中央与地方事权财权

各级政府之间公共服务供给责权划分不合理,财力与事权严重失衡,势必会造成政府承担的社会发展责任与其所拥有的财政资源不对称的局面,从而对城乡基本公共服务供给均等化产生制约。

(一)城乡基本公共服务供给主体不明确——中央政府与地方政府之间事权的错位

一般而言,政府事权就是通过法律授予的,政府管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权是管理相应事务的责任。[6]公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。[7](P113)我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。我国宪法仅对中央和地方政府职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。

一是中央与地方政府之间事权范围的配置存在随意性。在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,收缩性较大。我国中央与地方政府之间在公共服务供给责任的确认和分担标准等方面,缺乏明确有效的分担机制。含糊不清的支出大多被分配给下级政府,明确归属中央或省级地方政府的事权,在实际执行中却发生了错位。如基础教育、基本医疗等都属于全国性公共服务,应当由中央政府提供,但实际供给责任却由县乡政府以及村委会承担。

二是省以下各级政府事权配置不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。省级政府集中了较多的基础建设和经济建设支出份额,但对农村公共服务供给则主要由县乡政府负担,如基础教育、公共卫生过多由县乡政府承担,主要的社会保障由市县两级政府支出。[8](P25)国道建设与维修、基础科学研究也大多由地方政府承担。

(二)城乡基本公共服务供给总量不平等———中央政府与地方政府之间财力的上移 财力是中央与地方政府关系中最重要的中枢,是“指一级政府可支配的财政收入,包括自筹的和上级转移的”[9]。财力的界定应以事权为依据,并赋予不同层级政府一定的财权,即获得收入的权力。政府获得收入的来源包括税收收入、财产收益、规费收入以及接受上级政府的转移支付等。其中,税收是政府的主要收入来源,也是提供公共服务的基础。

我国现行的财权配置是在19xx年分税制以后形成的,并在形式上对各级政府的财权进行了明确的划分界限。但对于工业基础薄弱的农村地区,即使拥有与事权相匹配的财权,由于税源单薄,政府也无法组织到与事权相匹配的财力,使县乡财力薄弱,难以有效保障日益增长的农村公共服务需求。我国现阶段各级政府之间的财力安排有以下特点:

一是财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。如果仅仅由于事权配置不合理,

会导致公共服务供给的低效率,有相应的财力保障,还不会造成城乡公共服务供给严重失衡。然而,我国各级政府之间的财力却是层层向上集中,各省级财力向中央政府集中,各市、县级财力向省政府集中,而各乡镇财力向市、县集中。中央财政收入占全部财政收入的比重从19xx年到20xx年均在50%以上,而县乡财政却十分困难。农村税费改革措施推行之后,使得乡镇的部分财权上移,导致基层政府的财权进一步削弱,县乡政府能自主筹集到的财力更加有限,农村税费改革在减轻农民负担的同时造成了基层政府财力不足。

二是农业税费改革使基层财政的部分财权上移,导致基层政府自主调节预算内收入的能力减弱。现行财政体制下,中央财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成。现行分税制下,共享收入在全部税收中的比重过高,且中央的共享比例比较大,基层财政的共享比例极低,与彻底的分税制相比表现出很大的差距。[10]目前农村公共服务制度内供给的财力主要依靠县乡财税,但县乡税源非常有限,税收种类少且数额低,并且部分税种征收成本过高,导致县乡财政收入大幅度下降,税费改革在很大程度上降低了县乡政府原有的财源结构和收入增长机制,而中央财政下拨资金又难以弥补县乡财政缺口,使得县以下政府财力入不敷出,在农村公共服务供给方面有心无力。

(三)城乡基本公共服务中财力与事权配置失衡事权的确定是财力配置的基础,事权的实现需 要财力保证,财力配置服务于事权配置,财力的大小又影响着政府执行事权的效率,合理有效的事权配置必须有相应的、合理可行的财力予以支持,财力与事权必须相匹配。由于财力与事权安排中存在失衡,各级政府的责权不对称,因此,制约着城乡公共服务的均衡供给。

一是各级政府财力与事权配置不对称,难以保证城乡公共服务均衡供给。分税制在增强中央财政和政府宏观调控能力的同时使财权过于集中在中央,事权过于下放到县乡政府,乡镇政府的事权大于财力。实行分税制以来,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,从19xx年的78·0%下降到20xx年的45·9%,中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升,从19xx年的22·0%上升到20xx年的54·1%。[11]而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化,一直徘徊在70%左右,20xx年高达76·9%。[12]县乡财政一方面存在大量亏空,另一方面承担了过多的社会性公共服务供给职能。“据国务院发展研究中心的调查,农村义务教育资金的投资比例中,中央政府负担的部分占2%,省和地区负担11%,县和县级市负担9·8%,乡镇负担了全部的78·2%,县乡级财政负担合计为87%。”

