十堰市人民政府办公室
文件
十政办发〔2011〕122号
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市人民政府办公室
关于印发《十堰市农村扶贫开发规划（2011-20xx年）》
通 知
各县市区人民政府，十堰经济开发区、武当山旅游经济特区管委会，市政府各部门：
《十堰市农村扶贫开发规划（2011-20xx年）》已经市政府第6次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。
二〇一一年十月二十六日
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《十堰市农村扶贫开发规划（2011-20xx年）》
为进一步减少贫困，缩小差别，加快推进和谐十堰和全面小康社会建设。根据《中国农村扶贫开发纲要（2010-20xx年）》和《湖北省农村扶贫开发纲要（2011-20xx年）》精神，结合十堰实际，制订本规划。
一、现状与背景
（一）“十一五”时期扶贫开发取得明显成效。五年来，市委、市政府把扶贫开发作为全市经济社会发展的三大历史任务之一，以解决贫困群众最迫切、最直接、最现实的问题为着力点，不断强化责任，加大力度，创新方式，扶贫开发工作取得明显成效。全市减少贫困人口40.22万人，贫困农民人均纯收入增长幅度高于全市平均水平，完成941个重点贫困村整村推进。贫困乡村基础设施明显改善，主导产业逐步形成。涌现了一批扶贫开发先进典型，创造了新阶段扶贫开发的新经验，由政府主导、群众主体、部门协作、全社会参与的大扶贫格局基本形成。为加快新农村建设、统筹城乡发展、构建和谐十堰发挥了重要作用。
（二）扶贫开发面临困难与机遇。十堰是国家集中连片的特殊困难地区，是扶贫开发的主战场。五县一市均为国家 2
扶贫开发工作重点县，城区农村贫困落后面貌尚未根本改变，扶贫开发面临诸多困难和问题。一是贫困面大、贫困人口多。现有贫困人口89.2万人，贫困发生率33.3%。二是收入水平低，稳定增收难。20xx年，全市农民人均纯收入3499元，比全国5919元少2420元，比全省5832元少2333元 。城乡之间以及农村内部收入差距很大。留守农民素质低，开发能力弱，产业扶贫遇到许多新难题。三是基础设施差，制约因素多。通村水泥路覆盖人口仅60%，尚有30%的村民小组仍是砂石（土）路；还有128万人没有实现饮水安全，33万人居住在生存条件恶劣、灾害频发和生态保护重点区域，生存艰难，发展受限。四是生态建设任务重，政策性限制严。我市属国家南水北调中线工程核心水源保护区，国家功能区划分为限制发展区，建设成本高，限制因素比较多。
“十二五”时期是我市扶贫开发新的重要机遇期。国家、省新十年《纲要》全面启动，我市整体已纳入国家集中连片特殊困难地区（秦巴片区）扶贫开发重点区域；随着南水北调中线工程深入推进，库区移民后扶政策及中直对口帮扶水源区力度不断加大；中部崛起和“一城两带”战略的实施，为扶贫开发创造了更多更有利的环境。社会保障制度的进一步完善，为解决农村贫困问题提供了制度保证；我市多年来扶贫开发探索了一些成功的经验，农业、农村和农民的发展能力进一步增强。为推进“十二五”扶贫开发提供了有利条 3
件，奠定了坚实基础。我市扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。
（三）深入推进扶贫开发意义重大。扶贫开发，是我市重大历史任务，是各级党委、政府责无旁贷的政治使命。在新农村建设进程中，承担着打基础、固根本的重任；在全面建设小康社会进程中，承担着增加收入、脱贫致富的重任；在构建和谐社会进程中，承担着缩小差距、促进稳定的重任。深入推进扶贫开发，是坚持以人为本、执政为民、改善民生、缩小差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建和谐十堰的迫切需要。必须把扶贫摆在更加突出的位臵来抓，进一步深化认识，强化责任，加大力度，创新机制，全力打好新一轮扶贫开发攻坚战。
二、总体要求
（四）指导思想。高举中国特色社会主义的伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“一统三分”战略要求，坚持开发式扶贫方针，整合政策资源，加大投入力度，以重点贫困村、集中连片贫困区域为重点，以贫困人口为基本扶持对象，把稳定脱贫致富、缩小发展差距作为首要任务，着力提升扶贫对象自我发展能力，着力增强基本公共服务均等化，着力解决制约发展的突出问题，推动科学发展，为新农村建设和全 4
