成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五
成都市统筹城乡规划的经验总结
研究报告︱成都市规划管理局中国人民大学城市规划与管理系
前言
新型工业化与健康城镇化是中国实施邓小平三步走战略、到2l世纪中叶实现现代化的两大主题。统筹城乡发展是落实科学发展观，系统协调推进新型工业化和健康城镇化的重大战略举措。
成都市自20##年以来，坚持不懈地以统筹城乡发展为核心，统揽成都经济社会事业全面协调和可持续发展。经过7年创新实践，初步探索出一条城市与乡村共繁荣、经济与社会同发展、人与自然相和谐的科学发展路径，初步形成新型工农关系和城乡关系。在经济社会持续协调发展的同时，有效淡化、消除乃至避免了改革开放以来许多地区高速发展过程中积累的共性矛盾，探索出一条不同于沿海先发地区的健康城镇化道路。成都正在以全面和谐的发展为基础，向世界现代田园城市这一更高目标奋进。
“十二五”时期是我国发展的重大战略机遇期，同时也将面临更为错综复杂的国际国内形势，依旧处于各类风险的高发期，是我国避免落入中等收入陷阱，全面建设小康社会的关键时期。总结、推广成都统筹城乡发展的有效经验，对于探索解决中国“三农问题”、推进城镇化健康发展具有重大的现实意义。
成都统筹城乡发展始终坚持以科学规划为先导统揽全局，有效破解我国规划工作中长期以来由于重技术规划轻公共政策、重城市轻农村、条块分割所产生的城市与乡村之间、经济与社会之间、人与自然之间的矛盾与冲突，初步形成了新型城乡形态，并有效承载和统领成都经济社会各项事业蓬勃发展。
成都统筹城乡规划经验的核心内容是：始终坚持将统筹城乡发展规划作为依法行政、科学发展的基础，始终明确规划的统领地位，突出规划公共政策属性，持续提升统筹城乡规划理念，创新“强化两头、简化中间”的城乡规划管理体制，坚持以“三个集中”为纲的城乡一体化工作方法，探索形成有效促进健康城镇化和构建新型城乡关系的规划模式。
一、明确统筹城乡发展规划是依法行政、科学发展的基础
20##年以来，成都推进统筹城乡发展过程中始终坚持将统筹城乡规划作为依法行政、科学发展的基础，始终明确规划的统领地位，突出规划公共政策属性，确保在城乡一体化规划的指导下推进成都城乡经济社会各项事业发展。
(一)始终明确城乡规划的统领地位
成都全域城乡规划的统领地位主要依靠科学的发展理念、完善的法制体系、高效的组织架构、科学的编制体系、规范的实施过程、有效的监督机制以及公众参与得以全面保障。
1．坚持科学发展，为规划统领地位提供根本保障
成都市委市政府坚持科学发展，将社会的全面和谐作为科学执政的内在追求，纠正传统以城市为单一发展核心、以经济增长为单一导向的发展理念，将乡村的发展纳入区域发展的框架下进行统筹安排，建立城市与乡村之间开放、融通、互动的发展机制，构建公共服务和发展机会均等化的管理制度，形成城乡和谐共荣的新态势、新格局，推进城乡同步现代化、全面一体化。在统筹城乡发展进程中，市委市政府充分尊重规划的科学性，遵循规划工作的科学规律和要求，将全域成都科学规划作为统筹城乡发展全局工作的首要抓手、重要动力和实施保障，坚决避免规划的工具化、短期化和随意化。市委市政府以科学规划为先导引领统筹城乡发展的科学理念是规划统领地位得以确立的根本保障。
2．完善法制体系，奠定规划统领地位的法制保障
成都以《城乡规划法》为基本依据，结合统筹城乡综合配套改革试验区建设，以《成都市城乡规划条例》的制定为主线，以相关配套法规、规章、文件为细化、落实科学规划的制度载体，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查以及公示公开等事项制定明确规定，初步形成由国家法律、地方性法规、政府规章、行政规范性文件、公共政策文件和内部管理制度等六个方面组成的一整套城乡规划法制体系，保障了规划的严肃性、稳定性、科学性和开放性，为城乡规划统领统筹城乡发展各项工作提供了法制保障。
3.设立城乡规划委员会，确立规划统领地位的组织保障
《成都市城乡规划委员会工作章程》明确市城乡规划委员会是市政府进行城乡规划决策的议事机构。规划委员会委员由公务人员、专家和公众代表组成。名誉主任由市委书记担任，主任由市长担任，公务人员由省政府秘书长、省建设厅厅长及市政府有关部门主要负责人组成，专家、公众代表共7人，任期3年。规委会办公室设在市城乡规划主管部门。这一组织架构能够有效协调规划编制及设施过程中的各类矛盾，确保规划统领作用得以发挥。
4．坚持多规协调，确保规划统领作用的综合性和科学性
成都规划工作突破传统规划编制中偏重标准化、技术性的模式，坚持综合研究、战略谋划，经济社会各部门广泛合作、协同研究成都发展中的重大战略问题，全面整合成都经济社会发展各领域规划过程，建立起多规协调的规划工作机制，将科学规划思想和主题内容融入成都各项事业发展的起点，并贯穿始终。