[13](P385)“许多地方教育支出占到乡镇财政的60%左右。”[14](P35)在地方财政收入向中央财政转移的同时,中央财政没有随着事权的下放给予地方政府相应的财力支持,使得承担过多公共服务供给事权责任的县乡政府由于没有正常的融资渠道财力不断萎缩,农村公共服务供给的资金缺口变得更大。在公共财政框架下,政府是提供公共服务的主体,财政困难的县乡政府在公共服务供给中只好在少作为或不作为中进行选择。据国务院发展研究中心的报告,1994—20xx年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%,中央事权平均为30%、地方事权平均为70%。[8](P39)可见,中央和地方财权与事权划分中存在着严重的系统性缺 陷,地方政府财权过小,导致县乡政府财力匮乏,从而使地方政府提供公共服务的能力减弱。 二是各级政府在提供公共服务中的责权不对称,对城乡公共服务均衡供给产生制约。在多级

政府体制下,需要根据不同公共服务具体特性,将决策、执行、管理、监督及融资的责任与权力按照不同层级政权机构的比较优势进行因“级”制宜地配置在由两级以上政权机构合作承担一种公共服务供给责权的情况下,要处理好责权分解与责权对称关系,防止发生“上级请客,下级买单”的权责分离现象。[7](P130~131)但在我国现行体制下,中央与地方政府在农村公共服务供给中的责任界定不清晰,本来应该由政府提供的公共服务或由政府与农民共同承 担的农村公共服务成本却完全由农民承担,本来应该由上级政府提供的公共服务却通过上级政府转移责任而由下级政府提供,最终由乡镇政府和农民承担。上级政府拥有公共服务提供的决策权,但却不负担公共服务供给的执行责任或义务。农村公共服务中的农村教育、公共卫生、基础设施、公共环境、乡村公路等,提供的责任主要由县、乡等基层政府承担,而基层政府却不拥有与履行义务相对称的财力,上级政府拥有相当多的财力权,完全具备为这些公共服务提供或筹集资金的权力,却承担很少的提供责任。[8](P29)只有各级政府的责权对称,才能保证农村公共服务的有效供给。

国务院发展研究中心报告显示：1994-20xx年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%。也就是说地方政府用48%财政收入，为社会提供了70%的公共服务职责，财权事权倒挂明显。

胡静林.打开国家的账簿[N].中国财经报,2008-03-15(1).

第二篇：中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展

中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展 从公元前21世纪大禹建国开始，中国逐步形成中央与地方的事权与财权关系。这一关系与国家体制紧紧联系在一起。夏商周时期，部落联盟组成的夏代国家雏形向周的分封制过渡，形成了松散型的分权关系；从秦到清，中央集权的国家体制从确立到逐步强化，形成了紧密型的事权与财权关系。

国家初起的夏王朝，其中央与地方事权与财权的关系是松散的。事权上，夏王朝把王权和神权结合起来实施统治，地方对中央的义务除应夏王之召参加盟会，参与重大军事行动和派员到中央王朝供职外，最主要的义务便是“朝贡”——向中央王朝缴纳一定数量的贡品，成为中央政府的财力。而地方则以部落酋长的名义取得部落成员劳动所得的剩余产品，用于本部落的行政、司法、治安、水利和军事需要。 到了商代，中央与地方的等级意识有了加强，建立了具有邦联性质的分封制。中央的事权除了在直接统治区内进行行政管理和以国家名义进行军事行动外，还具有对诸侯拥有权力的认可权。而地方各诸侯国则有向中央政府缴纳贡赋的义务，并与商王直接统治区内的农业、畜牧业、手工业的收入一起组成中央财政收入。地方的事权和财权则由诸侯自行协调和确定，商王并不干预。

进入周代，等级制度更加明确，实行封邦建国，形成天下、国、家三个等级，中央与地方的关系比之商代更为紧密。西周王朝为此建立了“内服”和“外服”的中央行政体制，“内服”指中央政府直接统治的王畿地区，“外服”就是地方即 “王畿”以外的四方诸侯。

