宜宾市农村集体“三资”管理的实践与思考
市纪委、监察局
近年来，随着宜宾市农村改革发展的不断深入和集体经济的不断壮大，集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理中的矛盾和问题不断显露，村社干部“三资”管理违纪违法问题日益突出。据统计，全市纪检监察机关近三年受理的信访举报中，涉及“三资”管理类的占到了40.06%，并已出现村社干部贪污、挪用集体资金上百万的典型案件。群众因“三资”管理问题集访、缠访甚至诱发群体性涉稳事件，损害了党委、政府形象，破坏了基层和谐稳定。为加强农村基层党风廉政建设，着力从制度机制层面探寻矛盾和问题成因及解决办法，宜宾市纪委、监察局成立课题调研组，历时2个多月，深入区县、镇乡、村社开展调研。通过召开各个层面的座谈会，查阅相关文件资料，开展政策法规咨询并广泛征求意见，调研组认为，宜宾市农村集体“三资”管理注重制度机制创新，取得了较好的管理效果，但在管理理念、管理水平和制度执行上也还存在不少问题，需要认真研究并切实加以解决。
一、宜宾市农村集体“三资”管理不同模式的实践与探索
宜宾市农村集体“三资”主要有两种管理模式，一种是20xx年推行、至今仍为绝大多数乡镇沿袭的“双代管”模式，一种是南溪县大观镇20xx年开始探索、今年在南溪全县推开的“托管咨询”模式。20xx年，宜宾市《关于进一步规范农村集体财务管理的意见》(宜委办〔2003〕4号)规定：在不改变农村集体资金的所有权、使用权、得益权和审批权的前提下，将村社财务档案和村社集体资金交由乡镇农经站代管（即“双代管”），同时配套三项制度：一是“两审议制度”：财务预决算，经营项目的承包方法和指标，投资、大额集体财产的变卖
和处理，集体生产公益事业的经费筹集及基建项目资金安排等重大财务事项必须经村“两委”及村民代表大会审议通过后才能施行。二是实施村社集体财务“四项监督”：即村民主理财小组监督、乡镇农经站监督、县（区）农经部门监督、农民群众监督。民主理财小组成员由村民大会或村民代表大会选举产生，由5-7人组成。民主理财小组定期召开理财会议，审议集体财务事项，听取村民对村社集体经济财务管理工作的意见和建议。乡镇农经站要定期或不定期对村社集体经济经营情况、财务收支情况进行实地调查和检查，督促村社干部和财务人员按财务制度办事。县（区）农经部门除日常检查外，每年要有选择有重点地对部份村社集体经营和财务开展审计，对离任村社干部进行财务审计，及时发现并纠正存在的问题。集体经济经营和财务收支状况要定期向农民群众张榜公布，接受群众监督。三是实行“六个统一”。统一的现金管理：村社的现金收付（村社企业除外）统一由村兼职出纳管理。兼职出纳在收款后必须在规定的期限内全部交乡镇农经站代管，村社集体日常所需现金由乡镇农经站根据村社规模和资金的多少，核实相应的备付金，由村社出纳在乡镇农经站预支。统一的帐据：各县（区）农业（牧）局要按照财务会计制度规定，统一印制帐据、表册，实行严格管理。村会计集中统一办公：乡镇农经站每月集中村会计、出纳到乡镇集体办公一次。村会计要在乡镇农经站的指导下，按会计制度做好记帐、财务报表的编制和财务公布榜的相关工作。统一的开支审批：采取两级审核审批的办法，每项开支由民主理财小组、村社负责人审批后，报乡镇农经站统一审核后勤部报帐。统一的财务公开：村社财务要按照农业部、监察部制定的《村集体经济组织财务公开暂行规定》的要求如实向群众公开。公开的内容要全面具体，公开的时间、方式都要统一规范。统一的财务档案管理：村社财务档案由乡镇农经站设专门场所保存，未经乡镇农经站负责人批准，任何人不得私自折封和抽走村社财务帐本和单据。财
务会计档案的销毁严格按国家的有关规定进行。
