关于激活财政存量资金若干问题的探讨

——基于人民银行国库视角

【摘 要】本文从激活财政存量资金的背景和现实意义出发，在对财政存量资金基本构成进行梳理的基础上，提出了在短期内加快预算执行进度、开展国库现金管理的建议；在长期则建议深化预算管理改革、提高预算编制的科学性和准确性，强化预算监督约束、提高财政资金使用效率，取消各类财政专户、深入推进国库集中收付。

【关键词】财政存量资金  预算管理  财政体制

一、引言

在7月3日召开的国务院常务会议上，李克强总理提出了要“激活财政存量资金”，随后财政部下发了《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，对财政预算执行管理提出了进一步明确要求，拉开了激活财政存量资金的序幕。在当前我国公共预算收入增速放缓与公共预算支出刚性以及民生等支出持续增加的背景下，通过采取加快预算进度执行以提高预算执行效率、开展国库现金管理、推进国库集中收付等方式来激活财政存量资金对促进我国经济结构转型、缓解政府性债务压力具有重要的现实意义。在此背景下，本文在分析了激活财政存量资金背景和现实意义基础上，对财政存量资金形成的原因和类型进行了梳理，从人民银行国库角度提出了当前激活财政存量资金的主要措施和未来的配套改革措施。

二、激活财政存量资金的背景和现实意义

（一）公共预算收入增速放缓与支出刚性的背离

改革开放以来，随着国民经济日益好转，公共预算收入也在不断增加，尤其是1994年分税制改革所释放的“制度红利”，使公共预算收入进入快速增长的轨道，公共预算收入从1994年的5218亿元增加到20##年的117210亿元，19年期间增加了21.5倍，远高于同期GDP增速，大多数年份增速都超过了15%。但从20##年开始，由于政府不再出台经济刺激政策以及国际经济持续低迷等因素影响，我国的经济增长速度逐步放缓，经济增速的放缓导致了公共预算收入增速持续放缓，特别是今年上半年仅增长7.6%[1]（如下图1所示）。随着我国经济体量的不断增大以及改革开放后促进我国经济飞速发展的各种红利的逐渐消逝，可以预见：受GDP长期7%左右的平均预期增速和结构性减税等因素影响，我国公共预算收入已经告别了高增长时代，低于两位数的增长将会成为一种常态。

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关于盘活财政存量资金的路径与对策

毛鹏程（湖北省黄石市审计局）

【时间:20xx年04月24日】 字号： 【大】 【中】 【小】

财政存量资金，是指预算年度结束或项目建设周期结束后，没有按预算要求使用或没有使用完，仍然在账上闲置、沉淀的财政资金。笔者结合多年的审计实践，对如何盘活财政存量资金谈点粗浅看法。

一、财政存量资金的表现形式

多年来，财政资金闲置问题一直比较突出，严重影响财政资金使用效益发挥。呈现财政存量资金总量大、存在形态多的特点，主要有以下几种情形：一是存放于财政专户，主要是专项资金结余，一些专户核算事项已结束多年，但专户仍然保留，部分资金依然存在；二是存放于国库，主要是专项转移支付结余和预算指标结余；三是存放于预算单位，主要是项目资金结余。

二、财政存量资金的形成原因

一是部门预算资金结余闲置。由于预算编制不细化，项目前期准备不充分，加之有的部门采取各种手段，虚报、多报项目预算，财政批复的部门预算数明显高于实际支出数，造成财政资金结余闲置。而当前财政部门在编制下一年度预算时，也未考虑部门上年结余，导致部门预算结余像“滚雪球”越滚越大。

二是财政专户资金结余闲置。随着当前经济社会的高速发展，地方财力不断增强，一些财政部门为了地方、部门利益的需要，掌握财政资金的机动权，通过虚列支出等手法，将大量资金违规拨付到财政专户，形成财政专户资金的大量闲置，最终成为地方、部门的可支配资金。

三是上级专项转移支付资金闲置。由于专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金拨付严重滞后，大量资金一般于年底才拨付到地方财政，上级专项和地方配套资金不同步，导致一些项目不能按时启动，大量财政资金被滞留于专户，未能及时发挥资金的使用绩效。