夏代是由早已存在的部落联合组成国家，商代中央对地方开始实行自上至下的认可，而到了周代则是中央政府给诸侯授土授民，并举行相应仪式。周代获得分封的地方诸侯一旦授权建国后，就有了牧民之权。其相应的义务是纳贡、朝觐和助征伐，而诸侯在自己的封域内不但有着完整的行政、治安、水利、军事的事权和向百姓征税的财权，并且也有将采邑分封给卿大夫的权力。

进入春秋时期，随着生产力的发展，地方诸侯国力大为增强，而中央政府由于“王畿”地域在不断的分封中日益缩小，财力也随之削弱，再加上后世继任的周王驾驭能力也不如开国之初。于是强大起来的地方诸侯无视中央政府的行政管理，纷纷发动战争，兼并弱小国家。东周进入了战国时期。

战国时期，各诸侯国为赢得战争都纷纷进行变革，首先变革土地税，废除助法，即也称作藉法的力役地租，开始征收实物税。公元前594年鲁国实行“初税亩”，不限土地占有量的多少，只以面积计取实物税。税制的这一变化促成土地制度从公有走向私有，“普天之下莫非王土”的井田制被逐步废除，随着税率的增加和土地面积的扩大，地方诸侯的财力也大为增强。与此同时，诸侯国兴修水利，发展农业生产的事权也随之确立和强化，形成了地方事权和财权的良性循环。

公元前221年，秦始皇统一中国，废封建，行郡县，建立了中央集权制的国家，中央对地方的统治进入了更为直接的新阶段。首先在事权上郡县地方官都由中央政府任命，其俸禄也由国家财政开支，不再实行食邑制度。其次，改变了前代寓兵于农的制度，建立国家常备军。再次，统筹建设国防工程，修筑抵御游牧民族入侵的万里长城。第四，统一规划建设水陆交通和大型水利工程，陆路交通建造以首都咸阳为中心的帝国公路——驰道；水路沟通水系，如开凿位于广西兴安的灵渠，沟通了长江与珠江两大水系；建造郑国渠等大型水利灌溉工程。第五，统一度量衡，中央政府制定和发放标准的度量衡计量器具。第六，统一文字，由丞相李斯书写小篆作为全国范本。第七，大规模的祭祀，为了确保秦王朝从一世到万万世，不仅祭天地鬼神，还祭名山大川。鉴于这一系列事权的集中，中央政府不得不采取强有力的措施集中财力。税制上，在全国范围内实行田租、口赋、力役的税收制度。财政上，不但实行高度集中的统收统支制度，并且将国家财政和皇室财政分开。在中央政府中设置“治粟内史”和“少府”两个职官分别负责。“治粟内史”主管国家钱谷、租税的收入和支出；“少府”主管山海池泽之税，以供皇帝及皇室成员的私财之用。此外，为了赈济灾民，弥补财政不足，秦始皇四年开始鬻爵，即公开出售虚爵，以增收入。秦代的地方事权主要是征税、民政、司法、治安、赈灾、小型水利建设等。由于地方事权多，配套财力有限，往往勉为其难。陈胜吴广起义的爆发也与地方缺乏财力，难以购买交通工具，及时组织应役人员按时到达指定地点有关。

汉承秦制，秦始皇所开创的中央集权的行政体制和统收统支的财政体制在汉代有了进一步完善。

汉初管理国家财政的主官仍称“治粟内史”，后来曾改名为大农令、大司农、羲和、纳言，到东汉时则恢复“大司农”旧称。大司农管理整个国家的财政收入与支出，并通过各级地方政府，征收各种赋税，如田租、口赋等，管理全国财政收入的调度。皇室财政的收支则由少府和水衡都尉主管。

随着社会的进步，汉代中央政府比秦代有了更进一步的事权。首先是发展教育，建立从中央到地方的官学，中央的官学称“太学”。其次救灾也从临时性的卖爵赈灾发展到建立常平仓，实行制度性赈灾。所谓常平仓，就是谷贱时购进，谷贵时卖出，既作为一项财政收入，又体现了中央行使赈灾救灾的行政职能。再次，为了加快中央政令的下达速度和满足官员出行的需要，在全国各地的交通要道普遍建立了驿站。如今日浙江绍兴著名的兰亭就是当年汉代建立的驿站。第四，为了迎合富人当官的欲望，汉代中央政府也从秦始皇卖虚爵进而改变为卖实官。第五，为了确保中央财政收入不被地方所侵蚀，建立了“上计”制度，并且多由贵族担任计相，以示权威。