5.制定全域成都规划，确立规划统领作用在成都城乡满覆盖
全域成都规划打破部门之间、区（市）县之间的分隔与壁垒，合理确定城乡一体化发展蓝图，构建起政府各部门开展统筹城乡发展工作的基础合作框架。以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，各区（市）县以及产业、交通、环保等各个部门再展开各自工作，共同推进统筹城乡发展进程。
6．建立规划监督制度，确立规划统领地位的实施保障
成都以健全机构为抓手，建立起自己的“规划警察”(规划督察专员)制度，在全国率先成立了城乡规划督查专员办公室和规划执法监督局。督察专员办公室代表市政府对区(市)县政府行使规划监督、督察职责，规划执法监督局负责证后监督、查处违法建设，确保统筹城乡规划落到实处，做到实施过程不走样。
7．建立全过程的公众参与制度，确保规划统领地位的社会基础
成都长期坚持推进规划的民主化进程，打破传统自上而下的规划模式，坚持全局观、市场观、动态观相结合，坚持自上而下引导与自下而上诉求的综合平衡，依托新型村级治理机制和基层民主制度，采用“协商式”规划和“弹性规划”方式，重视多元主体的利益诉求，充分尊重村民意愿，由村民自主确定社区、村镇各类公共服务设施的内容选择、建设时序和实施方式，保障城乡居民享有更充分的社会福利和更有力的权利保障，大幅度提高了基层公众参与城乡规划的积极性和满意度。注重公众参与是“协商式”规划和“弹性规划”的基本特征，也是确保规划在农村和基层有效发挥统领作用的社会基础。
(二)坚持突出城乡规划的公共政策属性
城乡规划的公共政策属性，是指城乡规划编制实施全过程必须充分保障城乡发展的全局利益、整体利益、长远利益和公众利益，统领城乡经济社会持续健康协调发展。
统筹城乡发展就是要以科学发展观为指导，纠正传统的以城市为核心、以经济增长为导向的发展理念，将乡村的发展纳入区域发展的框架下进行统筹安排，建立城市与乡村之间开放、融通、互动的发展机制，构建公共服务和发展机会均等化的管理制度，形成城乡和谐共荣的新态势、新格局，推进城乡同步现代化、全面一体化。
基于对城乡发展规律的科学理解和对区情市情的深刻把握，成都统筹城乡发展的总体思路确定为：以科学发展观为指导，以建设“世界现代田园城市”为总体目标，以统筹推进“三个集中”为根本方法，以构建“六个一体化”的科学体制与机制为基本方略，通过“四大基础工程”奠定农村发展的坚实根基，全面实施统筹城乡发展。
成都统筹城乡规划充分体现统筹城乡发展的内在要求，紧紧围绕中心、服务大局，通过突出规划的公共政策属性来贯彻实施，强化其综合统领作用。
1．立足全域统筹规划，保障成都发展的全局利益
成都统筹城乡规划始终以构建现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态为目标。规划工作，坚持全域统筹、系统推进，逐步由城市规划走向城乡规划、由各自为阵走向全域成都，逐步实现了规划编制、实施、监督工作的全域满覆盖。彻底纠正了将扶持农村发展和鼓励城市快速发展相对立的错误认识，在制订城市发展战略时充分考虑到如何带动农村发展，在促进农村经济社会发展的同时努力实现对城市繁荣的支持和服务，城乡谋求共赢，实现共荣。
2.坚持“六大统一”原则，保障成都发展的整体利益
统筹城乡发展是一项复杂的系统工程，各子系统之间必须互相协调、配套和统一，成都统筹城乡发展避免传统体制下关注局部、做亮点、出政绩工程的表面行为，始终坚持系统推进，对城乡经济、社会、文化、管理、生态等多个领域进行空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育，将区县乡规划、部门专业专项规划、技术规划、空间规划有效转变为相互协调的全局性公共政策，实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。
3．提升规划战略性，保障成都城乡发展的长远利益
为抢抓中国和平崛起、西部大开发和经济全球化、信息化带来的历史机遇，成都确立了“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，提出构建多中心、组团式、网络化新型城乡形态，强化国际区域性枢纽功能，构建具有国际竞争力区域中心城市的长远战略；根据成都市的生态本底、资源禀赋、现实基础和发展条件，确立了两带生态及旅游发展区(生态屏障)、优化型发展区(城在田中)、提升型发展区(园在城中)及扩展型发展区(城田相融)四大总体功能分区，确定“一区两带五楔六廊”城乡空间格局，为成都迈向世界级、现代化、超大型的田