面小康奠定坚实基础。
（五）基本原则。
——坚持以人为本。始终瞄准贫困人口，以促进贫困
人口全面发展为目标，制定切实可行的扶持措施，帮助解决贫困人口生产生活和发展中困难，努力做到真扶贫、扶真贫。
——坚持统筹兼顾、协调推进。把扶贫开发纳入国民
经济和社会发展总体规划，按照“产业第一、能力至上、基础先行、社会同步”的要求，把发展特色产业、增加贫困人口收入、提高贫困人口发展能力，摆在扶贫开发的首要位臵，把改善贫困地区群众基本生产生活条件作为扶贫开发的重要内容，重视贫困地区农村科技、教育、卫生等社会事业发展，推进基本公共服务均等化。
——坚持可持续发展。把扶贫开发与资源保护、生态
建设、计划生育有机结合起来，实现资源、人口和环境的良性循环，提高可持续发展能力。
——坚持政府主导、全社会共同参与。各级党委和政府要加强对扶贫开发工作的领导，不断加大投入力度。同时，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持扶贫开发工作。
——坚持自力更生、艰苦奋斗。充分发挥广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，真抓实干，依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。
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三、对象范围
（六）重点扶持对象。“十二五”时期我市扶贫开发工作的主要对象是已建档立卡的贫困人口，全市为89.2万人。重点范围是五县一市三区（即郧西县、郧县、房县、竹山县、竹溪县、丹江口市，张湾区、茅箭区和武当山旅游经济特区）的500个重点贫困村（包括325个扶贫重点村、125个老区重点村、50个插花重点村）、25个重点老区乡镇、3个重点插花乡镇。
四、目标任务
（七）奋斗目标。对农村贫困人口全面实施扶贫政策，贫困乡村基础设施条件明显改善，努力建成有一定市场竞争力、促进农民稳定增收的特色产业，特困人口实现应保尽保，农村绝对贫困现象明显缓解。到20xx年，贫困农民人均纯收入增幅高于全市平均水平，城乡差别、贫富差距进一步缩小，基本实现贫困户不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。
（八）具体任务。
1、专项扶贫任务。力争到20xx年，完成“六个五”的目标任务，即累计减少贫困人口50万人，新建改造特色产业基地50万亩，培植扶贫龙头企业50家，完成整村推进500个村，扶贫搬迁5万人（其中生态移民1.5万人），转移培训农村贫困劳动力5万人。
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重点贫困村达到“八有”：即有稳定增收的主导产业，有通畅的村级公路，有通讯、广电设施终端，有综合服务社，有标准村级卫生室，有村级办公活动场所，有稳定的集体经济收入，有坚强的村级领导班子。
2、行业扶贫任务。
——特色优势产业。到20xx年，各县市区具有区域特
色的产业体系基本形成， 产业化经营水平明显提高。
——基本农田和农田水利。大力推进土地整理与改造，因地制宜抓好乡村库、塘、堰、渠、窖、井建设和小流域治理，搞好贫困地区病险水库除险加固工程。到20xx年，以农业生产经营为主要生活来源的贫困家庭，人均拥有0.5亩以上高产稳产基本农田。
——交通。到20xx年，贫困村有一条达到通畅标准的村级公路。
一一安全饮水。到20xx年，重点贫困县市农村饮水安全普及率达到90%以上。
——生产生活用电。推进农村新一轮电网改造，保障生产生活用电需求，不断提高农村供电负荷率，切实解决少数农村无电问题。
一一生态家园建设。大力实施“五改三建”工程，实施整村推进的重点贫困村，80%以上的宜建农户达到“四位一体”沼气池。
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——农村危房改造。加快农村危房改造，到20xx年，力争让每户贫困农民都能住上安全房。
一一教育。到20xx年，贫困地区学前一年教育普及率达到85%左右；巩固提高九年义务教育水平，大力发展职业技术教育；高中阶段教育毛入学率达到95%左右。