西汉的地方负有行政、司法、治安、教育（官学经费）、赈灾等事权，其财力主要依靠地方留存来解决。中央与州郡的收入比例一般是4:6或5:5。当时的地方财政工作由郡太守总揽，太守下置属官，郡以下的财政由县令主掌，赋税征收则由乡啬夫负责。东汉末实行州郡县三级行政制度，改由州牧总揽财政。不管行政体制如何变化，县是最基本的行政单位，各县所征赋税收入按规定标准留存外，都要全部上交州郡，再由州郡核实汇总后，通过上计吏报大司农。

三国魏晋南北朝时期中央与地方的事权与财权比较混乱。争夺天下的军事行动是当时各国最主要的事权。南北朝时期中央政府增加了宗教和文化的事权，如笃信佛教的梁武帝四次舍身同泰寺（即今南京鸡鸣寺），国家财政以三亿铜钱将其赎回，从而使拥有巨额资金的佛寺有了发展工商业和开当铺的本钱。昭明太子也以国家财政的支持作为依托，广募人才，编就了著名的《昭明文选》。

隋文帝建国之初，首先整顿国家机构，废除了北周的六官制度，恢复了汉魏以来的三省制度，同时确立六部（吏、户、礼、兵、刑、工）为政令发布机关。主管财政的户部在隋初为度支部，开皇三年（583年）曾改称民部。隋代的中央政府为了补充机关办公经费不足和解决官员福利问题，给各机关分配公廨田。同时由于朝廷增加了组织科举考试、选拔人才的事权，也相应增加了中央财政支出。

唐承隋制，进一步完善了三省六部制。唐代中央政府增加了发展文化艺术的事权。如唐太宗应唐僧玄奘之请，建立了译经院，组织大批人才花了一百多年时间把从印度传入中国的梵文经书全部翻译成中文，从而使佛教进一步中国化，成为中国传统文化的组成部分。在唐代作为地方官的刺史、县令，对境内的财政工作负有重要职责，其中县令的责任尤其重要。州衙与县衙中设有管理财政事务的“专当官”户曹和仓曹，具体承办赋税的征纳、催收等事宜。县设县丞、县尉，通称为“县佐”，作为辅佐县令的助手，其重要职责之一是“收率课调”。县之下是“百户为里，五里为乡”的基层政权组织，里正的职责之一是“催驱赋役”，是负责财政工作的最低层胥吏。

安史之乱后，朝廷鉴于自身集权的削弱和地方分权的加强，只好将一部分税收和一部分财权划归地方，以换取地方政府对中央的政治支持。在税制上改变了前期的单一农业税收结构，采用以两税为代表的农业税与以榷盐为代表的商品税并重。唐朝中央与地方之间的财政关系由中央集权的统收统支的管理体制，逐渐演变为中央与地方两税三分的管理体制，即两税收入以州为单位划分为留州、送使、上供三个部分。

宋代开国皇帝赵匡胤汲取了唐朝财权和军权失控的教训，从开国起就十分注重中央集权。首先，他通过“杯酒释兵权”的手段将养兵、用兵之权全部集中到中央，同时他认为天下只有造反的百姓，没有造反的士兵，从而把募兵也作为赈灾的一项措施，称之为军赈。因此，宋代的养兵支出十分庞大。其次，宋王朝为了征收更多的酒税，以国家财力为资本，建立拥有卖艺妓女的国营酒楼。再次，宋代在交通枢纽地区通过设立路转运使来控制赋税的征收和转运，使中央政府有了足够的财力以保证其行使事权。

宋代主管财政的三司与主民的宰相、主兵的枢院并列为国家三大要务。它总揽盐铁、度支、户部三司，号称计省。三司衙门则通过考课制度来维护其对地方财政的统辖权。

宋代地方行政由路、州（军）、县组成。中央政府不仅要求各级地方官员亲自过问税收收入，并且要求每月将所掌管的盐、酒曲、征商和地税等账目提供给三司，

任期满后考校其优劣。宋太宗还命令三司考课各转运使和副使理财的政绩。宋仁宗更制定了较规范的三司考核各路转运司的五条具体内容。元丰改制后，三司为尚书省户部所取代。宋代的路并非一级行政集体，仅仅是派出机构，所以只有理财和监察的责任，没有其他地方政府完整的事权。

元王朝重视对鳏寡孤独的社会救助，把建立惠民药局、孤老院、养济院、收容难民作为中央政府的事权。同时，中央政府还开辟海上漕运，动员国家财力把航道并不畅通的京杭大运河基本沟通。尽管当时由于没有攻克船闸技术解决河床水位落差，但毕竟为明代的全线贯通打下了基础。