园城市奠定了空间上的宏观框架；着眼于高端产业和产业高端，全市规划确定13个市级战略功能区和43个区县级战略功能区，并以此为载体和抓手，构建现代产业体系，为成都统筹城乡发展提供了长远的经济保障；将生态优先理念提升至战略层面并创造性地编制“198地区”规划，稳定了城市生态大格局。通过全面提升规划的战略性，保障了成都城乡发展的长远利益。
4.注重规划公平导向，保障广大城乡居民的公共利益
成都统筹城乡规划在工作重心、管理架构、规划体系、标准设定与技术导则等多个层面同步推动公共资源更多地向农村倾斜，引导生产要素更多地向农村集聚，加快城乡公共设施和基础设施一体化建设，改善了农民生产生活条件，农民幸福指数和生活满意度大幅度提升，奠定了农村地区长期可持续发展所需的社会基础和制度基础，有效缩小了城乡差距，城乡一体化进程得以真实推进。
综上所述，强化公共政策导向是成都城乡规划长期坚持的基本方向。成都规划部门以此为基础不断深化提升规划理念，创新形成了一整套高效的城乡规划管理体系和科学的规划工作方法。
二、持续提升统筹城乡规划理念
20##年以来，遵循城市发展的基本规律，成都及时调整发展战略，实现了三大转型：从城市增长走向城乡发展。在探索统筹城乡发展之初，成都就深刻认识到不能复制沿海地区先发城市简单以经济增长为中心的发展路径，必须正视和重视“三农问题”，系统推进城乡共同进步，完成了从城市增长向城乡发展理念的根本转变；从城市竞争走向区域合作。新时期国家之间竞争的主体由单—城市走向城市群和城市化地区。成都扎实推进区域合作，与德阳、绵阳、资阳、遂宁、眉山、雅安、乐山等市制订《成都经济区区域规划合作工作机制》，搭建了区域协调发展、提升区域国际竞争力的制度平台；从内陆城市走向全球定位。信息化以其高效便捷的交流方式，使得传统的空间区位优势在新—轮国际竞争中的重要性下降。欠发达国家的城市、内陆城市都有可能在全球资本流动中获得各种直接的发展机遇。成都审时度势，抢抓机遇，提出建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，完成了从内陆城市到全球定位的战略转变。
成都发展的每一次飞跃都是依托科学规划得以实现。适应成都整体发展战略的三大转型，成都城乡规划及时实现了规划理念的三次跃升，始终保持规划的前瞻性和科学性，不断强化规划统领作用。
(一)第一次跃升(20##—2006)：从城市规划到城乡规划
20##年统筹城乡发展伊始，成都率先探索将城市与农村进行统筹规划，将规划管理工作延伸至农村，统筹城乡、全域覆盖的规划理念开始形成。
规划率先全面破除城乡二元观念，在城镇体系、产业布局、基础设施、交通网络、环境保护等方面进行一体化布局，促进城乡实现均衡发展。探索推进形成多中心、组团式、网络化的城乡空间格局和人性化、生活化的城市空间结构，形成“青山绿水抱林盘，大城小镇嵌田园”的城乡形态。
积极推进新型社区和新农村发展，推动两公设施从城市向农村延伸。在实践中涌现出以“五朵金花(幸福梅林、东篱菊园、江家菜地、荷塘月色、花乡农居)”为代表的新型乡村现代化发展形态。
统筹规划产业发展，整合工业园区建设，规划、国土、产业等各部门联合出台政策，通过明确园区主业、投资门槛、投资规模、投资强度等标准，实行区县责任考核机制等措施，产业集中发展取得显著成效。至20##年，工业集中度已达到70.2%。
(二)第二次跃升(20##—2009)：从各自为阵到全域成都
20##年成都开始探索打破区(市)县各自为阵、自成体系的规划局面，将全市19个区（市）县作为一个整体进行统一规划，形成“一区两带五楔六走廊”的全域空间格局。
规划工作以社会公平为导向，全面引领公共资源向农村倾斜。以全域民生设施布局规划为基础，统筹推进基本公共服务均衡化建设；以全域基础设施规划为基础，建立覆盖全域、区域统筹、城乡——体的基础设施体系；以农村新型社区规划为抓手，统筹推进农村地区建设。
为确保全域成都规划的有效实施，成都先后推行四次城乡规划管理体制改革，初步建构起多规协调的工作机制，属地化的项目审批机制，统一的规划监督机制以及高效的区域合作规划机制。
(三)第三次跃升(2009至今)：从区域中心到全球定位
基于7年的城乡统筹实践，结合发展所面临的历史机遇，成都提出建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标，完成了从区域中心到全球定位的纵身一跃。确立这一历史定位实质上是把推动发展方式的根本转变提到了战略层面，实现对统筹城乡发展实践的全面提升和深化。
世界现代田园城市的核心思想是“自然之美、社会公正、城乡一体”；包含四大基本要素：世界级、现代化、超大型、田园城市。面对建设“世界现代田园城市”这一历史目标，成都再次丰富和深化了城乡规划理念，制定出台《世界现代田园城市规划建设导则》，明确以“布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化”的要求指导具体规划实践。
