识。通过对重点税源企业数据监控，在征管基础上有效扩大对纳税人数据信息的采集面，提高各类税收数据信息的完整性、准确性和真实性。在充分掌握数据信息的基础上，利用相关技术手段和方法进行测算、分析、对比，对纳税人申报纳税的真实性、准确性、合法性进行纳税评估，及时发现疑点，有针对性地加以解决。既可以提高信息控税能力和信息利用价值，又可以为夯实税收征管基础创造条件，促进税收征管质量的提高。同时，通过风险分析，在掌握纳税人有关经济指标情况的基础上，通过预警提醒、提示等，还可以经常主动地督促、辅导纳税人正确履行纳税义务。并针对不同企业的实际情况和需求，在发展生产、改善经营、优化管理、增收节支等方面提供相关信息，帮助想点子、寻路子，及时发现和指导他们纠正计税、报税及有关会计核算中的问题，避免被查处罚，优化纳税服务，构建和谐的税收征纳关系。
二、开展重点税源风险管理的实践探索
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近几年，我市国税系统坚持以创新管理、深化纳税服务为出发点，以提高税收管理质量促进增收为落脚点，按照提高税法遵从度和纳税人满意度、降低税收流失率和征纳成本的总体要求，以风险管理为手段，提高税务部门风险管理能力，税收征管质量显著提升，征管执法程序进一步规范，税收收入保持了连年增长。
（一）根据税源结构及其风险特点，采取多层次、多方式相结合的分类方式，对税源进行科学分类，实施分级管理。根据税源规模及风险的发生规律，我市将税源划分为重点税源和中小税源。将年纳税额超过500万元的重点税源户和税收依赖度较高的重点行业、跨地区经营的企业或企业集团确定为市局重点联系和监控的重点税源，实现了对重点税源全方位的监管，促进税收收入持续均衡增长；各基层单位按照重点和一般税源实施分类管理。根据税源专业化管理模式整体要求及税源风险的发生规律，全市推行了由市局相关业务处室发布预警，各基层单位实施风险应对；各基层单位的纳税评估科通过风险分析下达预警，纳税评估岗人员实施风险应对的两级税源监控模式，为进一步规范税收风险管理工作，采取了有针对性的管理措施，将税源管理的重心由税源管理所逐步转向管理有风险的纳税人，由税源管理所偏重事项管理逐步转向风险管理经常发生的领域和环节。
（二）严格数据采集、录入审核，加强数据整理、存储、5
交换、校验等方面管理，提高数据管理质量。税收数据质量是税源专业化管理新模式实施风险管理的基础。一是加强数据质量的内部控制，全面提升税收管理数据质量。市局每月定期下发数据质量监控数据，涉及基本类信息数据、#5@p管理类数据、税种登记类数据、申报信息类数据、文书信息类数据、提示类数据等6大类税收数据的监控信息，并将统计情况进行通报考核，为风险管理提供基础数据信息的保障。二是加强数据质量的外部管理，全面提高纳税人申报数据质量。努力搭建了税源管理平台，增加了预警模块，设置了展现型报表，有针对性地对某行业、某类型的纳税人进行风险防范，不断提高纳税人税法遵从意识。
（三）建立纳税人纳税评估工作流程及纳税风险指标分析体系，为风险管理提供量化参考依据。根据税源专业化管理模式整体要求，为进一步规范税收风险管理工作，制定了“预警分析-风险提示-纳税人自查-工作核查-纳税评估-重点稽查”的纳税人纳税风险管理工作流程。同时，为提高纳税风险分析质量，提高分析效率，按照税收法律法规政策以及各税种的相关规定，依托现代信息技术的强力支撑，分行业类型分税种制定了纳税风险指标分析体系，搭建了百户企业及多个行业的预警模型，并通过征管系统财务报表、纳税申报表相关财务信息数据，确定风险点，大大降低了风险评价人员的分析工作压力，为风险管理评价人员开展纳税风险6
评价提供了技术支持。
