关于宜宾市发展粮食生产促进农民增收的调研报告
宜宾市农业局课题调研组
根据省农业厅《关于开展农业政策法制调研工作的通知》（川农业函〔2007〕246号）精神，我局成立专题调研组，于20xx年6－8月对我市发展粮食生产促进农民增收的情况进行了调研。现就调研情况报告如下：
一、基本情况
在市委、市政府的领导下，通过各级各方面的共同努力，近几年来我市农业农村经济发展突飞猛进，农业农村结构不断优化，粮食生产实现稳定增产，农民收入大幅增长，生活质量显著提高。“十五”期间全市农民人均纯收入年均增幅达到8.04%，尤其是衡量农产品商品化水平的农民人均家庭经营现金收入由20xx年的997.72元增加到20xx年的2174.55元，占人均家庭经营收入的比重由20xx年的48.07%提高到20xx年的67.98%。20xx年，全市农民人均纯收入3331.25元，比上年增加262.82元，增长8.57%。农民生活水平大幅度提高。“十五”期间农民人均生活消费支出年均增长6.34%，恩格尔系数由59.68%下降到
54.22%。20xx年，农民人均生活消费支出2485.81元，增长13.08%，恩格尔系数为58.87%，比上年降低0.33个百分点。
二、主要措施
（一）政府支持粮食生产，促进农民增收的主要措施。我市是粮食主产区，多年来市委、市政府对粮食生产高度重视。粮食是人民生活的基本保障，更是我市酿酒业和饲料工业的重要原料。市委、市政府坚持把发展粮食生产作为农业工作的重头戏来抓，在调整种植业结构中，围绕发展优质专用粮食生产，积极调整品种结构，取得明显成效，同时也促进了全市粮食总产量的逐年增加和农民增收。近10年来，20xx年与19xx年相比，全市粮食总产量由182.46万吨增加到216.53万吨，净增34.07万吨，增长18.67%，年均递增1.73%。除20xx年我市遭受有
气象记录70年以来最严重的干旱，粮食总产略有减产外，其余年份均为增产。宜宾市支持粮食生产，促进农民增收的主要措施是：
1.落实支农惠农政策，促进农民增收。认真贯彻落实停征农业税和除烟叶外的农业特产税、粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴、对产粮大县以及财政困难县的奖励补助、农村义务教育“两免一补”等各项支农惠农政策，有效促进农民增收。仅20xx年，中央财政对我市的粮食直补资金就达4121.03万元、小麦良种和玉米良种补贴200万元、农机具购置补贴285万元，停征农业税减负7047.7万元。这四项农民户均直接增收就达到了96.71元。此外，农村义务教育阶段学生“两免一补”政策，共免除学杂费1.4亿元、66.7万人受益，免除教科书费1159万元、9.6万人受益，对1.38万贫困寄宿生补助了386万元生活费，进一步减轻了农民的教育负担。
2.统筹城乡发展，整合生产力要素，促进农民增收。增加对“三农”特别是粮食生产的资金投入，培育产业支撑，夯实基础设施建设，注重科技的运用，培训现代新型农民，并且将这几个方面在一定区域、一定范围有机整合起来，是我市推进农业农村经济发展、促进农民增收探索出的基本经验。20xx年，我市在推进社会主义新农村建设总体部署中，总结“十五”期间的经验，提出要狠抓“五大工程”（即，“农民增收工程”、“农村生产生活条件改善工程”、“新型农民培育工程”、“体制机制创新工程”、“新农村建设百村试点示范工程”），就是体现了城乡统筹和生产力要素有机整合这个思想。从实践来看，凡是在这几个方面做得好的村、乡镇、区县，农业农村经济发展和农民增收上都取得了很好的效果。我市首先在资金投入上加大了力度。20xx年对“三农”的总投入（含中央、省）22.36亿元，其中市本级财政投入8100万元，比上年增长15.9%；20xx年全市结合“亲民惠民行动”共计投入19亿元，其中市本级财政投入2.4亿元。市财政支农生产性资金预算安排比去年增长24.6%、总量确保达