制度出台后，全市174个乡镇按要求实施了村社财务档案和村社集体资金交由乡镇农经站“双代管”，管理资金6872万元；153个乡镇按月或按季集中做帐，117个乡镇配备了专门的财务档案柜。由于各级党委、政府的高度重视和农经部门的精心指导，“双代管”在规范农村集体资金管理方面发挥了积极作用：会计工作质量得到提高，资金使用效益得到增强，干群关系也得到改善。但由于监管对象主要针对农村集体资金，群众参与度低，民主理财小组作用发挥有限；特别是20xx年农村综合配套改革后乡镇农经站撤销、人员分流等原因，除“双代管”勉强维持外，“两审议”、“四监督”、“六统一”等制度逐渐流于形式。
20xx年，宜宾市南溪县大观镇依托农村集体“三资”托管咨询中心，在“三资”管理方面作出了进一步尝试和探索。主要做法是：一是组建“中心”，搭建平台。乡镇成立“三资”托管咨询中心，从财政所选派一名机关干部负责日常管理，从乡镇机构改革后赋闲在家等待分流安置的原农经站农经专业人员中聘请3-5名具有农经专业知识的人员在“三资”托管咨询中心工作。将各村的会计补助集中作为中心运行经费，不足部分由财政补助。二是签订合同，托管“三资”。乡镇“三资”托管咨询中心与村（社区）签订“三资”托管咨询协议后实施托管行为。托管咨询中心以村（社区）为单位在信用社分别开设帐户，按照相关财经管理条例对村（社区）集体资金进行统一核算托管；对村（社区）集体资产、资源进行全面的清产核资，然后在托管咨询中心建立资产资源台帐进行托管。各村（社区）“三资”档案资料由托管咨询中心统一建档管理，一村一柜，专人负责。三是公开透明，审计监督。建立“两员两会”（派驻村纪检员、村纪检委员，村情发布会、村务评议监督会）制度，加强对农村集体“三资”管理情况的监督。“两员”、村务监督小组通过参与决策、询问、质询等方式加强对农村集体经济
活动的监督，托管咨询中心按季度将各村（社区）集体“三资”管理信息进行公开，村民可凭身份证查询本村（社区）“三资”财务票据和台账管理情况，各村（社区）按季度将集体“三资”运行管理情况在村情发布会上进行发布，接受群众质询。同时，县审计部门每年定期对各乡镇“三资”托管咨询中心的托管行为进行审计监督。
与“双代管”模式相比，“托管咨询”模式具有以下几个特点：一是进一步拓展和明确了农村集体“三资”管理内容，体现了“三资”管理进一步深入、深化。二是管理制度更加完善。在资金管理方面，建立了收入管理制度、开支审批制度、资金管理岗位制度、财务公开制度；在资产管理方面，实行了资产清查制度、台帐制度、评估制度、经营制度以及承包、租赁、出让制度；在资源管理方面，则建立了资源登记簿制度、公开协商和招投标制度、承包、租赁合同管理制度。三是增加了违纪违法行为的责任追究。明确规定村（社区）干部或托管咨询中心工作人员违反财经纪律法规的，由乡镇党委、政府会同纪检监察部门，视其情节轻重，依纪依法追究其党纪、政纪责任，情节严重的移送司法机关追究法律责任。四是更加注重政府的引导和监督。托管中心由政府提供场所、设施、设备，管理人员由政府委派或招聘，资产、资源转让、出售、租赁、处置、报损等，要在中心备案甚至经中心审批，建立“两员两会”对农村集体“三资”管理进行监督。
由于政府强有力的引导和人力、物力及技术支持，“托管咨询”在提高财务管理水平；保障村民对集体“三资”管理经营的知情权、参与权、决策权和监督权；规范村（社区）干部行为，保证农村集体资产资源的保值增值等方面取得了较为明显的成效。20xx年，托管咨询中心审核取消村（社区）拍卖自办企业、新盖办公楼、开发鱼塘、负债修路等近50项不合理申请，涉及资金30多万元；
通过公开招投标程序，将2000余亩山林承包出去，盘活了村级集体资源，每年可增加村集体收入20多万元。