在此阶段，成都科学规划理念实现全面跃升，做到城乡一个整体，规划一张图纸，管理一个体系。通过统一规划管理架构，进—步打通了城乡—体的规划制度脉络，完善了“联合组织、条块结合、统筹布局、逐级落实”的规划机制，科学规划开始发挥统领世界现代田园城市各项建设的基础性功能。
三、创新“强化两头、简化中间”的城乡规划体制机制
综合性、满覆盖的规划体系需要同样满覆盖和高效能的管理监督体系保障实施。成都不断探索创新，逐步形成了—套以“强化两头、简化中间”为主线的高效能规划管理体制机制。
(一)“强化两头、简化中间”的规划管理体制
20##年以来，成都市委、市政府连续下发《关于改革城乡规划管理体制的意见（成委发）<20##>17号》、《关于进一步加强城乡规划工作的意见(成委发(2006)60号)》、《关于进一步改革全市城乡规划管理体制的意见(成委发(2007)44号)》、《关于进一步完善全市城乡规划工作体制和机制的意见(成府发(2010)25号)》等文件，推进城乡规划管理体制改革，初步建立了“强化两头、简化中间”的规划管理体制，实现了规划编制、实施和监督三大过程的相对独立和上下衔接。
“强化两头、简化中间”的规划管理体制是规划管理领域一场深刻的变革。“强化两头、简化中间”是指强化规划的编制和监督评估，简化并下放规划的审批和实施工作程序。首先是高度重视规划编制，提高规划的科学性和可实施性。成都的规划编制一方面强化战略规划的全面性、综合性和科学性，同时又将控规充分地具体化和细化。在控规基础上进一步编制地块规划，与规划实施和土地出让紧密衔接，有针对性地深化和细化具体地块的各类用地和建设指标，对密度、高度、容积率、退让红线距离、出入口方向、市政管线接入点方位提出明确控制要求，对色彩、体量、风貌等加以引导。同时，向社会公布规划技术标准，将规划工作置于透明的环境中，提升信息对称性，方便各方监督。其次，高度重视规划监督实施。不仅有证后的实施监督、结果监督机制，还专门设立纪检监察处，对区县规划分局审批实施过程监督，使规划监督工作充分地高效、具体和有力。第三，简化并下放规划审批工作。由于规划编制和规划监督两头充分科学有力，规划审批工作中的自由裁量空间和模糊性大大降低，审批工作内容大大简化，审批工作方法标准化和技术化，成都市因此将简化并标准化的审批工作权限前置，下放至各全（市）县规划分局。
“强化两头、简化中间”从整体优化了规划各层级职能，其辩证关系在于：通过简化中间，下放权限，市级规划部门从繁杂的审批工作中解放出来，集中精力控制城市发展大局，谋划城市发展的大方向，并通过加强监督环节，放手下审批权限，保证实施过程不走样。这一体制架构降低了市级部门的管理成本，同时又提高了区县工作的自主性和积极性，大幅度提升了规划管理工作的效率和科学性。
“强化两头、简化中间”的管理制度还使得作为公共政策的规划符合完整的公共政策流程，即“提出问题——分析问题——决策选择——决策执行——效果评估——政策终止”，规划作为公共政策则表现为六大流程：市政府提出规划需求－－多部门联合分析－－编制多规协调综合性规划——规划实施——监督与评估——规划调整或修编，从而大幅度提高了规划管理制度的科学性。
在此框架下，逐步形成“统筹规划、属地管理、分级审查、强化监督、覆盖全市”的城乡规划管理工作机制。
统筹规划：总揽全局、联合编制、统筹布局、多规协调，统筹全域规划编制。城市各领域、各部门、各层次的专项发展规划均会产生相应的空间诉求，这就需要规划、国土部门进行综合谋划、统一落地，通过统筹配置空间资源提升土地利用效率，避免各类用地出现功能冲突，增强各层级用地指标之间的衔接。
属地管理：在中心城设置市规划局派出分局；各区(市)县组建规划行政管理机构(规划区内单独设置)；各镇乡设置由各区（市）县派驻的镇乡规划助理员，实现规划实施的属地化管理。
分级审查：按照“一级政府、一级规划、一级事权”的原则组织规划编制与审查，明确各级政府的责、权、利。
强化监督：成都以“健全机构”为抓手，加强城乡规划监督，逐步实现规划实施管理城乡满覆盖。借鉴英、法等国做法，建立了自己的“规划警察”(规划督察专员)制度，在全国率先成立了市城乡规划督察专员办公室和市规划执法监督局，负责城乡规划执行情况监督检查和绩效考评工作。
覆盖全市：按全域统筹的思路，逐步实现城乡统筹规划编制、实施、监督工作的全域满覆盖。
（二）行之有效的规划委员会制度
为切实保障城乡规划在成都经济社会发展各项事业中发挥统领作用，确保规划在科学发展中的基础地位，成都专门出台《成都市城乡规划委员会工作章程》，设定规划决策过程中的议事规则，明确由规划委员会把握城乡规划大方向，形成包括规委会全体会议、主任委员会、顾问委员会、专业委员会在内的职责明晰、分工有序、衔接顺畅的规委会内部组织架构，建立健全了规划委员会制度。规委会制度的完善进而有力地保障了各层次规划的有效衔接和高效实施。