到5500万元以上，市级财政支持新农村建设专项资金总量不少于1000万元、用于新农村示范村建设专项资金不少于300万元。20xx年,我市在遭受严重旱灾以后，省市对粮食生产高度重视，全市争取省上安排农业生产救灾资金200多万元，协调全市投入抗旱救灾和晚秋生产资金3496.8万元，组织农业、水利、农机、消防等抗旱服务队到基层开展生产技术指导、工程供水、车送水，解决了旱区102.68万人110.23万头牲畜的饮水困难，为135.4万亩晚秋粮食提供了生产用水和技术服务，晚秋粮食总产量达到17.86万吨，比上年增加2.61万吨，有效弥补了旱灾带来的损失，在全省粮食减产6％以上的情况下我市粮食生产没有出现大起大落，全市粮食总产仅减产0.27％。
3.发展农业产业化，提高组织化程度，促进农民增收。我市农业产业化经营工作从19xx年到现在十年来，特别是20xx年以来，按照省委提出的“推进产业化，全面建小康”的总体思路加大工作力度，农业产业化经营机制逐步形成，取得明显成效。既有力促进了全市产业结构的进一步优化（三产业的比例由20xx年的21.97：46.46：31.57调整为20xx年的19.56:51.17:29.27），带动了优势特色产业和农产品生产基地向区域化布局、规模化生产发展（全市基本形成了江安、长宁、南溪、宜宾县、翠屏区的优质专用粮油基地，屏山、高县、筠连、宜宾县、珙县的名优早茶和特色苦丁茶基地，南溪、江安、翠屏区为主的沿江优质蔬菜基地，高县、珙县、兴文的蚕桑基地和宜宾县油樟、筠连、珙县香桂等香料基地和林竹纸生产基地），也加快了农产品标准化生产步伐（目前，全市已有3家企业的3个产品及基地通过有机食品认证，11家企业的38个产品通过绿色食品认证并获准使用绿色食品标志，分别比去年增加2家企业和9个产品），更提高了农民的组织化程度和收入（据20xx年初步统计，全市有各类农业产业化组织1034个，带动农户约占全市农户的73.6%，带动农户从事产业化经营户均增加收入496元）。
4.完善支农政策，建立激励机制，促进农民增收。一是市委、市政府通过建立科学、系统、完善的工作制度、奖惩制度强化各级党政和市、区县有关部门支持“三农”的责任。如对市级部门、区县党委和政府实行新农村建设目标管理、实行“三个专项”（发展农业产业化经营、发展农村专业合作经济组织、抓好农村劳务开发工作）和区县、市级部门向上争取“三农”项目目标考核，建立“三村”制度（即，新农村建设领导联系村、部门帮扶村和下派干部驻村制度）。特别是去年底今年初，市委、市政府1050万元重金重奖20xx年度农田水利基本建设、“三个专项”工作和社会主义新农村建设工作成绩突出的区县和帮扶单位，给与会同志极大鼓舞和震动，也在全市引起强烈反响，这在全省都是少有的。二是通过“以奖代补”方式建立引导农民自主投入新农村建设的激励机制。如我市翠屏区邱场乡谢坝村在推进新农村建设过程中，通过“以奖代补”积极引导农户打消思想顾虑，农户主动贷款发展生产、改善条件。全村有80%以上农户贷款改善民居，改房过程中，区、乡政府投入或补贴69万元，仅占总投入的3%，其余部分主要通过农户信贷方式解决。
（二）发展优质专用粮食，提高品质力促增收。在稳定提高粮食总量的前提下，我市也采取了多种有效措施，努力发展优质专用粮食生产，提高品质，增加农民收入。从19xx年起，我市开始规划和实施了新一轮粮食种植结构调整。先后制定了“宜宾市粮油生产结构调整优化意见”、“宜宾市优质专用粮食产业化发展指导性意见”、“宜宾市高粱产业化发展意见”、“关于进一步推进宜宾市优质专用粮食产业化发展的意见”等，明确提出了推进我市优质专用粮食产业化发展的指导思想和目标任务，指出了发展的方向和重点。即：围绕宜宾是全国最大的白酒生产基地，发展酿酒专用原料粮生产；围绕全市和周边众多人口，发展优质口粮生产；围绕我市“农区型”畜牧业，发展优质饲用粮食生产。通过多年的努力，我市粮食种植面积、产量和订单生产面积、优质率等名列全省前茅。