应该说，宜宾市自20xx年以来开展的加强农村集体“三资”管理的探索，通过不断的完善和深化，已经基本建立起了适应当时农村经济社会发展水平的管理制度，在一定程度上解决了影响农村经济社会稳定的矛盾焦点问题，维护了农民群众的根本利益。“双代管”尤其是“托管咨询”制度，也引起了一些矛盾和争议，如认为“三资”产权性质不明，难以保护国家、集体、个人的合法权益；监管机构性质错位，无法承担相应的民事法律责任；集中反映在认为在操作层面甚至指导思想上，行政权侵犯了自治权，以及制度本身的执行力问题。对此，我们的看法是，不能割裂特定的社会历史条件去评判新生事物，应看到宜宾市农村集体“三资”管理探索坚持了正确的方向，顺应了时代要求，回应了社会关切，在加强农村基层党风廉政建设方面发挥了积极作用，至于其操作层面存在的问题，可以而且应该能在发展中予以完善和解决。
二、宜宾市农村集体“三资”管理突出问题的成因与剖析
从制度设计看，“双代管”和“托管咨询”都强调政府引导、群众参与、规范管理、立体监督，但在具体实施过程中，仍存在一些值得认真研究并切实加以解决的问题。
（一）认识不到位。“三资”概念不清、界定模糊，对强化管理的重要性认识不足。调研发现，不仅农民群众，甚至村社、镇乡包括县（区）干部，普遍对“三资”内涵及“三资”管理的重要性认识不足，更谈不上分门别类、建章立制进行系统管理。原因主要有三个方面：一是重“分”轻“统”，集体经济贫弱。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民群众的生产积极性，解放和发展了农村生产力。但在各种经济成分的发展过程中，由于种
种原因，“统”的成分越来越少，乡办、村办企业或倒闭或改制，集体土地、山林或下户或抛荒，很多村社集体经济成为“空壳”。二是市场经济发育迟缓。往往把农村集体经济形态狭隘地理解为资金，对资金、资产、资源及其界定缺乏概念，对如何运用资源、资产去衍生经济利益缺失认识。三是乡镇巨大的改革、发展、稳定压力使镇村干部更多的把精力放在目标考核的硬指标上，直接导致了对“三资”管理的忽视。
（二）管理不到位。“三资”管理水平低，运行不规范。主要表现在五个方面：一是管理理念与民主法制进程和村民自治要求还有差距。如政府行文要求实施“双代管”、“托管”；由政府审计部门对农村集体经济进行审计；规定“农村集体资产转让、变卖、出售、租赁、入股投资等处置，??需报镇财政所审批”等等。二是缺乏完整配套的管理机制和管理制度。“双代管”对象主要限于集体资金，“托管咨询”目前还只针对村级集体“三资”，代管、托管之外的领域和环节，存在严重的管理机制、制度欠缺。三是会计基础工作薄弱。没有规范的会计帐簿甚至根本没有账薄；帐簿设置不规范，“包包账”、“节节帐”较多，核算方式混乱；原始凭证不规范，白条收支现象现象严重；会计资料保管不完善，会计信息失真等，是当前宜宾市农村集体财务管理中的普遍现象。四是管理技术水平低。大多手工做帐，几乎没有现代管理和科技手段运用。五是“三资”管理效益发挥不充分。不论是“双代管”还是“托管咨询”，其作用更多地体现在“管财”而不是“理财”；政府投入众多财力建立的管理机构，从作用发挥上更多局限于一个做账机构。
造成管理不到位的原因，除前面分析到的认识差距外，管理组织体系不健全和基层干部执政能力、管理水平不适应是两个重要因素。根据国发〔2006〕30号文件规定，农业行政管理部门农村经营管理站具体承担着农村土地承包管理、
