市安委会对安全生产事故调查报告书所作的批复能否提起行政诉讼

马相龙律师

最近，某公司委托山东元华律师事务所马相龙律师对某市安全监督管理局（以下简称被告）所作出的行政处罚不服提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告在答辩期内提交了包括某市安委会对安全事故报告书所作的批复等证据。为了确保案件的最终胜诉，本律师在诉讼过程中，又对某市安委会批复提起行政复议，某市人民政府作出行政复议决定书不予受理，然后又以某市人民政府为被告提起行政诉讼要求撤销该批复，因为某市安委会不是独立的政府机关，只是政府的协调机关，只能以组建该机构的人民政府作为合格被告。目前，某市中级人民法院已经受理该案。

对于市安委会的批复是不是具体行政行为，在司法实践中有不同的认识。一种观点认为不是具体行政行为，该批复属于政府内部的审批文件，对事故单位的权利义务不发生实质影响，不能提起行政诉讼，这种观点占主流；另外一种观点，属于具体行政行为。该批复对事故单位的权利义务产生实质影响，属于具体行政行为可以提起行政诉讼。本律师倾向于第二种观点。理由如下：

1、依照法律规定，该批复应当向事故单位进行送达，并且事故单位应当按照该批复对相关责任人进行处理。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第三款，事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。

《山东省生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条 “重大事故、较大事故、一般事故的事故调查报告，由负责组织事故调查的人民政府依照有关规定履行相关程序后，于收到事故调查报告之日起15日内批复给下级有关人民政府、事故调查组的有关成员单位和事故发生单位。”第二十八条“ 事故发生单位和相关责任单位应当按照人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理，落实防范和整改措施，保障安全生产。 事故发生单位和相关责任单位应当在事故处理工作完结之日起10个工作日内，将落实人民政府批复的情况报告本级人民政府安全生产监督管理部门、监察机关和负有安全生产监督管理职责的有关部门。”

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事故调查报告

基本情况                       

事故类别

[   ]微伤

[   ]轻伤

[   ]重伤

[   ]死亡

[   ]火灾或爆炸

[   ]职业病

[   ]化学品泄漏或释放

[   ]其他          

受伤员工基本信息

事故基本信息

由事故引起的受伤类型

[   ]拉伤/扭伤

[   ]脑震荡

[   ]烧伤

[   ]划伤

[   ]撞伤

[   ]压伤

[   ]骨折

[   ]炸伤

[   ]异物

[   ]脱臼

[   ]其它

受伤部位Part of Body Injured:

[   ]手指

[   ]手

[   ]手臂

[   ]腿

[   ]脚趾

[   ]眼睛

[   ]面部

[   ]头

[   ]躯干

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政府应对事故调查报告作出处理决定而非批复

2009-01-05 09:46:20 中国安全生产网

《生产安全事故报告和调查处理条例》的公布实施，为规范事故报告和调查处理工作，追究事故责任，维护事故受害人的合法权益，预防和减少事故发生，提供了有力的法律保障。《条例》全面、细致地规范了生产安全的事故报告和调查处理的程序。但是，笔者发现，《条例》要求政府对“事故调查报告”作出批复这一细节不妥。理由如下：

一是报告不需批复。根据《国家行政机关公文处理办法》规定，批复适于答复下级机关的请示事项，是以请示的存在为前提。事故调查组向政府提交的是情况报告不是处理请示。 二是事故调查报告是个情况报告。是事故调查组经过对事故的调查分析后，将事故发生经过、原因、责任认定、处理建议、防范措施等有关事故调查情况报送给政府的情况报告，为政府领导决策提供的重要依据。

三是报告中虽含有建议性的内容，但不是请示的事项。报告中的责任认定、处理建议以及事故防范和整改措施是基于事故发生经过、原因和性质等客观情况分析的基础上得出的调查结论和建议采取的预防措施，不是向政府请示的事项。

四是批复无主送单位。事故调查报告是由事故调查组报送给政府的，而事故调查组是一个由政府直接组织或授权委托有关部门组织的临时性组织，在提交事故调查报告后，事故调查工作即告结束，事故调查组使命已经完成，调查组解散。政府应当依据事故调查报告的情况，作出事故处理决定。