全市优质水稻由20xx年的69.3万亩发展到20xx年的150万亩，扩大80.7万亩；优质专用玉米由15.3万亩发展到43万亩，扩大27.7万亩；优质高粱10万亩。部分区、县与五粮液集团和高洲、叙府酒业公司等合作，建立了高粱生产基地，进行订单生产。20xx年，签订粮食、油料作物“订单”120.85万亩。其中粮食订单111.05万亩，主要是水稻63.7万亩（含糯稻），玉米19万亩，小麦12.5万亩，高粱、大豆、红苕等15万余亩。共涉及五粮液集团、和久农业集团、黄桷桩国家粮食储备库、江北国家粮食储备库、叙府酒业、长宁进华公司、高洲酒业、川薯薯业、筠连景阳粮油收购公司、华夏农业开发公司、古宋粮油公司、宜宾县古罗花生厂、硕飨花生厂等15家省、市、县级龙头企业。据调查，“小麦订单”使农户亩平增收23.8元；优质稻谷单价比普通稻谷上浮6.0%，达到1.52元/公斤，“订单” 使农户亩平增收31.5元；高粱、玉米、大豆等“订单”也不同程度使农户得到了实惠。
(三) 实施粮食深加工促进农民增收。随着粮食流通体制不断深化改革发展，我市粮食深加工呈现出以下四个特点：一是粮油工业生产规模日趋扩大。20xx年度，全市国有粮油加工企业2个，民营加工企业14个，个体加工户65户，其中大米加工企业10个，小麦粉加工企业3个，食用植物油企业1个。全市14家粮油加工企业年生产能力237500吨，其中，大米年生产能力15300吨，小麦粉年生产能力60000吨，食用植物油油料处理17000吨，精炼7500吨。20xx年度，全市大米加工产量59384吨，同比增加1580吨，增长3%。小麦粉加工产量3930吨，同比增加915吨，增长30%。食用植物油加工产量1315吨，同比增加803吨，增长157%。全市14家粮油加工企业的现价工业总产值达13006万元，产品销售收入达13184万元，利润287万元。目前，我市日处理原料在100吨以下的粮油加工企业有11家，日处理原料100—200吨的企业有3家（大米加工）。二是生产加工技术水平不断提高。宜宾黄桷庄粮油集团公司、兴文县古宋粮油有
限责任公司等企业分别引进日本、韩国等最新技术和生产线，已正式投入生产。三是产品的档次越来越高、品种越来越丰富。20xx年，我市彻底改变了外来企业加工产品一统天下的局格。宜宾黄桷庄粮油集团公司生产的优质大米“竹海雪”牌和食用油“兴穗” 牌、宜宾和久农业集团生产的优质大米“众乐”牌、兴文县古宋粮油有限责任公司生产的优质大米“僰王”牌和食用油“僰王”牌等优质粮油产品全面投放市场。四是对农民增收的拉动日益明显。为推进粮食深加工的发展，通过在全市范围内积极推进“政府引导、部门服务、企业运作、农民实施”这一粮油产业化运行新机制，使我市粮食订单生产拉动农民增收又取得了新的进步。据初步统计，今年上半年，全市10个区县粮食、油料作物订单面积达到137.06万亩。其中粮食订单132.26万亩，比上年扩大21万亩。主要是水稻85.2万亩（含糯稻7.46万亩），玉米21万亩，小麦14.3万亩，高粱9.96万亩。共涉及全市61.3万农户和五粮液集团、四川和久农业集团、黄桷庄粮油集团公司、宜宾江北国家粮食储备公司、叙府酒业等16家省、市、县级龙头企业。
（四）调整农业生产结构促进农民增收。全市农业、林业、牧业、渔业总产值“十五”期间年均增长2.38%、6.21%、11.29%和13.01%，但农业结构调整力度明显大于“九五”期间，内部结构得到明显优化。农业占的比重“九五”和“十五”期间分别下降4.06和10.43个百分点，林业分别下降1.06个0.76个百分点，牧业分别上升4.54和10.72个百分点，渔业分别上升0.54和0.47个百分点。占农林牧渔业产值一半的农业换成了畜牧业，这是“十五”期间最突出的特点和亮点。20xx年，这种趋势更为明显。当年全市实现农业产值56.11亿元，比上年增长1.98%，占总产值的比重为40.28%，比上年下降0.26个百分点；实现林业产值4.2亿元，增长7.47%，占总产值的比重为3.02%，比上年上升0.18个百分点；实现畜牧业产值72.03亿元，增长5.48%，占总产值的比重为51.71%，