（四）税收风险管理是纳税服务工作新举措，使纳税服务贯穿于税收管理全过程。纳税人纳税风险评价是税务机关管理性控制与纳税人自控相结合的税源控管方式，同时又是针对性较强的税收政策宣传方式。实施纳税人纳税风险评价，实现了纳税风险意识和税收执法职能的有效对接，既告知了纳税人容易忽视的税收政策或新出台的税收政策，又提醒纳税人可能存在的税收问题。通过税务机关纳税风险评价工作融入到纳税人的风险管理体系，充分发挥税务机关税收政策优势，对不同纳税个体提供个性化服务，促进纳税人自查自纠，降低了纳税风险，纳税意识和风险意识不断提高。在风险预警过程中，对不认真进行风险自查纳税人，运用税收检查和稽查等职能手段，使分析评价和税收检查紧密结合，在纳税人心中根植“违法成本”的概念。
三、当前重点税源税收风险存在的问题和难点
目前风险管理在我市税收征管环节中属于初级阶段。重点税源企业在风险管理上还有待进一步完善。
（一）重点税源企业经济行为复杂。随着市场经济发展，各种所有制成分的经济主体出现跨区域、跨国、跨行业相互渗透。企业出现兼并重组、国际合作、网络平台交易等多种新兴经济行为。特别是重点企业，涉及这些新兴的经济行为更加频繁。如我市重点企业中，既有国内上市公司的总公司、7
子公司，既有国外、市外子公司资产转让，也有收购外地公司业务等等。
（二）重点税源企业提供信息与税务机关掌握的信息不对称。尚未形成工商、地税、银行、技术监督等经济部门的信息共享机制。国税机关目前还无法全面、准确、广泛、及时地获取纳税人的全部经营信息，给重点税源的监控管理造成了一定难度。
（三）关联交易的涉税风险。现代企业组织架构更加复杂，跨国、跨区域、跨行业控股、参股非常普遍，尤其是境外关联企业与境内企业在购销方面十分紧密，利用关联购销转移利润，达到少缴税款，实现整体利润最大化。
（四）税务机关资源配置分散，人员素质不高，影响了重点税源企业监管水平。我市税务机关目前的征管格局是对纳税人统一实施征、管、查三分离的征管模式。三分离的资源配置虽然有助于税务机关内部监督制约，却不利于征管查三系列机构之间的有效衔接，相互之间信息沟通不畅，致使税务机关不能全面掌握企业的信息数据。另外传统的税收管理员属地管户模式尚未彻底打破，税收管理员人员的素质有待进一步提高。
四、重点税源税收风险管理的建议
重点税源税收风险管理需要在机构设置上有所改进，人员配置上要有所保障，办税事项及流程要进行调整。为此，8
我们建议从以下几个方面进行改进。
（一）构建“层级化”重点税源风险管理队伍
1、在市局成立相对独立的大企业管理局的基础上，可以根据行业特点设置相关内设机构。大企业管理局主要负责年纳税额500万以上的重点税源企业，跨国跨省市的集团性企业。各基层单位成立重点税源管理所主要负责年纳税额500万以下、100万以上的重点税源企业，跨区县的集团性企业。
2、构建市级和区级两级税收风险分析监控队伍。在队伍组成上可以是专业队伍，也可以是松散型队伍，还可以是专业与松散相结合的队伍。笔者认为按照目前的实际情况，还是以专业与松散相结合的队伍组成为宜，这样形成两级上下联动，不断持续完善的两级风险识别排序的工作机制。
3、优化人员的配置。在人员配备上不仅要求具有全面的税收知识，也要求具有相应的行业专业知识及各专长的人员。除了我们日常所说的拥有注会、注税、律师资质的人才、人才库的人才以外，还可以吸取部分具有工科知识或者资质（如：软件工程师、机械工程设计师等）人才参与其中。笔者认为在全市范围内着手吸收各层面、各岗位、各专长人员，打造一支市局主导、各基层单位联动、素质高、能力强的风险管理团队，共同提升国税系统重点税源整体监管的能力。
（二）强化重点税源税收风险信息的采集