农民负担监管和农村集体资产和财务管理三大行政管理职能，宜宾市176个乡镇、10个街道办事处，3245个村（含社区）、25300个组（含居民小组），仅在市、县农业行政管理部门设置了参公管理的农经站，乡镇农经站在20xx年全部撤销。在人员配置上，市级农经站仅4个编制，区县一般只有2名人员，难以承担对全市农村集体经济发展的指导、监管、服务职能。农村集体财务管理人员缺乏，除推广“三资”“托管咨询”的南溪县聘请专业人员进行财务管理外，农村“三资”财务主要依靠村社会计（多由文书兼任）进行管理。这批人在村民中产生，绝大多数没有经过专业的技能训练，虽然乡镇、农经管理部门也开展过一些培训，但效果并不理想。而从村社干部层面看，大批有文化、有眼光的青壮年外出务工；农村家族势力、“地缘政治”盛行；以及村民民主选举权落实不到位等原因，优秀人才难以脱颖而出，村社干部总体年龄老化，文化基础和综合素质较差，观念较为落后，尤其缺乏市场经济条件下带领群众发展集体经济及民主法制加速推进过程中实施民主管理的意识和能力，“三资”管理绩效难以体现。
（三）监督不到位。一是纵向监督软弱。乡镇很少对村级财务进行定期核查和指导，审计工作也多流于形式，结果往往是“发现问题一箩筐，提出建议一大堆，处理意见无一字，再查问题依旧在”的恶性循环。二是横向监督虚化。虽然大部分村都设立了民主理财小组，并赋予其对本村集体财务活动的监督权、检查权、质询权和否决权，但“向村民会议或村民代表会议负责并报告工作”的规定，以及实际操作中多由村社干部推荐、指定理财小组人员等操作模式，使民主监督形同虚设。三是群众监督缺位。以家庭联产承包为基础的经营模式及现阶段农村经济发展水平，使农村各家各户的庭院经济还比较突出，绝大多数群众注意力更多的放在自己的一亩三分地上，只要事不关已，对集体事务基本上是漠不关心。四是被监督者“逃避”监督。相当部分村社干部还不适应农村管理和服务方式的
变化，“家长制”、“一言堂”作风严重。加上群众居住分散、对集体事务关注度低，以及上级在村务公开、民主管理等方面缺乏硬性约束，村社干部自律和他律意识淡薄，有意无意地逃避监督。
认识、管理、监督的不到位，造成制度执行大打折扣。 农村集体“三资”管理，成为宜宾市当前农村党风廉政建设的重点领域和关键环节。
三、宜宾市破解农村集体“三资”管理难题的思路与对策
（一）统一思想，深刻认识加强农村集体“三资”管理的重大意义。农村集体“三资”是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础，是建设社会主义和谐新农村、巩固农村基层政权的物质保障。近年来，随着宜宾城镇化进程的加快和农村经济的发展，开发利用土地、森林、荒地、滩涂等农村集体资源已成为发展农村集体经济的重要途径，农村集体拥有的各种资产也在市场经济中衍生出巨大的经济效益，加之政府转移支付的大幅度增加及各种补助、补偿资金的划转，社会捐赠款项和“一事一议”资金的汇聚，农村集体可支配的资金总量呈几何级增加，拥有上百万、千万集体“三资”的村社已不在少数。集体“三资”总量的巨增，依法治国基本方略及农村民主进程的推进，使群众民主维权意识日益增强，越来越关注与自身密切相关的集体经济利益，要求加强农村集体“三资”管理，实现管理过程公开、公平、公正的呼声越来越高。宜宾市“三资”管理现状已远远不能适应形势发展的客观要求，如若等闲视之，造成的后果必然是农村集体“三资”难以实现最大限度的保值增值甚至流失，是个别村社干部大肆以权谋私、优亲厚友，恶化党群、干群关系，引发严重的社会问题。因此，各级党委、政府要站在为实现农民共同富裕和统筹城乡提供物质基础、维护农村改革、发展和稳定，以及巩固党在农村执政地位的战略高度，深刻认识加强农村集体“三资”管理的重大意义。