四是财政出借资金沉淀。为了扶持企业发展，地方财政以周转金或暂借资金的方式，借出了大量财政资金。目前很大部分已经名存实亡，有的部分由于疏于清理回收，造成部分资金沉淀。

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关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知

财预[2015]15号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号，以下简称《通知》）有关规定，切实提高财政资金使用效率，现就推进地方盘活财政存量资金有关事项通知如下：

一、明确结转结余资金的范围及清理措施

（一）关于一般公共预算结转结余资金。一般公共预算结转结余资金，是指一般公共预算尚未下达地方和部门、留在各级财政部门的结转结余资金，不含上级专项转移支付结转结余资金。

一般公共预算结转结余资金（含从20xx年起由政府性基金预算转列一般公共预算的结转结余资金），除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。未满两年但调整用途的结转资金，其结转时间应按初次安排预算的时间计算，不得重新计算。已按权责发生制核算的事项最迟要在20xx年底前使用完毕，地方规定时间更为提前的，从其规定。

（二）关于政府性基金预算结转资金。政府性基金预算结转资金，是指政府性基金预算尚未下达到地方和部门、留在各级政府财政部门中的结转资金，不含上级专项转移支付结转资金。

政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应补充预算稳定调节基金。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%，地方可在此基础上实行更严格的统筹使用措施。

（三）关于转移支付结转结余资金。转移支付结转结余资金，既包括一般公共预算安排的转移支付，也包括政府性基金预算安排的转移支付。

上级财政专项转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级财政交回上级财政统筹使用；未满两年的结转资金，同级财政可在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目。预算已分配到部门并结转两年以上的结余资金，由同级财政收回统筹使用。收回的结转结余资金，作为权责发生制核算事项，应在两年内使用完毕。专项转移支付结转结余资金交回、收回或用途调整有关情况应及时汇总报送上级财政部门和业务主管部门备案。

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20##年新三板审计市场分析及审计重点(存量)

一、总体运行
(一) 运行规模
20##年全国股份转让系统新增挂牌企业156家，截止12月31日，挂牌企业存量356户。

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20##-12-31 21:25 上传

（二)地区扩容
1、首试中关村
20##年1月，中关村科技园区首试证券公司代办股份转让系统。

2、增放津沪汉
20##年7月，国务院同意扩大非上市股份公司股份转让试点，扩围天津滨海、上海张江和武汉东湖。
下图是20##年156家挂牌企业的地域分布。

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3、全国大扩容
依托国务院和证监会12月文件窗口，20##年12月31日，全国股份转让系统公告面向全国接收企业挂牌申请，正式启动新三板的全国资本运动。

(三)资本定位
缓解中小科技型和创业型企业的融资困境，构建中国多层次资本市场体系。

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二、挂牌企业
(一)股本结构
新三板挂牌企业规模比较小，受限于收入规模和资产规模的统计口径，松柏暂以股本为分析要素。
1、20##年度156家挂牌企业的股本结构：

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2、20##年底356家挂牌企业的股本结构：

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在今日举行的第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告《20xx年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况》。报告全文如下：

20xx年，各部门各地区在党中央、国务院的领导下，认真落实十二届全国人大一次会议批准的财政预算，较好完成了年度预算收支任务。

——财政经济实现平稳运行。面对国内经济下行的压力，明确经济运行的合理区间，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，推动经济提质增效升级，将财政赤字占GDP的比重控制在2.1%。依法加强税收征管，全国财政收入比上年增长10.2%，中央财政收入完成预算的100.2%。

——财政保障能力不断提高。着力改善民生，中央财政用于医疗卫生、社会保障和就业、文化体育与传媒方面的支出比上年增长26.4%、14.2%、7.5%。加强结构调整和基础设施建设，用于科技、交通运输方面的支出增长7.4%、4.3%。厉行节约，中央部门一般性支出压减5%；执行中，公共财政预算支出调减2391.39亿元、调增1340.78亿元。

——财税改革逐步推进。国务院机构改革有序实施，分批取消和下放416项行政审批，取消和免征行政事业性收费348项。扩大“营改增”试点，实施资源税从价计征改革试点，重新修订政府核准的投资项目目录，减轻企业负担1500多亿元。