根据《条例》规定，政府是对事故责任单位和人员作出处理的决定机关，政府在收到“事

故调查报告”后，作出的应当是事故处理决定而不是批复。理由有三条：

一是符合行政机关行文规范。根据《国家行政机关公文处理办法》规定决定适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位和人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。无论哪级有权政府处理的生产安全事故，都应当是本辖区内的重要事项。对防范和整改措施的部署是预防生产安全事故、保障人民群众生命和财产的重要行动。对事故责任单位和人员进行处理，更是政府作出的对有关单位和人员奖惩。

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事故调查报告是否应公开

笔者在研究中发现，《政府信息公开条例》自20xx年5月1日起施行后，要求公开事故调查报告的行政诉讼案件呈明显增多之势。原因为：在涉及事故的各类案件中，事故调查报告多是关键证据。当事人在进行民事诉讼时，往往要求相关部门提供事故调查报告，如遭拒绝则易提起行政讼诉。

笔者认为，按现有法律法规，事故调查报告应不应公开，还处于模糊地带。随着政府信息公开的推进、公民法律意识的增强，此类诉讼可能会更多。当前，有必要对相关规定进行梳理，立足当前，着眼长远，提出应对方法。

事故调查报告法律性质之分析

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）的相关规定，我们应该明确以下认识：

一、事故调查的权限在于自国务院至县的各级人民政府。这一权限，各级人民政府可予以授权或委托。

二、事故调查报告由事故调查组提交。事故调查组是一个非常设机构，成员众多（见493号令第二十二条），在现实中一般由安监局牵头。

三、事故调查报告应有“事故责任的认定及对事故责任者的处理建议”（见493号令第三十条）。注意，只是“建议”而已。

四、事故调查报告需经负责事故调查的人民政府批复。从理论上说，政府在批复时，对事故调查报告可以采信，可以部分采信，也可以不采信。注意，法院在审理案件时也是如此。

五、有关机关“按照人民政府的批复”，对责任单位和个人作出行政处罚或处分。也就是说，是“批复”决定了行政处罚或处分。

所以，事故调查报告不是行政裁决、行政处理决定，不具有强制约束力和执行力，对当事人的权利义务不产生实际影响。它是一种行政指导行为，是有关机关处理问题的前置意见。

事故处理情况不等于事故调查报告

笔者翻阅了大量资料发现，现行的安全生产法律法规只规定应公开事故处理情况，没有明文规定应公开事故调查报告。

493号令第三十四条规定：“事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。”

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国务院对三起特别重大事故调查处理报告作出批复

2010-09-09 |

日前，国务院对河南省平顶山市新华区四矿“9?8”特别重大瓦斯爆炸事故、河南省平顶山市卫东区兴东二矿“6?21”特别重大炸药燃烧事故、湖南省湘潭市湘潭县立胜煤矿“1?5”特别重大火灾事故等3起特别重大生产安全事故的调查处理报告做出批复，认定这3起特别重大生产安全事故均为责任事故。依照有关规定，对71名事故责任人做出严肃处理，分别给予党纪、政纪处分；105名涉嫌犯罪的责任人已被移送司法机关依法追究刑事责任。

这3起责任事故分别是：

一、河南省平顶山市新华区四矿“9?8”特别重大瓦斯爆炸事故

20xx年9月8日0时55分,河南省平顶山市新华区四矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，死亡76人、受伤14人，直接经济损失3986.4万元。经调查认定，这是一起责任事故。

（一）事故煤矿基本情况

该矿始建于19xx年4月。19xx年1月，经原河南省煤炭工业厅批准，新成立平顶山市新华区四矿，属新华区全民所有制企业。20xx年12月，经平顶山市煤炭工业局批复，该矿核定生产能力6万吨/年。20xx年，新华区四矿通过整体转让方式改制为私营企业（证照未变更，仍为地方国有煤矿），现任矿长李新军，实际控制人张培举。该矿持有采矿许可证、矿长资格证、矿长安全资格证以及企业法人营业执照。

该矿为立井开拓，共有三个立井，分别为主井、副井、风井。事故前该矿共有１个采煤工作面和6个掘进工作面。20xx年6月，该矿曾发生过煤与瓦斯突出，实为煤与瓦斯突出矿井，但事故发生前该矿仍按低瓦斯矿井管理。

20xx年11月15日，河南省人民政府要求全省范围内年产30万吨及以下矿井进行停工停产整顿。20xx年3月，河南省安全生产领导小组明确新华区四矿为停工整顿煤矿。20xx年4月23日，新华区人民政府批准新华区四矿进行整顿。但该矿却借“入井整改隐患”名义违法生产，新华区人民政府及其相关职能部门在多次检查中未予制止。