由于受生猪价格大幅下滑影响，比上年下降0.12个百分点，但仍占农林畜牧总产值的半壁河山；实现渔业产值4.46亿元，增长10.08%，占总产值的比重为
3.20%，比上年上升0.12个百分点。
（五）适度扩大经营规模，通过规模效益实现增收。20xx年，市委、市政府出台了《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》（宜委发〔2006〕6号），各区县、各部门认真贯彻全市农村工作会议精神，按照市委、市政府的总体部署和具体要求，推进适度扩大经营规模，促进农民增收。一是通过加强农村土地流转规范管理, 推进农业适度规模经营。全面贯彻实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，建立规范有效的流转管理工作机制、工作规程和工作责任制；实施流转备案制，确保流转的主体和流转行为合法有效；实施流转合同制，明确和规范双方的流转关系和权、责、利；探索建立健全流转机制，完善纠纷调处机制，为农村土地承包经营权依法流转创造良好环境和提供优质服务。二是积极鼓励和推动通过合作服务实现农业适度规模经营。广泛宣传普及合作知识, 市级有关部门组织送法下乡，印发《农民专业合作社法》宣传提纲66万份，使广大基层干部和农民充分认识到通过合作能够提高规模效益和竞争力的道理，获得有关合作知识，增强合作意识，为按市场经济要求和农民意愿发展多种形式的农民合作经济组织创造广泛深厚的社会基础和群众基础。三是大力支持各类农民专业合作经济组织、产业化龙头企业和农业社会化服务组织发展。四是通过实施农村劳动力转移工程，推进适度扩大经营规模。到20xx年底，全市土地流转面积32.6万亩，农业适度规模经营面积比例达到22.9％，比上年提高6.6个百分点；全市亩均效益2000元以上的高效农业面积达86.8万亩，占耕地面积的24.1％以上；累计建成有规模、有特色、有水平的农业标准化生产示范基地7个;建立农业产业化龙头企业212家，仅市级以上45家重点龙头企业直接带动农户就达到104万户（次），发展优质、专用粮油基地面积85万多亩,带动农户年人均增加收入
249.9元;累计组建较规范的农村专业合作经济组织842个，会员达22.1万人，带动农户达72万余户，带动农户占全市农户总数的59.6；农民劳务收入达到59.17亿元，比上年增长21.9%，外出务工农民人均实现劳务收入5446元，比上年增长11％，全市农民人均实现劳务收入1380元，比上年增长22.6%。
（六）改造中低产田土促进农民增收。按农业统计面积，20xx年底全市耕地面积360万亩，其中田225万亩，土135万亩；按国土部门提供的土地资源详查面积，20xx年底耕地面积为698.6万亩，其中田323.8万亩，土374.8万亩。由于历史和自然等诸多因素的影响，我市农业基础设施薄弱，中低产田土面积大。到19xx年底调查，我市高产田土占耕地的24.1%；中低产田土占耕地的75.9%。“九五”以来，在国家农业综合开发、粮食自给工程、以工代赈等项目的引导下，全市中低产田土改造开发工作立足本地实际和特点，以改善农业基础条件为前提，以水利建设为中心，以科技为依托，以推进农业结构调整为重点，以农业增效和农民增收为目标，调整思路、创新机制、突出重点、规模开发，坚持山、水、田、林、路综合治理，工程、生物、化学、科技措施全面配套，开发与利用同步、建设与管护并重，中低产田土改造工作取得了长足的进展。