城乡规划委员会架构及其职能分工如下图及下表：
规委会办公室
表1 成都市城乡规划委员会职能表
(三)建立“一个平台”，完善规划管理信息的共享与服务机制
成都不断加大规划信息平台建设投入，立足管理创新，以数据为基础，以应用为导向，逐步建立起以“一书三证”为核心，覆盖规划编制、规划实施、规划监督等业务，整合市域各类规划信息、多时段多比例尺地形信息、航空摄影信息和卫星影像信息的规划信息平台。基于信息平台实现了市局规划分局业务审批一体化、图文信息管理一体化、业务办公和行政办公一体化，有效提升了规划管理办公自动化、信息网络化和政务公开化水平。
在此基础上，为进一步推进规范化服务型政府建设，成都建立健全了跨部门、跨平台、跨行业的信息共享机制，按照全国一流标准建设城乡规划数字中心，进一步拓展整合规划信息数据，为城乡发展各方面工作的决策、管理和监督提供及时和强有力的信息支持，为市委市政府及社会公众提供基于网络的、权威、快捷、精准的信息服务。
(四)公众参与，推进规划民主化进程
为了推进规划的民主化进程，成都规划的公众参与方式由向市民、农民单向用地告知或公示规划，转变为全过程的协商规划，通过建立社区协商平台吸引广大公众参与规划过程，形成了与农村产权制度改革及新型基层民主治理机制相适应的规划民主机制。
长期以来，农村公共设施“代民作主”的色彩一直较浓。在新的规划模式下，城乡规划需要广泛征求人民群众的意见和建议。成都规定，每个村(社区)每年配套的不低于20万元的公共服务专项经费“干什么、怎么干、干到什么程度，由群众说了算”，所有项目必须“一户一票”征集意见，村民议事会讨论决定。确保专项资金的使用方向、实施过程、监督检查等环节都由农民群众自主决定。真正做到了“有钱办事”和“民主议事”有机结合，形成了“规划定标准，财政转移支付，提供群众最迫切、最需要、最关心的公共服务和公共设施”的有效模式。
规划民主化制度通过与居民充分交流并尽可能满足公众对规划工作的多元化的诉求，保证了规划的顺畅实施。
(五)夯实基础，全国率先推行乡村规划师制度
为夯实乡村规划工作基础，强化乡村规划管理，锻炼培养基层规划干部，成都市从20##年开始，在各镇乡设置村镇规划所，派驻规划助理员。20##年，成都又在全国率先提出在全市范围内逐步建立乡村规划师制度，进一步强化农村地区的规划基础。乡村规划师制度是成都总结7年来统筹城乡规划实践，借鉴灾后重建成功经验基础上进行的制度创新，是建立和完善基层管理体制机制，解决基层规划基础薄弱问题的重要保障。
乡村规划师由区(市)县政府按照统一的标准选拔、任命，是专职乡镇规划负责人，需要从专业的角度为乡镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持：对所涉及的规划问题，乡村规划师必须出具明确意见。
在灾后重建、农村产权制度改革之后，随着不断对农民还权赋能，在新的背景下规划师必须充分协调政府、农村居民、投资方以及各职能部门的意见和利益。乡村规划师的主要职责为：(1)就乡镇发展定位、整体布局、规划思路及实施措施向乡镇政府提出意见与建议，参与乡镇政府涉及规划建设事务的决策研究；(2)代表乡镇政府组织编制乡村规划，提出具体的规划编制要求；(3)代表乡镇政府对政府投资性项目进行规划把关；(4)代表乡镇政府对乡镇建设项目的规划和设计方案向规划管理部门提出意见；(5)代表乡镇政府对乡镇建设项目按照规划实施情况提出意见与建议；(6)向乡镇政府提出改进、提高乡村规划工作的措施和建议。
四、创建以“三个集中”为纲的城乡一体化规划工作方法
成都长期以“三个集中”为根本方法推动全市统筹城乡发展进程。“三个集中”是指工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。“三个集中”是谋求城市产业、公共投资和农村产业三大领域规模化和有序发展的关键。通过产业向集中发展区集中，实现产业集中集约集群发展，提升产业效率；通过农民向城镇集中实现城镇化有序推进，提升公共服务设施配给效率：通过土地向规模经营集中实现农业高效发展，促进农村产业发展现代化进程。
成都市以“三集中”为纲，持续拓展深化了统筹城乡规划内涵，凸显了规划的统领地位。通过建立多规协调的综合性规划体系，统筹经济与社会发展；通过形成城乡—体化的五大空间层次规划编制体系，统筹城市与乡村以及成都与周边地区协调发展；按照“全域成都”理念，确定“一区两带五楔六廊”城乡空间格局，谋求城市发展与生态本底的和谐相融，稳定城市空间格局，统筹人与自然协调发展：通过编制成都世界现代田园城市规划纲要，引领成都融入世界，在国际产业分工体系中占据重要一席之地，为成都由内陆区域中心城市向
世界一流城市迈进提供科学路径。
(一)坚持以“三个集中”根本方法推动全市统筹城乡发展进程