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生产安全事故调查报告格式（推荐）

一、 题目

××单位“事故时间”事故类别事故等级调查报告

二、事故基本概况和调查组组成情况

1、事故基本概况：事故发生的时间明确到分钟，事故发生的地点要明确车间岗位，事故类型要具体描述，造成人员伤亡具体人数，直接经济损失数。

2、调查组组成情况：哪一级人民政府成立“××”事故调查组以及成立的依据、日期，调查组谁任组长、副组长，调查组有那些成员单位组成，是否下设小组、几个？是否聘请专家独立参加事故调查？事故调查组坚持依法依规、实事求是、尊重科学的原则，对事故进行了认真细致的调查、取证和分析，形成事故调查报告如下：

三、事故发生单位以及相关单位情况

1、事故发生单位

（1）名称以及名称变更说明

（2）成立的时间

（3）法人代表以及注册资本

1

（4）经营范围、生产能力、隶属关系、生产工艺、从业人员数量。销售额、利税情况。

（5）事故发生车间基本情况：人员、设备、工艺等。

2、相关单位情况：外包、外协、施工队伍等情况

四、事故发生经过和事故救援情况

1、 事故发生详细经过

（1） 生产过程；状态

（2） 事故中的当事人的行为、语言表述

（3） 事故状态

（4） 事故场所机械、设备、状况等

2、 应急救援情况

（1） 救援过程

（2） 抢救地点、过程、结果。

五、事故造成的人员伤亡和直接经济损失状况

1、事故造成的人员伤亡：

列表作为附件。载明姓名、性别、年龄、出生年月、参加工作时间、文化程度、工作单位、工作岗位、本工种工龄、用工形式、伤亡情况、身份证号、家庭住址；

2、直接经济损失的统计范围：

（1 ）人身伤亡后支出的费用：医疗费用(含护理费用)、丧葬及抚恤费用、 补助及救济费用、歇工工资

2

（2 ） 善后处理费用：处理事故的事务性费用、现场抢救费用、清理现场费用、事故罚款和赔偿费用

（3 ）财产损失价值：固定资产损失价值、流动资产损失价值

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时事政治：20xx年实现重大事故调查报告全文

国家安全监管总局办公厅日前公布深入推进安全生产信息公开工作的通知。通知强调，重点推进重大事故调查报告公开工作，20xx年，要实现重大事故调查报告全部全文公开。

通知要求，进一步加大安全生产信息公开力度。加强生产安全事故(以下简称事故)调查处理信息公开。事故批复结案后，除依法应当保密的内容外，各级安全监管监察部门要按照以下要求主动向社会公开：

特别重大事故调查报告要及时在国家安全监管总局政府网站上全文公布。重点推进重大事故调查报告公开工作。20xx年，要实现重大事故调查报告全部全文公开。较大事故中，对国务院安委会及其办公室挂牌督办或跟踪督办的，20xx年要实现事故调查报告全部全文公开;对其他较大事故尤其是省级安委会及其办公室督办的，各省级安全监管监察部门要设定目标、明确要求，逐步提高较大事故调查报告全文公开的比例。

对于国务院安委会及其办公室督办事故的调查报告，相关省级安全监管监察部门要在本单位政府网站上全文公布;国家安全监管总局和国家煤矿安监局机关有关司局要主动跟踪督导事故调查报告公开情况，并及时将公布事故调查报告的网址报送办公厅，在国家安全监管总局政府网站上进行链接。

通知提出，加大事故应对处置信息公开力度。各级安全监管监察部门要协助负责组织事故处置、救援的有关地方人民政府，及时准确发布事故抢险救援进展等信息。

通知要求，加大安全生产预警和预防信息公开力度。及时发布可能引发事故灾难的自然灾害风险信息和重大隐患预警信息，着力提高信息发布的时效性和覆盖面，切实提高企业防灾抗灾和社会公众预防自救的能力。

通知还提出，加强平台和渠道建设，提高安全生产信息公开实效。完善政府网站信息发布主平台建设。自建政府网站的各级安全监管监察部门，要结合安全生产信息发布的实际，调整、完善本单位政府网站栏目结构，突出安全生产重点信息公开。

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