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1、做好基础数据的准备。完整、准确的数据是加强税收风险管理的前提和基础。涉税数据的风险管理需要系统数据分析来实施，对涉税数据进行“统一采集、统一审计、统一管理”，从源头上为提升数据分析的质量打好基础。同时数据分析部门对数据库中的海量数据信息进行审计和逻辑校验，修改和剔除错误信息，不断完善和更新指标体系，确保预警指标的实效性。
2、要让信息数据进行动态调整，符合时代的特征。当前，纳税人发展变化快、经营流动性大、业务类型多样，实施监控分析难度较大，按照税收征管需要，拓宽税收信息采集渠道，最好在政府的统一部署、组织、协调下，以强化税源控管为核心，建立与工商、房管、地税、供电、供水、供气、银行、技术监督、发改委、住建委、国土、统计、医保、海关、出入境、外汇管理等部门的经济税源信息共享机制，做到及时有效采集和加工分析利用。进一步丰富监控分析基础数据信息的类型，及时准确采集企业真实涉税数据，从源头上防范由于征纳信息不对称引发的纳税遵从风险。
3、要建立“税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查”四位一体的信息采集制度。明确必须采集的内容，按照时效性的原则将数据全面导入税收风险分析信息平台，不断完善和更新指标体系，确保预警指标的实效性。并以此为载体，在税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查四个环节10
中高效运行。
4、建立科学的监控分析指标体系。一是应根据不同地区税源行业分布特点、不同的经营类型、不同的生产经营规模和纳税人生产经营情况确定科学的税收风险监控指标内容。二是分行业构建监控分析模型。在确定科学的税收风险监控指标内容的基础上，通过税收指标与经济指标的对比，分析实际税负与法定税负、个体税负及所属行业平均税负、不同地区间宏观税负的差异，揭示地区、行业、企业间税负的动态变化，测算发布行业税负和预警标准，及时发现征管漏洞，实施税收预警；通过宏观指标的计算与分析，进一步从税种、税目、行业及企业等分析税收与经济增长的协调性，深挖税收收入与经济发展不协调的根源。三是按照税收风险管理要求，在分行业监控分析模型的基础上，将各个行业的监控分析模型进行维护及整合，确立税收风险监控分析的指标体系，建立税源分类管理风险评级指标，逐步明确预警监控异常识别标准，以及完善信息分析的方法，提高关键风险点披露的准确性。
（三）构建重点税源税收风险管理系统
税收风险管理系统应该具有指标管理、风险识别、等级排序、风险应对、预警决策等功能。
1、指标管理是税收风险管理的起始点，我市国税系统自20xx年中国税收征管信息系统V2.0上线运行以来，数据11
库中积累了海量的数据信息，每一项数据都有它特定的含义，各个数据项之间也都有直接或者间接的关联关系。有的数据项和其它数据项有直接的关联关系，有的数据项和其它数据项没有直接的关联关系，它们都可以通过一定的特殊方法进行关联、比较、计算形成新的数据项，然后形成税收风险指标。因此。指标的管理要按照标准统一、口径统一、应用统一的原则，对指标需求、配置、启用必须做到全市统一研究批准后才可应用。
2、风险识别是税收风险管理基础，系统设计主要基于税收风险管理目标，通过预先设计的风险指标和权重，科学判断和识别税收风险发生的具体目标，指向特定的具有税收遵从风险的对象。风险分析识别的主要路径包括：宏观或战略层面和微观或操作运行层面的风险分析识别。宏观风险识别侧重于对不遵从风险行为发生的主要区域、行业等，为微观风险识别提供导向。微观风险分析识别侧重于税收管理的实际操作过程，按照纳税人的规模、税种、行业、登记注册类型、法人代表是否来自经常出现税收案件地区等精确地对遵从风险进行识别和分类，发现逃税的新趋势或新形式，归纳出税收风险发生的规律性。
3、等级排序是税收风险管理应对的前提。系统兼顾地域、行业或规模上的差异，遵循普遍性、严谨性和灵活性原则，合理确定统一的风险等级指标。并根据风险特征指标计12