20##年起，成都开始以“三个集中”为根本方法推动全市统筹城乡规划进程。通过规划编制与实施引导资源要素合理流动，发挥克服市场短期行为、局部行为、盲目行为的综合调控作用，为各集中发展区全面规划各类公共服务设施，强化政府弥补市场失灵的功能。
产业向园区集中，强力推进新型工业化。全市116个工业区(点)整合成21个工业集中发展区和10个工业集中发展点。同时立足于园区的长远发展，确立“一区一园一主业”策略。在全球新一轮产业分工的掀起和中国和平崛起之时，围绕国家“转方式、调结构”的中心和主线，成都适时确立“高端产业和产业高端”的产业战略，进一步在全市划定13个市级战略功能区和43个区县级战略功能区，引导制造业和服务业服集中、集约、集群发展，彻底破解产业布局过度分散、土地利用效率低下的问题，为构建成都现代产业体系提供空间依托和基础保障，有效引导产业、资本、人才、公共财政等生产要素进行空间流动和组合配置的方向、重点与时序。
农民向城镇集中，梯度引导新型城镇化。完善各级城镇(尤其是中小城市)的公共服务和市政基础设施配套，增强城镇的承载能力与辐射能力；与此同时，配套进行户籍制度改革，鼓励进入城镇就业的居民带眷迁移，并为之提供就业信息、技能培训、社会保障等全面的公共服务，有力引导了城镇化的健康发展。
土地向规模经营集中，稳步实现农村产业现代化。伴随着农村人口向城镇迁移，农村人均土地资源增加。成都市政府及时出台配套政策，积极搭建农村土地流转平台，创新流转方式，推进农用地向规模经营集中。通过转变农业生产方式，大幅度提高农业生产效率，促进农村服务业的规模化发展，有效推动了农村产业现代化进程。以此为基础，稳步缩小城乡产业效率差距，促进城乡经济一体化。
(二)建立多规协调的综合性规划编制工作方法
成都推进统筹城乡工作所取得的一条重要经验是必须扎实抓好配套改革与落实，注重发挥各项政策之间的协同效应。与此相对应，成都城乡规划突破了传统的物质性、单部门空间形体规划，建立起一套具有成都特色、城乡一体、覆盖全域、多规协调的统筹城乡规划体系，提出“开放编规划”、“规划没有局外人”等一系列重要工作理念，在规划编制进程中将城市作为一个有机整体，形成了“规划全过程参与各领域专业专项规划、联合国土部门统筹空间布局”的科学编制方方法。
首先，突出前瞻性、战略性研究。通过研究城乡发展规律，确立规划的先导作用；其次，规划不再仅仅以物质空间为主导，而是联合各专业部门构建了统筹城乡的一个规划体系(图5)。在此体系下，突破条块分割和行政壁垒，建立各部门、各层次的合作机制(图6)，各部门专业专项规划都有规划部门参与，将产业、社会事业、基础设施、交通、资源和环境等各领域发展统筹安排，使规划成为融合各领域发展目标、明确各层次建设标准、引领项日有效实施的“综合性规划”，形成了覆盖全域、相互衔接、城乡一体的规划编制工作方法。例如，由城乡规划会同有关部门确定村级公共服务和社会管理的标准并落在图上，财政配套建立专项资金保障实施，确保规划落实中“有钱办事”。规划有了财力保障，财力有了规划引领。
规划联合编制能够充分保障各部门利益的协调，合理高效的实施管理和监督检查能够确保规划各项经济社会发展目标落到实处，政策有空间抓手，空间有政策支持。
(三)形成城乡一体的五大空间层次规划编制体系
成都运用“横到边、纵到底”的编制方法，初步构建了城乡一体化规划的空间层次编制体系(图7)。规划部门深度参与、联合编制各专业领域发展规划，做到“横到边”；在此基础上将各专业专项规划的空间需求落实到五大层次空间规划上，做到“纵到底”。
全域统筹。按照“全域成都”规划理念，将各专业部门发展规划的空间诉求进行综合考虑，整合落地，在市域层面编制市域城乡总体规划、城市总体发展战略规划、战略功能区规划、市域城镇体系规划。
县域统筹。在《城乡规划法》基本框架下，成都对既有规划层次进行了补充和完善，通过《成都市城乡规划条例》赋予县域城乡总体规划以法定规划地位，将其作为管理县一级统筹城乡发展的基础平台，实现“一张图”管理。通过编制县域城乡总体规划，确保县与县之间以及县域内城镇建设用地、产业发展、交通基础设施、公共服务设施、重大市政设施廊道的布局、河流水系等生态廊道的充分对接。
区域统筹。在区域发展中，成都充分认识到，由单一地区城市化向城市群一体化发展是城市化、现代化发展的必然趋势，必须早适应、早主动，着眼长远，主动作为，发挥中心城市的带动与辐射功能，在更大范围配置资源。成都积极行动，加强以成都为核心的成都经济区“1+7”区域规划合作，依照“先易后难、循序渐进、逐步深入”的思路，先行编制条件成熟地区的区域合作发展规划，奠定了区域协调发展的基础。
(四)以生态优先理念稳定城乡发展格局