（二）明晰产权，全面开展农村集体“三资”清理。鉴于20xx年后宜宾市农村集体“三资”已家底不清的现状，当前，要积极引导全市农村集体经济组织全面开展“三资”清理。要按相关要求和财务规定分类登记造册，建档管理，需要进行资产评估的，政府应提供必要的物质及技术支持。清理工作中，要特别注重“三资”产权界定。产权是经济所有制关系的法律表现形式，以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范市场经济中财产关系，约束人的经济行为，维护市场经济秩序，保证市场经济顺利运行的法权工具。但调研发现，在宜宾市乃至全国其他对农村集体“三资”监管进行探索的市州，都忽略了“三资”产权界定，普遍存在产权归属不清的问题。以各级政府拨款由村社集体投劳（包括占用土地）修建的水利设施、村社道路、卫生站所等为例，大都没有明确建成后的资产所有权属，全民所有（拨款）、村社集体（占地）和村民个人（投劳）三种成分没有明确区分，使得相关主体在行使责、权、利时缺乏必要的法理基础。虽然目前并无政府部门对国家在农村投入的资金所形成的财产主张权利，村集体习惯上也当然地把其视为是集体资产，但一旦国家要征地建设或其他原因涉及资产补偿和处置，矛盾和问题就会显现出来，甚至引发群体性涉稳事件。宜宾县大塔乡一村民投工投劳，国家投资形成的小水电因改制而发生纠纷，造成持续十多年村民与县、乡政府尖锐对立，基层组织瘫痪，就是很典型的反面例子。因此，加强农村集体“三资”管理，必须在立法和政策层面对“三资”产权作出界定，存在共有关系的要明确各自权利的归属。并以此为基础确定各方的职、责、利，正确维护国家、集体、个人的合法权益。
（三）建章立制，构建农村集体“三资”规范运行严密制度体系。在资金管理上，一是要建立财务收入管理制度。要明确纳入财务核算的类别和范围，做到应收尽收。二是要建立财务开支审批制度。日常开支按规定程序审批，重大事项
开支应当履行民主程序。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开。三是要建立财务预决算制度。预算方案要按民主程序形成决议并张榜公布，调整预算要严格履行相关程序。年终应当及时进行决算，并将预算执行情况和决算结果向全体成员公布。四是要建立资金管理岗位责任制度。明确各财务管理岗位的职责、权限，实行账、款分管，支票、财务印鉴分别保管。五是要建立财务公开制度。集体经济组织应当将财务活动情况及有关账目，定期逐笔逐项向全体成员公布，接受群众监督。在资产管理上，一是要建立资产清查制度。要定期进行资产清查，做到账实、账款相符。二是要建立资产台账制度。要按资产类别建立固定资产台账，及时记录资产增减变动情况。三是要健全资产评估制度。集体经济组织以招标投标方式承包、租赁、出让集体资产，以参股、联营、合作方式经营集体资产，集体经济组织实行产权制度改革、合并或者分设等，必须进行资产评估。四是要建立资产承包、租赁、出让制度。集体资产实行承包、租赁、出让应当制定相关方案；集体资产承包、租赁、出让经营时，应当签订经济合同。经济合同及有关资料应当及时归档并报乡镇农村经营管理部门备案。五是要建立资产经营制度。集体资产实行承包、租赁、出让经营的，要加强合同履行的监督检查；收取的承包费和租赁金要纳入账内核算。集体经济组织统一经营的资产，要明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、管理机制和收益分配机制。集体经济组织实行股份制或者股份合作制经营的，其股份收益归集体经济组织所有，纳入账内核算。在资源管理上，一是要建立资源登记簿制度。法律规定属于集体所有的土地、林地、草地、荒地、滩涂等集体资源，要按规定进行登记。二是要建立公开协商和招标投标制度。招标投标方案、招标公告、招标合同和相关资料要报乡镇农村经营管理部门备案。三是要建立资源承包、租赁合同管理制度。集体资源的承包、租赁应当签订书面协议，统一编号，实行合同管理。四是要建立集体