冬水田、下湿田通过工程改造，完善了排灌体系，培肥了地力，排灌渠系布局合理，渠道断面适宜，彻底解决了窜灌窜排问题，达到了洪水排得走，岩层水切得断，地下水降得下，地表水排得干，能排能灌，能水能旱，旱涝保收，稳产高产的基本农田标准，项目区灌溉保证率达到80%。坡改梯工程作到了合理规划，科学设计，采用梯埂等高不等宽，根据作物种类和种植模式设计梯台宽度，达到了矮坎窄梯，台位清晰，地块规则，梯坎牢固，地面平整，土层浓厚，土壤肥沃，水系畅通，蓄水有池，沉砂有凼，蓄粪有坑，水不乱流，泥不下山的标准。12年来，我市累计改造中低产田土196.37万亩，其中改造冬水田89.35万亩，下湿田39.29万亩，坡改梯48.4万亩，土改田及改造非耕地18.9万亩。到20xx年底止，我市共有高产
田土291万亩，占耕地面积的41.65%,其中高产田面积208.9万亩，占水田面积的64.51%,高产土82.1万亩，占旱地面积的21.9%。
三、当前宜宾市发展粮食生产促进农民增收存在的主要问题
20xx年，是在多种有利因素作用下，全市农民收入实现较快增长达到8.57%。但是，农业投入不足、基础薄弱、“靠天吃饭”、种粮比较效益低、农技推广难的局面并没有根本改变，制约农业和农村发展的深层次矛盾仍未根本解决，粮食增产、农民增收的长效机制尚未建立起来，农民增收的形势依然严峻。一是靠政策补贴拉动增收难。20xx年，中央财政对“三农”的支持是历年来力度最大的，使农民直接受益之多是改革开放以来从未有过的，对调动农民种粮积极性产生了重大影响。今后由于受中央和地方财政限制，在20xx年较高基数的基础上，财政支持农民收入继续保持大幅度增长难度很大。二是靠价格上涨拉动增收难。20xx年，由于粮食等农产品价格上涨，农民纯收入人均增加，对农民增收的贡献率较大。据分析，20xx年农产品价格上涨拉动农民增收作用将有所下降，有的地方、有些粮食品种甚至可能出现增产减收的现象。三是靠粮食增产拉动增收难。受耕地面积的限制，播种面积继续大幅度增加的空间很小。气候是单产提高的重要因素。去年以来的持续干旱将对我市播种面积、提高单产造成极为不利的影响。我市20xx年粮食产量在20xx年水平上大幅度增产难度很大。四是靠降低成本拉动增收难。根据我市今年春耕备耕调查，我市种子、肥料、农药、农膜等主要农业生产资料的价格总体上呈稳中上升的态势，平均上涨5%左右，有的种子专利品种上涨10%，对我市粮食主产区农民增收有一定影响。
四、几点建议
建立粮食生产区农民增收长效机制，要继续加大对生产区的支持力度，正确处理粮食安全与生产区工业化、城镇化的关系，正确处理粮食安全与农业结构调
整和农村劳动力外出务工的关系，以工业化、城镇化和农业现代化促进粮食安全和农民增收。
(一)加大对主产区粮食直补力度。粮食主产区和主销区的粮食补贴标准倒挂是我国实行粮食直补政策中存在的典型问题。我国粮食直补资金来源于粮食风险基金，该基金筹集由同级财政部门负责，中央财政和地方财政按比例分担。由于主产区财力有限，而主销区财力雄厚，补贴标准差别很大。如上海为每亩70～80元，北京每亩60～70元，而我市仅为10元，这不利于调动生产区农民种粮积极性，也不符合比较优势原则。建议根据粮食消费量和生产量的差额，从东部发达地区的主销区，筹集一定的资金上缴中央，再转补给粮食主产区；同时增加主产区粮食风险基金规模，扩大中央财政补助比重，提高主产区粮食直补标准。西部地区是全国重要的粮食主产区，在保障国家粮食安全中居于重要地位，应结合西部大开发战略的实施，加强对西部粮食主产区的支持力度，重点打造西部商品粮基地。