打破行政区界，按照成都全域范围内统筹发展和生态优先理念，在市域范围内确定“一区两带五楔六廊”空间发展格局。“一区”主要指成都中心城区，是承载中心城市综合服务功能和发展现代服务业的主要区域；“两带”分别为龙门山和龙泉山生态旅游发展带，既是城市的生态屏障，也是成都发展山区旅游、建设国际性旅游城市的产业功能区：“六廊”是沿中心城区向外不同方向上主要放射性交通通道形成的城镇发展走廊，是城镇、人口和产业集聚的主要区域；“五
楔”是嵌于六条发展走廊之间、由“山、水、田、林”等基本生态元素构成的绿色自然开敞空间，它与“两带”、外环路两侧的环形生态绿廊共同确定了市域的基础生态体系架构，从而避免了以中心城区为圆心向四周无序蔓延和“摊大饼”的均质发展，为稳定城乡空间发展格局提供重要生态保障。
20##年，针对城市边缘区建没用地无序蔓延、经济落后、社会秩序混乱、管理真空等一系列难题，成都创新性地对198平方公里城市非建设用地进行了统一规划。“198地区”的功能定位是：“生态保护功能、休闲旅游功能、农村聚居功能和基础设施承载功能”。通过“198地区”规划，稳定了中心城生态大格局，有效控制了城市无序蔓延，并推动该区域经济与社会、城市与农村、人与自然的和谐发展。
城市边缘区位于城市建成区和郊区、农村地区之间，是兼具城市和乡村特征的过渡地带。此类区域的典型特征是：(1)是城市建设向外扩张的首要区域，承受巨大的生态环境压力：(2)郊区城乡过渡地带产业形态总体比较低端且布局混乱，人民群众生产生活的环境条件差：(3)作为城市管理与乡村管理交替的区域，由于城乡管理的二元化特征导致该区域“管理真空”，造成空间建设秩序混乱，违法违规建设多，社会管理薄弱，治安情况差，社会矛盾错综复杂等一系列问题。
成都“198地区”规划从现状和现实情况出发，深度革新了非建设用地特别是城市边缘区生态绿地的规划及管理理念，创造性地提出：非建设用地不是不建，不是不发展，而是更集约地建设、人与自然更和谐地发展。首先承认农村集体建设与发展的合理性，配备相应管理力量，将城市边缘区纳入规划管理的统一体系，在此基础上积极引导各类建设向集中点归并，提高建设集约程度，预留合理规模的生态空间和产业用地，使城市边缘区用地同时具备生态、观光、农业生产等复合功能，成为率先实现城乡一体化的地区。
通过编制实施“198地区”规划，从空间上管住了城市增长的理性边界和扩展形态，避免了摊大饼现象，实现了城乡结合部城乡之间的理性互动；从生态上实现了五大楔形绿地环绕中心城的美好格局，实现了人与自然的和谐，避免了对生态本底的破坏；从管理上实现了城市边缘区纳入城市统一规划管理框架，改善了群众的生产生活条件，实现了经济与社会统筹发展。
(五)形成针对性强、分类指导的规划技术体系
成都结合市情，创新公共政策形式，制订了“—规定五导则”红皮书系列，并结合实践不断充实完善，形成了具有地方特色的统筹缄乡规划技术导则体系。包括：《成都市规划管理技术规定》、俨世界现代田园城市”规划建设导则》、《成都市公建配套设施规划导则》、《成都市中心城城市设计导则》、《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》、《成都市小城镇规划建设技术导则》。如果说管理架构的城乡一体是搭建了规划的硬件平台，那么，“一规定五导则”便是统筹城乡
规划的“操作系统”，通过导则引领，明确重点、精炼内容、深化标准、突出特色，增强规划编制的针对性，合理引导市场主体参与编制，保证较短时间内实现全域范围内城乡规划编制“满覆盖”。
1．《“世界现代田园城市”规划建设导则》
在借鉴世界城市发展的有效经验，结合成都自身实际，总结统筹城乡实践经验的基础上形成，要求按照“布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化”进行规划建设，是指导世界现代田园城市各项规划建设活动的长期性指导思想和总体原。
2．《成都市规划管理技术规定》
该技术规定是一种通则式的指标管理模式，通过对城市不同区域的开发强度、密度等指标进行控制，引导城市形成疏密有致、高低错落、多样化的空间形态。本规定和控规图则配合使用，共同作为规划实施管理的依据。
3．《成都市中心城城市设计导则》
作为《成都市规划管理技术规定》通则式管理的有效补充，主要对城市重要节点或区域等空间要素进行引导，优化空间形态，丰富城市景观。
4．《成都市公建配套设施规划导则》
引导形成现代化的城市功能，塑造宜居、高品质的生活环境，提升城市公共服务水平；，实现公建配套设施规划编制和管理的标准化、规范化，建立起完备、安全、便处、高效、舒适白勺“世界现代田园城市”公建配套设施体系。
5. 《成都市小城镇规划建设技术导则》
该导则主要针对各级乡镇规划工作者、乡镇千部以及设计单位，采用图文并茂、通俗易懂、简明实用的表现方式。重点强调坚持“产业支撑、特色鲜明、配套完善、安全适用、经济省地”的原则编制乡镇总体规划。倡导“—镇一特色”、“一镇一标志”；重视小城镇整体空间形态布局，强调城镇建设与其生长的自然环境和谐相融：强化街道宅间设计，提出每个小城镇应有一至两条特色街道，集中展现城镇特色风貌：强化道路系统规划与设计，尊重城镇传统格局和肌理，提