——医疗卫生。到20xx年，乡村两级医疗卫生机构健全，达到标准化要求，医疗设施、基本药物配备齐全；新型农村合作医疗制度得到巩固完善，农村基本药物体系比较健全，群众就近就便能够获得基本医疗卫生服务。
——公共文化。到20xx年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下的自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。乡镇有综合文化站，80%以上行政村有文体设施。
——社会保障。到20xx年，农村最低生活保障制度、五保供养制度、临时求助制度和新型农村社会养老制度基本完善。
——人口和计划生育。到20xx年，力争重点县人口自然增长率控制在7‰以内，妇女总和生育率控制在1.8以内,稳定低生育水平，重点县出生人口特别比趋向正常。 8
——林业和生态。到20xx年，全市森林覆盖率达到58%，生态植被进一步改善。面源污染有效治理，水源区水质安全明显提高。
3、社会扶贫。广泛组织动员社会各界参与支持扶贫事业，让贫困地区、贫困群众共享改革成果、共同脱贫致富。到20xx年，基本形成定点扶贫、协作扶贫、军队扶贫、社团扶贫、企业扶贫“五位一体”的社会大扶贫工作新格局。
五、工作重点
（九）实施“五大工程”。坚持把整村推进作为扶贫开发的主要方式，走“兴致富产业、建生态家园、创新文明新村”的扶贫开发路子，积极探索连片开发扶贫新模式，着力抓好“五大工程”。
——产业扶贫工程。坚持产业至上，以市场为导向，以农民增收为核心，以产业化经营为载体，以区域产业规划为依托，以结构调整、土地整理、改造升级为重点，壮大产业规模，打造特色品牌，扶持重点龙头企业，培植专业大户和中介组织。重点围绕全市特色产业“四个百万工程”（即百万亩茶叶、百万亩中药材、百万亩核桃、百万只山羊），扶持贫困村兴建、改造特色产业基地50万亩，重点村达到人平一亩高效经济林园，扶持重点扶贫龙头企业50家。努力形成“县有支柱产业、乡有主导产业、村有特色产业、户有致富项目”的新格局。
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——生态家园工程。发挥行业扶贫优势，整合政策资源，以“五改三建”（改路、改水、改厨、改厕、改栏，建沼气池、建安居房、建致富园）工程为重点，全面治理脏、乱、差现象，着力改善人居环境，基本消除贫困户住危房现象，基本解决贫困村行路难、饮水难、用电难、收视难、安居难等问题，提升基础设施配套能力和水平，使贫困群众生产生活条件明显改善。
——文明新村工程。结合整村推进，加强以村党支部为核心的村级组织建设，完善村民自治制度，加大法制宣传教育，开展精神文明创建活动，丰富村级文化生活，提高村班子带领群众脱贫致富能力，增强村级自我管理能力，努力把重点贫困村建成富裕、民主、文明、和谐的新农村。
——能力提升工程。把增强贫困农民自我发展能力作为解决贫困问题的根本大计，按照“计划指导、资金到县、培训到户、直补到人、部门协作、全程监管”的改革要求，完善雨露计划管理方式，重点培训有转移愿望的贫困家庭新生劳动力，着力培养中、高级技能人才，对存量劳动力有选择性地进行短期技能培训。力争每年培训1万人，五年培训5万人，带动20万人脱贫致富。围绕特色优势产业开发、传统产业技术提升、新品种新技术应用，开展农村实用技能培训，逐步使每个贫困农户至少有一个科技明白人。积极开展扶贫干部培训，重点抓好村支部书记及各级扶贫业务人员培 10
训，提高做好新时期扶贫开发工作能力。
——扶贫搬迁工程。把扶贫搬迁作为各级党委、政府为民办实事的重要工作，以生存环境条件最恶劣地区为优先地带，以“搬得出、稳得住、能发展、可致富”为根本着眼点，总体规划，分批推进。对生存环境特别恶劣、扶贫难度特别大、投入成本特别高的村，逐步探索整村（院）扶贫搬迁、集中安臵的模式。五年完成5 万人扶贫搬迁和1.5 万人的生态移民任务。
（十）打造“六个扶贫开发示范区”。
——秦巴山区连片开发示范区。争取国家早日启动秦巴片区连片扶贫开发试点，高起点编制专项规划，采取特殊政策，加大投入力度，实施综合治理，全面改善区域发展环境，提升人民生活水平，增强重点贫困县市经济综合实力。
——全省脱贫奔小康示范区。按照省委、省政府提出的“试点县（市）三年发展取得明显变化，五年建设成为全省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设先进县”的要求，进一步加大工作力度，争取相关政策，抓好项目建设，全面推进试点县经济社会各项事业发展。力争到20xx年，实现整体脱贫奔小康目标，成为全省脱贫奔小康的先进试点县（市），综合实力进入全省第一方阵，争当全省脱贫奔小康试点县（市）的“排头兵”。