——财政金融风险得到有效防范和化解。加强财政管理，清理财政存量资金，制定结余结转资金统筹使用办法，摸清全国政府性债务底数，开展地方财政专户和借款检查。着力引导货币信贷和社会融资适度增长，强化风险预警和流动性管理，保持金融稳健运行。

对《国务院关于20xx年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出的问题，国务院召开专门会议部署整改。各部门各地区认真落实国务院要求，整改后促进增收节支和挽回损失等3900多亿元，纠正违规征地用地50多万亩，制定完善制度1900多项；审计署发现的175起涉嫌违法违纪案件移送

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财税专家详解《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》 《通知》内容

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为更好地发挥积极财政政策作用，提高财政资金使用效益，经国务院同意，现就进一步做好盘活财政存量资金工作通知如下：[1]

一、充分认识盘活财政存量资金的重要性和必要性

国务院对盘活财政存量资金工作高度重视，强调这是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义，要求切实提高资金使用效率，充分释放积极财政政策的有效作用。按照国务院部署和要求，有关部门在盘活存量方面做了大量工作，提出了具体要求，财政存量资金快速增长的趋势初步得到遏制。但从近期审计署对中央本级和部分省财政存量资金审计情况来看，各级财政存量资金的数额依然较大，与盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍有较大差距，有必要进一步采取措施加以解决。

[1]

二、盘活财政存量资金的总体目标和主要原则

（一）总体目标。贯彻落实新修订的预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）的有关规定，以促进稳增长、促改革、调结构、惠民生为主要目标，在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。

（二）主要原则。

摸清存量、分类处理。全面摸清各地区、各部门存量资金情况，分门别类提出处理方案。

上下联动、全面推进。盘活存量资金既要在中央层面展开、也要在地方层面展开，既要在财政部门展开、也要在其他部门展开，全面挤压存量资金的空间。 立足当前、着眼长远。既要着力于盘活当前已有的存量资金，也要加强制度规范、建立长效机制，避免将来产生更多的存量资金。

多管齐下、惩防并举。既要注重事前预防、事中监控，也要注重事后督查和问责，形成齐抓共管的良好局面。[1]

三、盘活财政存量资金的主要措施

（一）清理一般公共预算结转结余资金。各级一般公共预算20xx年及以前年度结转（不含权责发生制）资金，应当作为结余资金管理,补充预算稳定调节基金，统筹用于20xx年及以后年度预算编制。20xx年结转资金应加快执行，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。

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财政部：加强地方预算执行管理 激活财政存量资金 财预[2013]285号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：

为贯彻落实国务院有关要求，进一步激活存量财政资金，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域和关键环节，不断释放内需潜力，满足人民群众迫切需要，提高财政资金使用效益，现就加强地方预算执行管理等事项通知如下：

一、加快公共财政预算执行进度

地方各级财政部门要高度重视预算执行管理，把加快预算执行进度放在财政管理工作的重要位置，抓紧、抓实、抓出成效。对年初预算已经确定的项目，要加快资金支付。对年初代编预算，要分科目、分项目予以全面清理，及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作，超过规定期限仍未落实到部门和单位的，除据实结算项目外，要收回总预算用于其他急需项目。要加强与部门、单位的沟通协调，下达预算指标后，及时跟踪后续执行进展，督促加快项目审核和资金支付，减少资金滞留。要继续将支出进度作为财政管理综合(行情 专区)考评的重要内容，调动各方积极性，加快工作进度，尽快形成实际支出。

二、清理、压缩财政结余结转资金

地方各级财政部门要建立健全工作机制，组织本级各部门、督促和指导下级财政部门定期清理结余结转资金，摸清底数、加 1

强分析、查找原因、分类处理，将结余结转资金管理与预算编制有机结合，切实消化和压缩结余结转资金规模。对预计当年能够执行完毕的结余结转项目，要督促加快预算执行进度；对执行进度缓慢、预计年底可能继续形成较多结转或结余资金的项目，要及时调整用于其他支出项目；对经清理确认属于已无法支出或已不需要支出的，要将资金收回总预算统筹安排。各地要制定具体实施方案和工作时间表，采取切实有效的措施，确保20xx年底年终结余结转资金规模比20xx年有较大幅度降低。

三、加快政府性基金预算执行进度

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