建设用地收益专项管理制度。农村集体建设用地收益要纳入账内核算，严格实行专户存储、专账管理、专款专用、专项审计监督。
（四）强化监督，确保农村集体“三资”管理公开透明。一是要加强民主监督。集体经济组织的年度财务预算和决算，年度收益分配方案，集体“三资”经营方式的确定及变更，购置或者处分重要固定资产，重大投资项目或举债，产权制度改革，以及其他有关集体“三资”管理的重大事项，都要依法召开本集体经济组织成员的全体村民会议或村民代表会议，履行民主程序。集体经济组织应当定期向本集体经济组织成员公布“三资”运营情况，听取对集体“三资”管理工作的意见和建议。村务公开监督小组或者民主理财小组应当对集体“三资”管理的事项进行监督，对集体“三资”使用、维护和收益分配不当的提出整改意见。二是要加强审计监督。对集体经济组织财务预算和决算、资金的使用和收益分配要进行定期审计，对农民群众反映强烈的集体资金、资产、资源问题要进行重点审计，对集体资产和资源的运营要进行专项审计，对村社干部要进行任期、离任经济责任审计。要建立健全责任追究制度，对审计查出侵占集体“三资”问题的，要责成责任人如数退还集体经济组织；构成违纪的，移交纪检监察部门处理；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
（五）强化引导，促进农村集体“三资”持续健康发展。农村集体“三资”管理的指导、监督和服务，是政府各级农村经营管理部门的重要职责。政府在农村集体“三资”中“出资人”的身份，也要求各级政府必须依法加强对农村集体“三资”中全民出资成分的监管，确保国有资产发挥应有的社会经济效应。针对当前宜宾市农民群众民主管理和民主监督意识还不够强；参与管理和监督的物质和技术条件尚不完全具备；部分从不规范制度中获取不正当利益的村组干部对规范管理持抗拒态度的现状，党委、政府加强“三资”管理的引导、监督，甚至在
一定程度上强势介入，显得尤为迫切和必要。我们认为，在尊重村民自治前提下，政府的作用发挥主要体现在以下四个方面：一是要抓紧出台有关农村集体“三资”管理的法规，指导村委会从制度层面建立和完善集体“三资”管理的长效机制。二是要为村民实施民主管理和民主监督创造和提供条件。要大力宣传和认真实施《村民委员会组织法》，督促村委会全面落实村务、社务公开；帮助建立健全民主管理、民主监督相关制度；加大对农村集体财务人员、民主理财小组成员、审计人员等的培训力度，指导村民会议、村民代表会议及民主理财小组、村务监督小组更好地发挥职能。三是要加强村社干部教育管理。认真落实村民民主选举权利，选好配强村“两委”班子；制定村社干部教育培训规划，实现村社干部教育经常化、制度化；建立完善村社干部管理制度，对村、社财务运行及干部行为规范开展经常性检查，强化纪律约束和制度执行；全面落实并不断提高村社干部政治、经济、社会待遇，强化激励制约机制。四要加强农村经营管理队伍建设。要健全机构，配齐配强人员，保障必要的工作经费，为这支队伍更好地发挥对农村集体经济的指导、监管和服务职能创造条件。
规范农村集体“三资”管理是发展农村集体经济的基本前提，从“三资”发展的最终目标看，是依法融入市场经济轨道，使资金、资产、资源转化为资本，最终实现在经济结构上与城市经济基本接轨，为城乡统筹发展在经济上打基础，为党在农村巩固执政地位提供经济保障。为此，各级党委、政府在实现“三资”规范管理之后，要进一步指导农村集体经济组织积极稳妥地推进产权制度改革，完善经营管理制度，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，实现“三资”多元化、多层次、多形式经营，不断发展和壮大集体经济实力，促进农村集体“三资”向着市场化方向持续健康发展。