——竹房城镇带扶贫示范区。围绕“竹房城镇带”建设 11
的总体布局，将扶贫开发与城镇带建设有机结合起来，以贫困村、贫困人口为主要对象，以产业发展为支撑，以扶贫搬迁和生态家园建设为切入点，以完善公共服务为重点，全面提升产业水平，改善环境面貌，增强综合实力，努力把竹房城镇带打造为全省山区城镇化扶贫示范区。
——十堰汉江生态经济带扶贫示范区。围绕建设汉江生态经济带的总体部署，以服务南水北调中线核心水源区和国家级重点生态功能保护区建设为重点，妥善处理扶贫开发与水源区生态保护关系，积极探索解决生态脆弱区扶贫攻坚问题。通过加强生态建设、发展生态产业、开展节能减排、完善基础设施、发展社会事业等综合扶贫开发措施，加快建设汉江生态扶贫示范区。
——革命老区重点扶贫示范区。以25个重点老区乡镇、125个老区重点村为主要区域；以培植主导产业、改善基础设施条件、发展社会事业为重点；把老区建设与整村推进扶贫开发、整乡推进连片开发有机结合起来，优先安排老区重点乡镇的整村推进和整乡推进，实行老区政策、扶贫政策和其它专项政策的有效叠加。积极发挥老区建设促进会和扶贫基金会服务老区的独特作用。力争到20xx年使重点老区乡镇贫困村群众的行路难、饮水难、上学难、就医难、通讯难问题得到有效解决。
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——城区农村扶贫开发示范区。加大城区农村扶贫力度，按照稳定增收发展产业、转移培训促进就业、消除危房安居乐业的要求，着力抓好城区农村产业发展、基础设施完善、生态环境保护、贫困人口转移培训及危房改造，积极推进城区旅游扶贫，加快贫困村和贫困人口整体脱贫，缩小发展差距，努力把城区农村建成以城带乡、城乡一体化扶贫示范区。力争到20xx年，城区农村贫困人口减少50%以上，农村青壮年劳动力基本实现转移就业，农村基础设施基本得到完善，贫困户住危房现象基本消除。
六、政策措施
（十一）完善专项扶贫政策。
——积极争取国家、省扶贫政策支持。抢抓新一轮扶贫开发机遇，捕捉信息，加大力度，针对性地做好国、省各类扶贫试点项目争取工作。着力争取国家尽早启动秦巴片区扶贫开发试验区建设，深入抓好国家连片开发、互助资金、彩票公益金、科技扶贫，以及扶贫贴息贷款、老区片区开发、插花乡镇等试点项目，加强项目库建设，努力做到实施一批、报批一批、储备一批。到20xx年，力争国家、省扶贫试点项目基本覆盖各县市区。
——完善扶贫投入机制。以县（市、区）为单位，以整村推进、连片开发为抓手，切实发挥扶贫资金的引导作用，整合各类政策资源，按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、 13
性质不变、各负其责、各记其功”的原则，加大对贫困村、贫困户的投入力度，形成扶贫开发合力。确保重点贫困村财政扶贫资金投入不低于100万元，整合资源投入达到300万元以上。
——加大扶贫开发投入。把扶贫专项资金纳入政府财政预算，建立财政扶贫资金稳定增长机制。市级财政扶贫投入应与全市经济发展水平相适应，力争逐年有所增加，重点用于城区农村扶贫开发。各县（市、区）要按照分级负责的原则，每年安排本级财政扶贫专项资金不低于上年度国家、省财政扶贫专项资金的10%，并实行专户专项管理，重点用于解决本地贫困乡、村和贫困农户的贫困问题。
（十二）整合行业扶贫政策。
——加大行业扶贫投入。坚持政府主导，充分发挥各行业职能部门作用，切实把加快贫困地区的发展、加大贫困对象的扶持放在突出位臵。各行业部门在安排项目、资金时要向贫困地区、扶贫对象重点倾斜，贫困村、贫困户涉及的道路、水利、安全饮水等公共基础设施和教育、文化、卫生等社会事业由各职能部门优先安排。
——认真落实国家、省扶持贫困地区的各项优惠政策。市县（市区）相关职能部门，要认真落实国家、省出台的关于支持贫困地区、企业及农户发展的财税、投资、金融、产业扶持、土地使用、生态建设及人才保障等方面的优惠政策， 14
对扶贫项目在资金扶持、税费减免、手续办理、技术指导等方面给予支持。
（十三）广泛组织社会扶贫。充分发挥社会扶贫作用，组织动员社会各界参与扶贫开发。