算、检索出的风险纳税人，按照一定的规则、标准，计算纳税人风险度，确定纳税人风险等级。风险等级按照风险度分为三级，一级为高度风险，与风险预警指标严重偏离，初步判断存在偷税嫌疑；二级中度风险，与风险预警指标偏离较大，可能申报不实；三级为一般风险，与风险预警指标有一定偏离，可能存在一定问题。
4、风险应对是税收风险管理的抓手。一是开展差别化的风险应对。对低风险的企业，以纳税服务为主，实施提醒核查，提升自主遵从；对中度风险的企业，实施纳税评估，强化辅导遵从；对高风险的企业，推送稽查，加强监督遵从。二是强化税企沟通。对重点税源企业推行全方位的贴身式服务，制定“一对一”工作措施，帮助企业更加准确地执行税收政策，尽量规避涉税风险。三是由市局风控中心引领，纳税评估科对重点税源企业开展纳税评估。明确任务、指标到组的方式，要求评估小组定期上报一次工作进度，包括数据采集、案头分析、实地核查等每项步骤的开展时间、运行状况等。四是加强绩效考核。加强执法监督和工作质量考核评价，确保风险管理在税源专业化管理中有效贯彻落实。结合税源专业化管理模式的新要求，进一步修改执法责任制考核办法，把新的管理措施和管理要求落实到具体的岗位上。
5、预警决策是税收风险管理的目标，经过分析识别和等级排序，将工作中可能存在税收风险的重点部位和重点环13
节分别标注、揭示出来，并向所涉及的单位、税务人员推送预警信息。风险应对部门根据纳税人不同的税收风险等级，按照一定的规则和风险应对预案，采取相应的应对措施，以防范、控制和化解税收风险。通过对风险管理运行状况进行的总结、回顾和评价，科学估价风险分析识别的针对性，风险等级排序的准确性，风险应对措施的有效性，不断探究风险管理收益和效率，全面系统地保存大量的信息,为各级领导进行科学决策提供符合征管实际的科学依据。
（四）加强重点税源风险应对的后续管理
首先，建立风险特征库。税收风险的发生离不开税收法律法规的执行、税收征管的实践。为此，可以从政策分析、税收分析、案例分析、经验分析四个层面寻找税收风险发生规律和风险源，探索风险发生的规律，构建风险特征库。从政策角度来看，税收法律、法规、规章、政策等各种规定，在实际执行过程中所形成的对纳税人的控制难点极可能引发风险；从税收角度来看，利用各种经济和税收入库信息，研究税收的增长和缺口，以及税收的增长和缺口与行业、区域、纳税人类型等方面的关系，可以分析出可能存在税收流失的重点区域；从案例角度来看，根据大量的评估案例和税务稽查案例，运用数理统计的方法，可以分析风险在不同行业、不同经营方式、不同经济性质、不同核算形式等纳税人的分布情况；从经验角度来看，根据日常管理中掌握的纳税14
人情况和积累的管理经验，可以分析纳税人的风险状况。
其次，要建立专门的分析例会制度。通过评估数据和移交稽查机构查处的结果反馈，在将结果数据还原分析的基础上，提升风险指标的科学性和准确性。围绕“两提高、两降低”的目标，进一步完善、更新风险指标体系，堵塞漏洞和薄弱环节，以降低纳税人的遵从风险和税收流失风险。
（五）培养重点税源税收风险管理的专业队伍
提高风险管理人员素质、提升风险应对能力是做好税收风险管理工作的根本保证。建立一支既懂经济理论知识、税收业务知识，又熟悉经济税源情况变化、熟悉统计分析基本理论和方法的专业队伍，才能保证税收风险管理的工作质量。因此，在实际工作中要加强对管理人员的专业能力、宏观经济掌握能力、综合分析能力的培训，多方面提高管理人员的综合素质。采取以会代训、专题培训、长短期培训结合等形式，加强对基层人员的系统培训，同时要积极开展经常性的经验交流，不断开拓分析思路，切实加强税收风险分析队伍的建设。
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