元代由于在新占领区设置行中书省的行政机构来管理地方行政，从而使中国首次出现了省一级的建制，并沿袭至今。元代中央与地方的财政关系，总体上是重中央轻地方，通过聚财于省，实现财赋高度集中于中央，其中央与省的分配比例大致为7:3，可见省以下的路府州县财力少得可怜，难以与地方诸多的行政、司法、治安、赈济、教育等事权相匹配。

明清时代作为中国封建社会的晚期，其中央与地方政府的事权和财权进入了相对规范和稳定时期。中央政府的事权首先是军事，包括国防建设、养兵戍边，如明代从山海关到嘉峪关的大规模长城修建，清末的新式陆军和海军建立；其次是漕运，其干线是京杭大运河，清代为确保全线畅通还在京杭大运河的中段淮安设置了漕运总督；再次是大型水利工程建设，如清代在长江、黄河等大江大河设置专门的河道总督；第四是人才选拔和教育，中央政府开办国立大学——国子监，并负责组织举人、进士的科举考试，同时设置学术研究的翰林院为朝廷提供决策咨询；第五是皇室支出，包括皇宫、皇陵、皇家寺庙建设以及皇室的日常费用支出，如永乐年间大规模的北京皇宫建设以及此后的明十三陵、清东陵、西陵的建设；第六是中央国家机关的行政经费和官员俸禄；第七是祭祀，为确保王朝永固，不仅祭祀三山五岳、天地鬼神，还祭祀历代开国皇帝，如现存的北京历代帝王庙就是明王朝所建；第八是赏赐，为了鼓励人们为朝廷建功立业，对那些有功之臣中国历代王朝都加以赏赐，明清时代也不例外，那些立有大功者都获得过赏赐。

明清时代地方政府的事权有八项。首先是征税，由于明代开国皇帝朱元璋出身贫苦，深知元代让商人招标收税的“商包法”所带来的亡国的惨痛教训，改行“以良民治良民”的粮长制，随着粮长制从“永充制”走向“轮充制”，从“轮充制”又走向“朋充制”，最后不得不从明中叶到清代实行官收制；其次是教化，宣讲皇帝谕旨，落实乡规民约，举办乡饮酒礼，树立忠孝榜样，落实恤孤养老，明清时期县有养济院，收容鳏寡孤独难以自存者，如明代著名奸相严嵩被废为庶人后，就沦落到杭州仁和县养济院；再次是司法，负责本辖区内的治安和刑狱案件管理；第四是劝农，春耕动员和下乡劝农；第五是赈灾，县设常平仓，市镇设义仓，乡村设社仓；负责落实蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤、荒政（诸如散利、薄征、缓刑、舍禁等利民政策）等事宜；第六是科举，组织童生进行秀才前期考试，组织宾兴，欢送监生等有资格赴省参加乡试的学子和迎接本县那些高中举人、进士者；第七兴办县学，培养人才；第八是祭祀，不仅要祈雨祈晴，还要祈祷消灾。

明代财政实施中央集权制，地方与中央财政分割比例比较明确，或为3:7，或为2:8。清代中央与地方的财政体制分为两个阶段，太平天国起义以前的200余年为中央高度集权制；太平天国后的60年则由于地方督抚势力的强大不得不被迫实行分税制。分税以后，事权也有了变化，原来由中央政府养兵的事权也随着镇压太平军的湘、淮军的出现而转变为地方的事权。与此配套的是地方有了征收商品通过税——厘金的财权。随着鸦片战争的爆发，富国强兵、开办近代工商业成了中国的当务之急。于是，地方督抚就有了洋务运动的事权。而与之配套的财力则是厘金征收范围的日益扩大。

总之，在中国历史上中央与地方事权与财权关系的协调始终是一个难题，其处理的好坏完全取决于皇帝的个人意志和地方与中央双方力量的博弈。当中央政府力量比较强大的时候，中央集中的财力就多，履行事权的能力也强。当中央政府力量比较弱小的时候，中央难以集中财力，其履行事权的能力也弱，如唐代安史之乱和清代太平天国起义以后，朝廷就无钱养兵，难以驾驭地方。不过在很长的历史时期内，中央集权制的体制还是有利于中央财力的集中而不利于地方财权与事权的配套，尤其是地方政府往往入不敷出，亏欠严重，甚至到了难以运转的程度。如东晋时有一会稽县令卸任后竟无钱返乡；南北朝时期，由于欠俸严重，有些地方小吏穷困到竟衣草而出。因此，地方陋规百出，财政预算外敛钱发工资、发福利成了中国古代官场千百年来长盛不衰的特色。