──对口帮扶。积极争取中直、省直单位加大对口帮扶重点贫困县力度。深入开展市、县（区）直部门、大中型企业、大专院校、科研单位、医疗机构结对帮扶贫困村。各帮扶单位制定年度帮扶计划，组织帮扶专班，将帮扶措施落实到贫困村、贫困户。坚持实施“1321工程”，每名县级领导带领3个以上部门，连续2年帮扶1个重点贫困村完成整村推进任务。
──村企共建。遵循市场经济规律，建立互惠互利、共建共赢的机制，开展“百企联百村”等多种形式的村企共建活动，动员企业到重点贫困村兴建基地、联办企业，拓宽农民增收渠道，为实施整村推进打好基础。
──军队扶贫。把驻十堰部队作为推进我市扶贫开发工作的一支重要力量，充分发挥其优势和作用，把地方扶贫开发工作所需与部队所能结合起来，组织开展部队定点挂钩扶贫、军地联合培训、军民共建文明新村等活动，进一步推动和加强驻军及武警部队参与扶贫开发工作。
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──结对帮扶。坚持党政机关党员干部与贫困户实行结对帮扶制度，帮助制定脱贫致富规划、提高素质能力、解决民生问题，扶持致富项目，做到不脱贫不脱钩。
──社团扶贫。组织工会、共青团、妇联、科协、残联、工商联等社团组织，结合各自职能和特色，开展创业就业扶贫行动、青春富康行动、巾帼致富促进行动、科普示范扶贫行动、残疾人扶贫、工商企业家扶贫等行动，发挥老促会、扶贫基金会、扶贫协会、慈善总会等社团的组织和桥梁作用，引导多方资源支持贫困地区发展。动员和组织志愿者到老区贫困地区开展扶贫济困活动。
（十四）强化扶贫项目资金管理。强化扶贫资金使用管理，实行扶贫资金项目公告公示制。进一步加强扶贫资金专户专账管理，完善扶贫资金和项目管理办法，开展绩效考评，提高资金使用效益。切实强化各级扶贫、财政、发改等部门职责，加强对扶贫资金使用情况经常性的检查监督，完善扶贫资金审计制度，定期对扶贫资金进行全面严格的审计，对检查、审计中发现的问题，要及时通报，坚决纠正，依法严肃处理。
（十五）加强扶贫统计与绩效评估工作。建立扶贫开发信息系统，加强重点贫困县市贫困监测。进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和 16
扶贫开发成效，定期开展扶贫绩效评估，为科学决策提供依据。
七、组织保障
（十六）认真落实扶贫开发工作责任制。按照“省负总责、市州主导、县抓落实”和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的要求，完善扶贫工作机制。继续实行扶贫开发党政主要领导责任制，切实强化县（市区）党政领导对扶贫开发工作的组织领导责任。各级党政主要领导要对本地扶贫开发工作负总责、亲自抓，明确领导具体抓。进一步完善扶贫绩效考评制度，将扶贫工作纳入各级领导班子和领导干部目标责任考核内容，作为提拔重用的重要依据。切实强化市扶贫开发领导小组统筹协调职能，将部门专项扶贫和社会扶贫纳入目标责任考核，定期检查、考核、表彰。
（十七）切实加强基层组织建设。要把农村基层组织建设纳入扶贫工作的重要任务，把参加基层扶贫作为培养年轻干部的重要途径，把有责任感、事业心强、年富力强、愿意为群众服务的同志充实到基层干部队伍中去，特别是要选好村一级的带头人。不断提高基层干部政治思想素质和工作能力，形成能够带领群众艰苦创业、脱贫致富的坚强战斗堡垒。切实抓好农村党员群众服务中心建设，拓展服务功能，深入做好联系群众、服务群众、宣传群众、致富群众的工作。大力发展壮大村级集体经济，进一步增强村级组织“有钱办事” 17
的能力。加强贫困乡村精神文明建设，广泛开展社会公德和家庭美德教育；加强农村民主法制建设，健全完善“一会两票”民主决策管理机制，积极推进村民自治，大力实行村务公开，抓好综合治理，为扶贫开发创造良好的社会环境。
（十八）加强扶贫开发工作机构建设。各级党委、政府要加强对扶贫工作机构的领导，帮助解决机构设臵、人员编制、经费安排等方面的实际困难和问题，重点县市每个乡镇要配备一名专职扶贫干事，隶属乡镇及县市扶贫办双重管理。切实加强扶贫部门自身建设，提升能力素质，不断提高扶贫开发工作水平。
（十九）加强扶贫研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，为完善中国特色扶贫理论和政策体系作贡献。深入实际调查研究，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。
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