倡窄路幅，禁止宽马路：重视历史文化资源的保护与利用；提倡建设用地功能复合、集约用地。
6．《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》
20##年，根据农村地区的实际情况，在总结灾后农村重建经验的基础上，颁布此导则，创造性地提出了农村规划建设的“四性原则(发展性、多样性、相融性、共享性)”，在社区选址、村落布局、建筑设计、建筑结构、环境、配套设施等方面进行技术指导，被称之为成都的“乡村营造法式”。
按照“四性原则”，新农村建设要与农业生产、产业发展相结合，兼顾农村生产生活近期需要和长远发展，突出产业支撑，充分体现发展性；要紧密结合并利用好自然地形地貌、民风民俗，在建筑布局、形态、环境、材质、色彩等方面塑造特色，务求风貌的多样性；要保护并利用好川西林盘等自然资源，实现与林盘、田园、山林、水体等自然环境的和谐共融，体现相融性：要与城镇共享公共服务和基础设施，落实公共服务和基础设施的配置标准，实现共享性。
(六)实现镇村公共服务设施配套的均衡化
“配套标准化”作为《“世界现代田园城市”规划建设导则》的重要内容之一，是乡镇和农村地区实现公共服务均衡化的基本手段。
配套均衡化要求形成全域统筹、覆盖城乡的配套体系，要求配套项目标准化，配套规模和功能标准化。重点镇按“1+17”、一般镇按“1+13”、农村新型社区按“1+13”配置公共服务和市政基础设施(具体配套标准见表2、表3、表4)。
表2 成都市重点镇“1+17”公共服务和社会管理配置标准
表3 成都市小城镇“1+13”公共服务和社会管理配置标准
表4： 成都市农村新型社区“1+13”公共服务和社会管理配置标准
结语
中国正处于工业化发展的中期阶段，是经济社会结构快速变动、多阶层利益大幅调整的时期，是构建现代产业体系和现代社会架构的关键时期，也是各类矛盾的凸显期。特别是近年来全球性金融危机对中国外向型经济造成严重挑战，加大了矛盾的深刻性和复杂性。
统筹城乡发展是我国处在重要战略机遇期，加快经济发展方式转变，坚持扩大内需，稳定就业，谋求国民经济平稳较快发展的有效路径，是城乡各项制度全面改革、城乡经济社会协调发展、城乡公众共同受益的一项庞大系统工程。
自20##年十六届三中全会提出统筹城乡发展战略以来，我国各地都在不断探索统筹城乡发展之路，也摸索出许多经验。但总体而言，由于对统筹城乡发展科学内涵及规律的认识尚不充分，统筹城乡发展的目标任务不明确，对策措施缺乏系统性，一些地区统筹缄乡发展推进速度缓慢，效果不理想。为此，需要总结成都统筹城乡发展的成功经验，全面推广，加大对全国统筹城乡发展的指导和推进力度。
根据我国当前城乡规划管理体制的特点，各地区在借鉴运用成都城乡规划经验的过程中既要因地制宜，避免经验主义，又要注重如下五个坚持，避免在基本理念和关键问题上产生方向性错误。
第一，坚持规划的统领地位，避免唯意志论，避免临时性多变。规划一旦经过批准实施，要一以贯之，统领全局。
第二，坚持规划的公共政策导向，避免短期行为，避免延续以城市为核心、以增长为导向的传统规划思路，将城乡发展的全局利益、整体利益、长远利益和公共利益放在首位。
第三，坚持统筹城乡的规划原则与方法，避免抓局部、抓亮点，造成新的失衡。将统筹城乡发展作为一个系统工程整体推进，打破部门与部门之间、地区与地区之间以及部门与地区之间各自为阵的工作模式，在规划编制和实施管理过程中始终坚持统一的理念、标准和制度，综合反映各部门、各地区的利益诉求。
第四，坚持优化规划管理的体制机制，提升规划编制的科学性和可实施性，避免将过多精力用于规范化、标准化的行政审批过程。努力形成规划编制、实施和监督相对独立又上下衔接的体制框架，强化规划的科学编制，强化规划实施的监督检查，简化实施审批环节，推进审批权下放，降低管理成本，提高行政效率。
第五，坚持公众参与原则，避免自上而下的规划难以全面反映社会多元化利益诉求。通过全过程的协商式规划，力求将发展过程中的矛盾消除在前端、化解在基层。
历史照亮未来。20##年统筹城乡发展伊始，作为西部欠发达地区的一个中心城市，成都经济发展水平总体较低，存在着许多城市普遍存在的各类矛盾与问题，城市与乡村、经济与社会、人与自然之间存在尖锐矛盾，应该说，成都统筹城乡发展的起点并不高。7年来，成都仰望星空，解放思想，脚踏实地，艰苦探索，逐步积累形成了一套行之有效的统筹城乡发展经验，这实质是探索走一条顺应城乡发展和产业发展规律、资源节约和环境友好、充分借鉴国内外城市化经验教训的追赶跨越之路和科学发展之路。
我们认为，全域成都科学规划的经验反映了我国统筹城乡发展对规划工作的客观要求，对于各地区开展统筹城乡发展工作具有普遍的借鉴意义。