（二）推进农业集约化、规模化和专业化生产。我国粮食生产的特点是小规模分散经营，要提高效益，必须促进农业特别是粮食生产的集约化、规模化和专业化。一是粮食直补增量要向规模种植农户倾斜，提高规模经营农户的补贴标准，鼓励农民规模种植。二是完善良种补贴制度，实行向种粮农民免费供应良种政策，加大对粮食区域化种植和品种结构优化的调控力度，促进种粮农民节本增效。三是增加农机购置补贴力度。由于种植规模小，农户家庭中一般都安排青壮年劳动力外出打工，妇女和老人侍弄农活。据典型调查，缺工带来的田间管理不到位对粮食产量的影响在两成以上。目前农机购置补贴规模明显偏小。建议国家扩大农机购置补贴规模，提高生产区农业机械化水平。四是开展对农民专业合作组织专项补贴。鼓励农民合作组织开展绿色产品认证、商标注册、引进新技术等，提高农民的组织程度，使农民在不改变家庭承包性质的前提下，通过生产或销售环节
的合作获得规模效益，提高市场地位。五是针对粮食主产区农村基础设施建设和社会事业发展欠账多的问题，增加对粮食主产区县的奖励资金，提高奖励标准，调动地方发展粮食生产的积极性。
（三）通过加快主产区的工业化、城镇化带动农民增收。加快主产区自身工业化和城镇化进程是持续增加农民收入的必然选择。粮食主产区的工业化、城镇化起步晚，正处于发展阶段。发展工业必然面临工业与粮食生产争地问题。当前，粮食主产区中低产田较多，农业产出的潜力还很大，加强主产区农业基础设施建设，增加粮食亩产，可减轻土地压力，增加建设用地供给，缓解主产区粮食安全和地方经济发展之间的矛盾。要统筹考虑未来经济布局、国土利用和城镇化格局，对现有粮食生产基地县进行重新认定，确立国家商品粮生产基地的功能定位，在此基础上加大资金和政策性投入，改善农业生产条件，保证农业产出特别是粮食产量持续增加。采取有差别的土地政策，支持西部主产区城镇和工业用地，保证国家粮食安全，促进西部地区的工业化和城镇化进程。
（四）加大对中低产田土的资金投入。宜宾市农业基础设施薄弱，中低产田土面积大，虽然经过近20年来的工程改造，但到目前为止，仍有中低产田土面积408万亩需要改造，占耕地面积的58.35%，其中中低产田面积114.9万亩，占水田面积的35.5%,中低产土面积292.7万亩，占旱地面积78.1%。“九五”期间国家通过农业综合开发、以工代赈、粮食自给工程、生态环境建设的中低产田土改造项目投入到我市的资金每年都在3000万元以上，近年来由于粮食自给工程、生态环境建设项目已不再实施，以工代赈项目县减少，财政投入到中低产田土改造资金每年只有2000万元左右。国家投入严重不足，加上我市各县都是“吃饭财政”，地方配套困难，造成应该改造的耕地得不到及时改造。
（五）综合运用市场力量和政府力量培植粮食增产和粮农增收的市场条件。将粮食生产资源引向经济作物、养殖业和城乡非农产业的过程，是实现农民增收
的重要途径，也是一个培植粮食生产优势的过程。随着资源流向粮食以外的领域，粮食供给量会减少，粮食价格会升高，粮食产业的比较优势就会逐步增大；农用土地具有多宜性，在种粮无利可图时可退出粮食生产领域，在粮价上涨，种粮收益提高时可再投入粮食生产；外出务工使农民由粮食生产者转为消费者，外出务工的规模大，对粮食的需求就旺盛，种粮的收入就会多。农民外出务工还为提高农业劳动生产率，实现规模化经营创造条件。种粮相对于经济作物或外出打工明显省工省时，农户多倾向于选择“经济作物+粮食”或“外出务工+粮食”的经营模式，调整农业结构和外出务工不仅能够直接促进农民增收，也可稳定和扩大粮食种植面积，主产区应继续坚持农业结构调整和转移农村劳动力的大方向，多元化促进农民增收。一是区分口粮和饲料用粮、工业用粮，政府力量要集中用于保障口粮安全，增强政府作用的针对性。二是树立“大粮食”概念，综合考虑粮食及相关食品的价格变化，选择好政府力量介入的时机和力度。三是对粮食问题不能反应过度。粮食调控的最高限度是“紧”平衡，而不是越多越好，要掌握好这个度必须让市场来发挥基础性作用，允许粮食价格在一定区间内波动，以市场为基础调适粮食安全和农民增收的关系。